馬曉河：中國下一步改革需要頂層設計

馬曉河：中國下一步改革需要頂層設計

50人論壇特邀專家、國家發改委宏觀經濟研究院副院長 馬曉河

2010年06月23日09:00   來源：《經濟參考報》

　　人物簡介

　　馬曉河，1955年生，1983年畢業於中國人民大學，後在南京農業大學經貿學院深造並獲得博士學位。先後在北京市計委、國家計委經濟研究所、國家發展與改革委員會宏觀經濟研究院工作，曾任研究室主任、副所長、產業經濟與技術經濟研究所所長等職，現任國家發改委宏觀經濟研究院副院長、研究員。中國人民大學兼職教授、博士生導師，中國農業經濟學會副會長，陝西渭南市人民政府顧問，山東泰安市人民政府顧問。

　　主要著作：

　　我國二元結構矛盾與工業化戰略選擇(1996)；21世紀中國糧食問題(1999)；我國農村稅費政策研究(2002)；結構轉換與農業發展(2004-2)。

　　主要學術論文

　　當前經濟發展中需要注意的幾個問題2002；走以大帶小的城市化道路2002；當前經濟形勢分析與政策思考2002；解決“三農”問題呼喚農村金融改革2003-10-28。

　　中國經濟50人論壇、新浪財經和清華經管學院聯合舉辦的新浪·長安講壇第170期日前舉辦。50人論壇特邀專家、國家發改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河發表題為“改革需要頂層設計”的主題演講。他表示，中國過去30年的改革取得了巨大的成績，但是它具有明顯的階段性。它是漸進式的改革，是從下到上先易後難的。當前，民眾要求參與政治的呼聲越來越高，可以從下往上改革的領域越來越少，需要從上往下改革的領域越來越多，對政治體製改革的要求越來越迫切。這種改革與過去的改革不同，需要有更新的改革路線圖。但是，這種改革必然會導致一些人損失利益，所以肯定會有阻力。這就需要有大智慧的人進行頂層設計。

　　製度創新改變了中國

　　馬曉河說，過去的30年，中國發生了翻天覆地的變化。最根本的原因是進行了改革開放，沒有改革開放就沒有中國的今天。改革開放本身就是一種製度創新。改革開放30年，中國有三大製度創新改變了中國。這三大製度創新是：產權製度改革、吏製改革、對外開放。這三大製度的核心是解決了兩個群體的問題：第一個解決了弱勢群體或者說是窮人的吃飯問題，第二是解決了精英的出路問題。

　　第一，產權製度改革。中國的產權製度改革一開始是在農村先開始的，就是承包製。於是同樣的地、同樣的人，製度不一樣糧食產量就上來了，大家就有飯吃了。產權製度改革隨後又在城市推進。1985年之後工廠也開始實施承包製，工廠開始發計件工資，隨後又搞股份製改造，企業產權製度改革，民營化等等，使城市的許多民營企業、股份製企業發展起來，工人有工作，也就有飯吃。農村家庭聯產承包製、工廠承包製的推進，使得廣大的弱勢群體有飯吃、有業就、有學上，解決了基本生活問題。

　　第二，吏製改革。人事製度改革在過去叫吏製改革。改革開放以後吏製改革主要做了兩件事。一是恢複高考，讓千萬知青通過公平考試走入國家的政體裏去，改變自己的命運。這些大學畢業生進入到各個崗位，給中國奠定了牢靠的人力資本基礎，保證了後來中國的繁榮發展。二是建立了幹部輪替製度。政治局委員70歲下，國務院總理幹兩屆下，市長當到一定的時候換地方……這是一個很大的舉措。當官員有各種條件，大家都不想下來，可是這樣底下的人就上不去。輪替製度給了年輕人機會，保證了體製的生機。

　　第三，實行全麵對外開放，推行外向型發展戰略。通過對外開放，中國引進了資本、技術和管理，使得中國經濟由過去完全封閉的狀態納入到世界體係裏去，中國的觀念、政策製度、產業體係都改變了。再通過發展，使得中國從過去的外匯短缺、貿易赤字雙缺口變成了雙剩餘。

　　通過以上三大舉措，解決了窮人和精英這兩個群體的問題，讓這兩個群體各自都有事情幹，社會就穩定了。中國改革30年，實際上就是解決這兩個群體的問題，讓他們有正當渠道各司其職，使中國強大了起來。

　　過去30年漸進式改革成果明顯

　　馬曉河說，過去30年，中國進行了三大製度、兩個群體的改革，有一個特點非常明顯，就是漸進式。當年前蘇聯改革采用的是休克療法，一夜之間搞了資本主義，把股權分給職工、城鄉居民、老百姓。中國沒有這樣做，而是采取了一種漸進式的改革，具有鮮明的時代特點。

　　這種漸進式可以體現在四個方麵。首先，它采取的路徑是從下到上先易後難。為什麽這麽改？因為當時的中國也有利益集團，從下改對上層建築影響最小。先讓農民試點改革，成功了上麵就下一個文件承認，這樣對上層建築影響小，引起的社會震蕩也就小，成本低而且社會容易保持穩定。

　　其次，從改革的領域看，改革的順序是先經濟後政治，經濟領域內又是先生產後流通。我們看到，改革農村就是先從生產領域進行的，把地包給農民，然後才逐漸地實行雙軌製，賣足了平價糧給國家，議價糧由國家征收。隨著後來糧食的增加，改革才從生產領域逐漸走向流通領域。經濟與政治的順序則是先經濟後社會政治領域。因為當時大家都窮，肚子餓著要吃飯，所以改革先從經濟領域抓起，吃飯第一。

　　再次，在改革進程上，中國采取了先點後麵的方法，先試點，試點成功後再推廣。中國的對外開放就是這樣，先是東部沿海地區，再逐步是沿江地區、沿邊地區和中西部地區。

　　最後，在利益分享結構上，中國采取的是增量改革的方法。先對增量部分進行改革，然後用增量的改革成果帶動存量改革。馬曉河說，他曾經在北京市石景山區的一個工廠實習，當時這個工廠拿出一部分的優質資產和外國公司合資搞股份製，通過引進國外的技術和管理經驗，合資企業的產品質量提高了，工人的工資也隨之提高。結果這個廠沒改革的工人們就著急了，也要求進行改革。中國後來紛紛進行的股份製改造、產權改造，也都采用的是這種辦法。

　　這種從下到上式的漸進式改革方式，雖然在短期內不容易取得大範圍成功，效果也不是特別明顯，但是如果用30年的時間來看，它的社會震蕩小，試錯成本低，成果非常明顯。

　　中國需要新的改革路線圖

　　馬曉河提出，中國需要新的改革路線圖。為什麽這麽講呢？因為過去30年改革雖然確實取得了很大的成功，使得中國從窮國變成一個經濟大國，經濟總量即將超過日本成為世界第二，但是這種改革具有明顯的階段性和群體性。它是漸進式的改革，是從下到上先易後難的改革。改革開放初期，由於從基層率先發動改革，工人、農民優先獲益，所以他們支持改革。但是進入到上世紀90年代以後，隨著改革從生產領域轉到流通領域，從經濟領域轉到社會領域，從一般部門向壟斷部門和公共權力部門推進，改革的受益群體開始從農民、工人轉向了精英群體，隨後又從精英群體轉向了核心精英群體。隨著實踐的推移，改革越深入，精英群體特別是那些核心的精英群體從改革中獲得的利益越多，農民、工人則被邊緣化，獲得的利益非常少。因為他們沒有掌握公共權力，也沒有掌握公共資源。

　　在這種情況下，過去的改革方式就推不下去了。原因有兩方麵：第一，隨著信息化、市場化的深入發展，老百姓素質提高以後要求要公平分享改革發展的成果。與此同時，既得利益群體打著改革的旗號強化自己的部門利益、個人利益。他們不斷地扭曲市場，破壞市場秩序，甚至造成一個視覺錯誤，認為壟斷資源集團可以無限製地、無節製地甚至無製度製約地在資本市場上圈資本，在土地市場上圈土地。於是這兩個利益群體矛盾加劇。第二，改革30年以後的今天，我們需要從下到上推進的改革領域已經越來越少，需要從上到下推進的改革領域越來越多，而且大多涉及上層建築的整體改革，風險大、成本高，牽一發動全身，但是不改又不行。

　　馬曉河引述西北一個地方國企老總的話說，現在出現了一個問題，叫做“四進四退”。首先是黨進政退。地方上市委書記往往兼任人大常委會主任，市委書記有人事安排權，人大常委會主任有選舉權，都一個人一肩挑了，於是政務決斷就往往是一言堂，地方上無論是建設高新技術園區，還是批地蓋樓，都由市委書記說了算。黨把政府該幹的事都幹完了。其次，政進市退。地方上的黨組織作了政府應該做的事，政府就向下走去占領市場，幹預市場，政府進、市場退。再次，中央軍進雜牌軍退。中央企業下來辦項目，既有錢又有資源，到處收購地方企業。最後，國進民退。

　　馬曉河認為，盡管這位老總說的並不都對，但是至少反映了改革到今天需要處理的幾個關係。比如說黨政關係，政府和市場的關係，等等，都是需要決策者考慮的。另外，還有一個需要慎重考慮的是中央和地方的財權、事權到底怎麽界定？有人說地方政府大力發展產業，到處引資招商，結果生產了過多的產能。需要思考的是，地方政府這麽做的動因是什麽。是因為當前的製度安排，中央把好的資源，容易收稅的項目都集中在自己手上，但是卻把事權放到地方，地方上一方麵沒錢幹事，另一方麵又希望做出業績不影響仕途，於是就隻能去建工業園區。全國各地都這麽做，產能當然就會過剩。

　　再說收入分配政策。調整國民收入分配模式，已經提出來很多年了，結果過去十年裏邊，政府和企業在收入分配中占的比重越來越高，老百姓占的比重越來越低。老百姓拿的越來越少，現在卻說他們不消費，光儲蓄。其實中國現在的情況是，一方麵鼓勵老百姓擴大消費、減少儲蓄，另一方麵卻容忍國有企業不斷增加儲蓄搞投資。今年三月底全國儲蓄存款已經達到63.8萬億元，去年一年中國儲蓄增加了13萬億元，今年前3個月儲蓄增加了4.04萬億元。如果按這個速度發展下去，用不了三年中國的儲蓄會達到100萬億元。這種製度需要重新安排，靠從下而上的改革是改變不了的。

　　馬曉河說，到了今天，現行的政治體製跟經濟體製相比，改革相對滯後，已經影響了發展。過去30年中國的改革之所以成功，是因為當時經濟體製可以獨立地進行改革，但是到了今天，再去獨立地改革經濟體製已經不行了，需要改革上層建築。

　　頂層設計必須要有大智慧

　　當前，中國改革的動力結構也在發生變化。30年前中國的改革動力主要來自於內部，而當前和今後中國改革的動力既來自內部，也來自外部。從國內而言，目前中國正在形成一個逐步支撐社會主體的中產階層，而且這個階層人數眾多，未來很可能成為中國最大的群體。中產階級有理想、有知識、有財產，他們對社會的需求不同於弱勢群體，既要求公平分享改革發展成果，又要求社會公正、平等、透明，而且有著強烈的參政意識，希望建立一個更加完善的社會主義民主和法製社會。

　　從國外看，隨著中國的繁榮富強，國際地位不斷上升，最終將成為世界多極格局當中重要的一極。中國作為一個強國，要參與國際經濟政治遊戲規則的製定，要分享權力，同時也要承擔越來越多的國際責任。將來中國是一個開放社會，所以中國每一個項目的改革推進都會與國際息息相關，受到它的製約和壓力。在這種情況下，中國再想關起門來搞改革根本就不可能，國際社會會要求中國的遊戲規則跟國際接軌。比如說節能減排，哥本哈根會議出了一個碳排放的氣候協議，中國可以不簽字，但是美國人可以根據這個協議征收碳關稅，要出口就要交碳稅。

　　“中國下一步的改革既是自己的事，也與國際化高度關聯，簡單地套用過去的辦法來改革是行不通的。所以，我們應該找到更新的改革路線。”馬曉河說“更新的改革路線是什麽？就是需要頂層設計。”

　　首先，從上到下、以難帶易、內外聯動、重點突破。中國當前和今後應該緊緊地把握國內社會結構的變遷和國際政治結構的新變化，以走強國之路為目標，化危機和壓力為動力，采取從上到下的改革路線，從難的方麵率先攻關突破。同時，把內部改革和對外開放結合起來，體製內和體製外結合起來。通過外部施加壓力，增強改革的內部動力。實現這種改革路線，就是要針對難題，選準影響當前和今後中國經濟社會發展的重點領域和關鍵問題，自上而下集中力量進行改革，協調政治改革與經濟改革的關係，協調地區之間、城鄉之間、內外改革之間的關係，為中國下一步走向世界強國創造製度條件。

　　頂層設計還指的是中國下一步改革要在宏觀層麵上有整體推進方案，不能摸著石頭過河。整體方案包括今後中國改革整體思路、基本方向、最終目標，等等，應該有整體設計、長遠設計。不能這屆政府不管下屆政府的事。為了更好地體現社會的公平、正義，均等享受改革開放的成果，社會權力的結構配置是個大問題。馬曉河又舉一個金融部門老總的話說，社會上都說壟斷部門工資高，我現在年薪100多萬元，可是還有人年薪一兩千萬元的，我的薪水怎麽就高了？這位老總的話反映出，資源的分配要充分注意公正性和透明性。

　　其次，這種頂層設計要既有利於國內現代化，又能適應全球化進程要求。首先要從上層建築領域推進政治體製改革，以降低下一步經濟社會發展的阻力。要考慮怎樣去構建政治體製與經濟體製更加適應，能讓民主體製跟法製體製更加配合，政府與社會、市場與政府、中央與地方、國企與民企的關係更加和諧。

　　在這個大思路下，在黨政關係方麵下一步可以考慮按照黨政分開的思路，把經濟社會發展、公共管理、事務管理這方麵的事情，更多地交由政府去完成，不能市委書記一人說了算。至於在政府和市場的關係上，改革的方向是政府要有邊界，幹預的範圍要限定在市場失靈的領域，要給市場經濟發展留出足夠的空間。這說起來容易做起來難。馬曉河說，中國現在設的政府職位越來越多，部級幹部越來越多，這些人要找事幹。現在好多人說國進民退，這種表象的後麵是製度安排失當。讓那些利用壟斷和政府支持獲得競爭優勢的國有企業走規模化、集團化道路，越走越大，沒邊界是不行的。連美國的《反壟斷法》都規定，企業達到占有市場50%以上就得分散。所以隻有通過製度來限定，才能讓政府跟市場之間有邊界，不至於把本來理順的關係又扭回去。

　　其三，用人製度也要改革。“我認為現在中央組織部的安排是對的，就是要逐步擴大差額選舉，擴大社會招聘範圍。”馬曉河說，改革開放初期，窮人的孩子大學一畢業就可以分配到關鍵部門。今天卻不一樣了，工人子弟通常進入不到重要的崗位上，這不是改革的初衷。所以今後應該擴大招聘範圍，擴大差額選舉，讓更多的優秀人才通過公平競爭進入關鍵部門。一定要逐步推進這種人事製度改革。它的核心目的是用人公平、公正，不能讓農民的孩子花了十幾萬元上了大學，畢業以後卻找不著工作。一個人找不著工作沒問題，100萬人找不到工作，就成了社會問題。

　　馬曉河最後總結說，今後在體製改革方麵的突破口在於公共權力、公共資源這兩公。公共性產品一定要用在公共事業上，而不是要用在集團利益和權貴身上。公共資源和公共權力也是大家的，要為大家而不是為少數人服務。要從製度上防止兩公部門集團化和個人化。

　　改革是對原有結構和利益的再調整，這種調整必然有人要損失利益，包括權力，包括資源，所以肯定會有阻力。改革要破除阻力，實現再平衡，需要勇氣，需要大智慧。馬曉河說，未來世界留給中國發展的空間特別大，但是中國的未來必須靠一代又一代的改革者不斷推進才能走向成功。改革沒有回頭路，不進則退。

　　現場問答

　　就業應是政府的執政目標

　　問：很多人現在麵臨兩個問題：房子和就業，怎麽解決？

　　答：首先談就業。中國現在就業非常難，今年我有兩個博士，到現在都沒有工作。我現在在思考一個問題，我們培養出這麽大的一個精英群體，將來可能越來越多的人沒有工作，我們在製度安排上要有考慮。現在的產業結構一味地強調現代化，高科技化，一個鋼鐵生產線，過去需要100多人，現在隻需要幾個人，就業崗位減少了。今後，隨著就業壓力越來越大，擺在政府麵 前 的 最 大 難 題 是 就 業 而 不 是G D P總量，就業應該成為政府的執政目標。G D P總量達到一定的程度宏觀經濟目標就應該以就業為主。這一次金融危機，美國總統奧巴馬上台，最大的目標也是就業。所以我認為，就業是非常重要的。尤其是知識分子的就業，知識分子如果沒有公平的上升通道，是會出各種問題的。

　　第二是房子，既可恨又可愛。從近十年的變化來看，中國的房價上漲既有合理因素，又有不合理因素。不過應該注意一個趨勢，中國的房價不會到現在就停止。雖然暫時可能通過行政幹預讓 房價跌下來，但是長期肯定還會漲。

　　為什麽呢？因為中國的城鎮化在加快，未來城市人口還要增加。將來中國有14 .7億人，10億人要在城裏生活。我們是人多土地少的國 家 ，你看這種國家哪個房價不高。無論是韓國、日本、新加坡，還是我們的香港、台灣。香港去年黃金地段的房價每平方米71萬港幣。

　　另外，今後城鎮化要滿足4個目標。第一個是十七大提出的“五有社會”的概念，叫住有所居，人人要有住房。第二，好多年輕人一畢業就要結婚，沒房子不行。第三，中年 人 、中 等 收 入 ，中 產 階 級 這“ 三中”人群雖然有房子，但是隨著地位的提高，收入的提高，希望改善住房條件。第四，廣大的農民工要變身市民，也要買房子。這四大人群對住房需求很大，所以房價未來還要漲。這個漲有利於社會發展，有利於社會進步。

　　目前的問題是，中國的房價上漲超過了老百姓的承受能力，超過了經濟發展階段，恨不得把後十年的房價都漲出來了。怎麽解決這個問題呢？應該為廣大的中低收入者供應滿足基本需要的房子，增加中低 房 價 房 子 的 供 給 。在 新 加 坡 ，80%是低價房；香港也有至少三分之一是經濟適用房、廉租屋。（記者　李唐寧）

http://theory.people.com.cn/GB/11946193.html