清末新政：中國的政治革命

清末新政：中國的政治革命

清末新政的偉大和成就，在海外史學界已經得到承認，參見相關的綜述論文，但是，在中國。或者在整個華人曆史界，清末新政依舊沒有得到很好的研究，可以說是一片空白。這是一個非常離奇的景象，但這類事並不是孤立的，比如，海峽兩岸的個別曆史學家引用中國第一檔案館的史料，無可辯駁的證明了所謂康有為和梁起超的“公車上書”是一個徹頭徹尾的謊言，但是，絕大多數華人曆史學者依舊在散布謊言，有的在相關專著中繼續扯謊。造成這個現象的原因有兩個，一是文化上，華人曆史學者基本是儒教傳人，而儒教華夷之分侵入骨髓，明明在撒謊也在所不惜，這是儒教的老傳統了，儒教弟子們撒謊不認為是可恥的，而是認為在維護儒教的神聖，比如，孔子刪詩，孟子就說“盡信書不如無書”，意思是書上說的不一定是真的，也就是儒教把持的“曆史”撰寫很多是假的，但儒教弟子不臉紅。二是政治上的，民國的建立，以摧捧明朝貶低清朝為其基本論調，而我黨是幾個階段，舊民主主義，新民主主義等等，也就是繼承了孫文的革命。台灣和香港的更是維護民國的中國曆史“定義”。因此，從文化和政治兩方麵看。今天的華人曆史學界基本是在否定和醜化清代為目標。

清末新政是中國自春秋戰國之後，最偉大的事件。百年後的今天，我們不過是進行了經濟改革，政治改革還沒開始呢。

清末新政在中國政治史上的意義超過以前多數人們的估計。它通過一係列的改革措施徹底而迅速地對中國政治係統加以改造，在體製和思想兩個方麵引起了革命性的變化。這種變化從傳統向現代轉移，從中國轉向西方模式，造就了新舊兩個中國的分野。

1840年，列強的堅船利炮打開了清帝國緊閉的大門，將中國帶入了以歐洲為中心的世界曆史，160年來，中國屢經變革，愈挫愈勇。政治體製，君主專製、君主立憲、民主共和、社會主義，凡是曾在曆史上出現過的幾乎無不試驗過，中國成了各派政治理論的試驗田。政權組織形式，是總統製還是內閣製？是單一製還是聯邦製？是中央集權還是地方分權？是一黨專政還是輪流坐莊？是虛君共和還是開明專製？等等，都經過實踐的檢驗。

清末新政之前的中國政治與清末新政之後的中國政治有著根本意義上的區別，清末新政成為了中國近現代曆史的分水嶺，它標誌著中國政治在西漢至今兩千多年的曆史長河中唯一的一次典範轉移。
　　

一、典範及典範轉移
　　典範（paradigm）是由美國科學史學家托馬斯·庫恩（Thomas.S.Kuhn）賦予的。1962年他的傑出著作《科學革命的結構》（The Structure of Scientific Revolutions），對人類曆史本身引入到了一個新的領域。Paradigm源於希臘語，原來包含“共同顯示”的意思，由此引出模式、模型、範例等義。它常見的漢譯有“規範” ，“範式” ，“典範”。“典範”已經成為較常用而漸至於約定俗成的譯法。

中國政治史是各國政治史中最完備最連續的。可能是政治典範轉移的曆史時刻，有三次。周公製禮作樂，多出諸傳說，不可考。秦始皇帝掃六合，創立了全新的統治方式，“千載猶行秦法政”，影響了整個君主專製時代；西漢黜百家，尊儒術，為兩千年的政治文化定下了基調。最近的一次，資料也比較完備的，就是清末新政。它在中國開創了憲政的新時代，播下了現代政治文明的種子，後此任何一次“革命”所代表的變革的意義，都不如清末新政來得深刻，來得劇烈。

　　

二、新政概況及有關評價
甲午戰後，中國麵臨三千年未有之大變局，空前的危機感籠罩在每一個有識之士的心頭。1898年，清廷進行了一次維持了103天的變法運動，即百日維新。1900年義和團起，八國聯軍攻入北京，“兩宮西狩”，亡命西安。1901年1月29日（光緒二十六年十二月十日），尚在西安的清廷頒布上諭，申明要變法革新：“法令不更，錮習不破，欲求振作，當議更張。著軍機大臣、大學士、六部九卿、出使各國大臣、各省督撫，各就現在情形，參酌中西政要，舉凡朝章國故、吏治民生、學校科舉、軍政財政……各舉所知，各抒所見。” 是當國者講求新政的開端。1901年4月，上諭成立“督辦政務處”，“於一切因革事宜，務當和衷商榷，悉心評議，次第奏聞。” 其後，政治方麵略有改革，如裁撤詹事府和通政司、廢除刑訊等。經濟上，中央政府設立了商部，開辦大清銀行，並頒布了在省會及大城市成立工商兩局的章程等，後有五大臣出洋考察政治之事。
　　

1905年7月16日上諭：“特簡載澤、戴鴻慈、徐世昌、端方等，隨帶人員，分赴東西各洋，考求一切政治，以期擇善而從。” 7月27日，又增派商部右丞紹英隨同考察。五大臣未出都門，即遭革命黨人吳樾炸彈行刺，載澤、紹英受輕傷。

10月26日，上諭以尚其亨、李盛鐸替代徐世昌、紹英出洋 。1906年7、8月間，五大臣先後回京，“痛陳中國不立憲之害，及立憲後之利。”

1903年11月柳亞子在《江蘇》第6期發表《中國立憲問題》一文，說當今“遍四萬萬人中所謂開通誌士者，莫不喘且走以呼籲於海內外曰：立憲！立憲！！立憲！！！”

1904年2月日俄戰爭爆發，俄國戰敗，一時哄傳立憲政體戰勝了專製政體。人們對於憲政的熱情之高，幾至於認為一行憲政，則百病全消了。五大臣出洋歸來，更堅定了統治者立憲的決心。載澤《請定國是以安大計折》曆數憲政三大利：一曰“皇位永固”，二曰“外患較輕”，三曰“內亂可弭”。 五大臣奏報完畢，慈禧即令各王公大臣將奏折傳閱討論，結果公議立憲有利，應該實行，隻是在時限緩急上各有分歧。

1906年8月29日，慶親王奕劻等“麵奏兩宮，請行憲政” 。

1906年9月1日，上諭“仿行憲政”。距五大臣回國僅1個月。
　　

“預備立憲詔”的上諭說：“我國政令積久相仍……上無以承祖宗締造之心，下無以慰臣庶治平之望”，決定“詳細甄核，仿行憲政，大權統於朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。” 頒布“預備立憲詔”的第二天，即有上諭改革官製，“飭令先行厘定官製”。 欽定的編製官製大臣們一個多月後擬製出改革中央官製的草案，送達朝廷的第二天即得到答複，除裁撤軍機處、設內閣總理大臣外全部批準，並立刻進行了相應的人事調整和安排，同時令奕劻等與各省督撫會商地方官製 。一時全國哄動，士大夫無不以改官製為言，內外大臣更是奏章迭上，倡言自己的看法。1907年7月7日地方官製方案上報朝廷，當天即得到上諭“著由東三省先行開辦”，“直隸、江蘇兩省，風氣漸開，亦應擇地先行試辦，俟著有成效，逐漸推廣。”
　　

1907年8月13日，上諭設立憲政編查館，負責調查各國憲法，編訂憲法草案，並搜求編輯各國法典、統計表等 。

1908年7月，清廷公布《各省谘議局章程》、《谘議局議員選舉章程》。

1908年8月27日，憲政編查館進呈憲法大綱，當日得到批準。同時批準公布的還有《議院要領》、《選舉法要領》和《議院未開以前逐年籌備事宜清單》（因立憲預備期為九年，故又稱為《九年籌備清單》）。

1908年11月光緒皇帝與慈禧太後相繼去世。兩宮遺詔皆重申立憲進程應該遵循以前的計劃。

1908年12月2日，宣統皇帝即位，載灃攝政。第二天即有上諭：“嚴飭內外臣工務在第九年內將各項籌備事宜一律辦齊，屆時即行頒布欽定憲法，並頒布召集議員之詔各等諭。”
　　

根據《九年籌備清單》，1909年2月17日，清政府發出上諭：“本年各省均應谘議局選舉及籌辦各州縣地方自治，設立自治研究所，選用公正明慎之員紳，一律依限成立。” 10月，各省谘議局成立。11月，以溥倫及載澤為纂擬憲法大臣，陝甘總督升允因奏阻立憲而開缺。
　　

1909年下半年至1910年初，各省谘議局選出代表齊赴北京，請願速開國會。清廷以“籌備既未完全，國民智識程度又未劃一，如一時遽開議院，恐反致紛擾不安，適足為憲政前景之累” 為由予以拒絕。

1910年5月，請願代表及一些商會代表再次伏闕上書，請求速開國會，又以同樣的理由未獲批準。

1910年10月，原先的請願代表聯合北京各界人士，第三次上書請願，至有剜肉血書者 。各刊物報紙、各社會團體也爭相鼓吹開議院、定憲法，聲勢十分浩大，又有各省督撫大半來電奏請速開國會並設立責任內閣。適逢其會的是，在預備立憲的計劃之中作為議會之基礎的資政院第一次年常會在10月3日召開，按章程會期為三個月。請願代表上書資政院，資政院代表本大多來源於各省谘議局，自然引起同情與共鳴，遂決議上奏請速開國會。

其時國內局勢已經極度動蕩不安，革命漸有山雨欲來風滿樓之勢。清政府為了平息騷亂，控製局麵，經過緊急會議，就於11月4日發布上諭，宣布提前於宣統五年召開國會，比原定計劃提早了三年。

1911年1月17日，清政府批準頒布了《修正逐年籌備事宜清單》，將立憲各項準備工作按照新的年限進行了壓縮裁減。
　　

1911年5月8日，清政府批準頒布《內閣官製》和《內閣辦事暫行章程》，設立責任內閣，任命奕劻為內閣總理大臣，那桐、徐世昌為內閣協理大臣。因奕劻內閣13人中共有皇族6人，多稱之為皇族內閣。同時建立弼德院，由顧問大臣充實之，擁有“憲法及附屬法令之審議及解釋”等權 。

5個月之後的10月10日，武昌起義的槍聲就打響了，為了挽回大勢，爭取人心，清廷於10月30日接受了奕劻的辭職，取消了皇族內閣，並宣布開黨禁，允許革命黨人依法組成政黨。

11月5日又下詔“一俟議員選定，即行召集國會” 。

11月3日頒布《憲法重大信條十九條》，模仿英國體製，實行虛君共和。

然而，隨著各省先後宣布獨立，大清的圖強之夢也隨著帝國本身的土崩瓦解而煙消雲散了。
　　

清末新政不斷地有各社會階層的人士發表意見 。這三種評論：
　　

1．新政，特別是預備立憲的宣示，純屬騙局，是統治者玩弄手腕，妄圖苟延殘喘的卑劣伎倆。章太炎發表的《代議然否論》，1993年出版的《清末憲政史》亦持此論，並對新政所有事宜幾乎都予以質疑批駁。例如《欽定憲法大綱》附有《九年預備清單》，該書指出這個清單有六個特點，一是湊篇幅，二是拖延時間，三是繞開難題，避重就輕，四是殘缺不全，五是本末倒置，法理不通。 對光緒《預備立憲詔》，該書認為它的問題有：一，清廷宣布仿行立憲是為了表明立憲是自上而下的決策，維護了朝廷的尊嚴；二，全文貫徹了拖延政策；三，關鍵在“大權統於朝廷”；四，要求國民“尊崇秩序，保守和平”，捆住人民的手腳；五，為了換取一個轉危為安的緩衝時期 。如此等等，代表傳統的看法。
　　

2．假維新中有真改革。預備立憲本質上是一場騙局，是為了延長清王朝的壽命和鞏固皇室的統治，但是在新政實行的過程中也確實進行了一係列的實際改革。如陳旭麓《近代中國社會的新陳代謝》一書中寫道：“然而，真實常常存在於矛盾之中。在假維新的過程中又實現過一部分真改革，教育製度的變化就是其尤為顯著者。” 侯宜傑《二十世紀初中國改革風潮》等也都持此論。
　　

3．清末新政是中國現代化進程中極其重要的一環，具有革命性的曆史意義。美國漢學家任達的《新政革命與日本——中國，1898－1912》。書中說：“晚清時期不僅有推翻政府的政治革命，而且有更具深遠影響的思想和體製的轉變” ， “我們所認識的今日（而且在可以預見未來的）中國，正是完全以新政年代的思想和體製為基礎，離開新政革命，20世紀的中國是不可想象的。” 作者直接將新政稱呼為“新政革命”（Xingzheng Revolution）。這裏所使用的“革命”概念，正相似於庫恩《科學革命的結構》中的革命一詞的含義，即“相對新的典範全部或部分取代舊的典範”。
　　

綜觀清末新政的研究概況，它的積極意義正逐漸凸現出來並越來越為人們所接受。新政的開端距今已有百年，當時人已不在，人們慢慢開始對這一曆史事件作出比較客觀的評價，近年來新政研究的趨勢是在逐漸抬高它在中國近代史上的位置。
　　

三、新政的政治成就：體製革命
　　

對一個曆史事件的評價，單看當事人的主觀意圖和時論是遠遠不夠的，某些行為對人類的影響永遠不會停止。

“新政”以政治上的革新為主，實際擬定和實行的改革措施以政治為多，改革所影響最深的領域也是政治。

新政的開始起因於帝國的危機，但它又刺激引入了新的思想和新的價值觀，反而又加劇了帝國的危機，促進了清朝的滅亡，然而新政所帶來的新思想、新概念、新製度，卻保留了下來。
　　

新政所規劃的改革措施，很大一部分沒有來得及推行，已經明令實施的計劃也有相當一部分由於各種原因而舉步維艱。但是，清末新政是一係列曆史事件鏈條中的一環，它受到了以前曆史環境的影響和限製，也影響和限製了後來的曆史環境，不僅要注意它的“實際意義”，更要注意它的“符號意義”。清末新政的實際內容。
　　

1．新政催生了中國有史以來第一部憲法，標誌著中國政治翻天覆地的變化。
　　

1908年8月27日，清廷頒布《憲法大綱》，共有君上大權和臣民權利義務兩部分，計23條。這個“憲法大綱”是綱領性的、原則性的預備憲法。

憲法是國家的根本大法，一國擁有憲法，即意味著該國的根本製度被以法律的形式予以固定。憲法享有至高的尊嚴，雖然各國憲法的修改權限及程序略有不同，但在所有的立憲國家之內，修憲都是政治上的一件大事，一定會引起全體國民的注意，因此，憲法的形式限製了絕對的權力，憲法麵前，不存在任意行事的人。這與秦漢以來的專製傳統是直接對立的。在中國古代政治思維和政治設計中，沒有任何對君權的強製性限製。對君權的限製隻有兩種軟約束：一是道德約束，通過道德教化，希望君主將儒家論理內化為自覺行為，從而減少君主有意識危害社會的可能性。

朱元璋讀《孟子》至“君視臣如草芥，則臣視君如寇讎”，大怒說：“使此老在今日，寧得免乎？”命撤去文廟孟子牌位。 明朝後期，又大肆殺戮言官。可見君主專製發展到明清時代已經達到頂峰。

但是晚清居然仿照外國，擬出憲法，將君主所享權力逐條列出，且雲：“夫憲法者，國家之根本法也，為君民所共守，自天子以至於庶人，皆當率循，不容逾越。” 君主權力大小暫且不論，“君權法定”的觀念與事實有史以來第一次出現在中國，不能不說是政治係統的革命性轉變。
　　

從內容上來看，《憲法大綱》第一、二兩條規定：“大清皇帝統治大清帝國，萬世一係，永永尊戴”，“君上神聖尊嚴，不可侵犯。”君主的至尊地位是一切君主立憲國家的共通點，如果據此指斥它“把中國曆代帝王曾奢望而不可得的萬世一係也寫入了憲法” ，不免失之刻薄。

《憲法大綱》沒有玩弄“天命”、“天子”的舊把戲，而是直接了當地規定了皇帝的地位至高無上，這就意味著皇帝的尊嚴和地位來源於憲法，即憲法替代了天命而成為統治者合法性的源泉，毫無聲息地完成了韋伯所謂從“傳統型”向“法理型”權威的轉變。直至今日，執政黨的合法性來源除了憲法外，還要向“曆史”和“國情”中尋找依據，遠不如這部準憲法來得徹底。
　　

《憲法大綱》在臣民權利義務一項中，規定了臣民擁有言論、著作、出版、集會、結社和私有財產權等基本人權，這在中國曆史上是空前的。

專製政體之下，人民享有哪些權利是不明確的，隨時可能會被以合乎社會規則的理由予以侵害甚至剝奪，曆代的法律也僅僅是懲治性的，沒有任何保護人民政治權利的條文。作為專製統治者，對於人民擁有過多的權利當然是不情願的。“首列大權事項，以明君為臣綱之義，次列臣民權利義務事項，以示民為邦本之義，雖君民上下同處於法律範圍之內，而大權仍統於朝廷，雖兼采列邦之良規，而仍不悖本國之成憲。” 臣民權利自由“實不過徒飾憲法上之外觀，聊備體裁，以慰民望耳。” 但是憲法首先是朝廷製定頒布的，它當然不可能盡悖“本國之成憲”，完整徹底地確定人民權利，其次，這也反映出憲法形式的巨大意義：既然宣布立憲，名之曰“立憲政體”，就不得不采“列邦之良規”，在憲法當中列舉出臣民權利依符合“憲法”的名稱了。臣民權利的規定，將專製製度打開了一個很大的缺口，從這個缺口出發，很可能發展出近代的民主政治。
　　

《憲法大綱》雖然隻是一個綱領性文件，但一經頒布，就立刻被當作準憲法來使用，中國也破天荒地出現了以憲法為標準處分政事的事件。例如，宣統三年（1911年）六月初九日，各省谘議局議長議員上奏認為：“皇族組織內閣不合君主立憲公例，失臣民立憲之希望，仍請明將諭旨另行組織，以重憲政而固國本”，“君主不擔負責任，皇族不組織內閣，為君主立憲國唯一之原則。世界各國號稱立憲，即無一不求與此原則相吻合。今中國之改設內閣……而第一次組織內閣之總理，適於立憲國之原則相違反”，要求清廷“於皇族外另簡大臣，組織責任內閣，以符合君主立憲之公例，以厭臣民立憲之希望”。

這是社會輿論不滿皇族內閣的一次大規模的聯名上書。疏入第二日而詔下。詔書全文如下：
　　

都察院代奏，直省谘議局議員呈請另行組織內閣一折。黜陟百司，係君上大權，載在先朝欽定憲法大綱，並注明議員不得幹預。值茲預備立憲之時，凡我君民上下，何得稍出乎大綱範圍之外？乃議員等一再陳請，議論漸近囂張，若不亟為申明，日久恐滋流弊。朝廷用人，審時度勢，一秉大公，爾臣民等皆當懍遵欽定憲法大綱，不得率行幹請，以符合君主立憲之本旨。欽此。
　　

這一折一諭，應當載入中國政治發展的史冊。

這件事的請求和拒絕的雙方都是以“各國立憲本旨”為論據，上諭更搬出《憲法大綱》的具體條文為理由，為中國政治現代化的裏程碑。

自此而後，政治論爭終於有了法理上的依據，有了一個保持相對穩定的標準。
　　

2．新政設立了資政院和各省谘議局，開中國代議政治的先聲。

1907年10月19日，上諭：“前經將旨於京師設立資政院以樹議院基礎，但各省亦應有采取輿論之所，俾其指陳通省利弊，籌計地方治安，並為資政院儲才之階。” 所謂“前經將旨於京師設立資政院”指同年8月13日（陰曆）上諭：“立憲政體取決公論，上下議院實為行政之本。中國上下議院一時未能成立，亟宜設立資政院以立議院基礎。” 可見，資政院為議院之基礎，各省谘議局又為資政院之基礎。
　　

中國自有史以來，向無正式的代議機關。孟子曰：“左右皆曰不可，勿聽，諸大夫皆曰不可，勿聽，國人皆曰不可，然後察之，見不可焉，然後去之。” 不僅沒有成為政治現實，而且他也沒有作出相應的製度設計。在一種賢人執政的政治文化籠罩之下，並沒有出現過代議製民主的理論與實踐。

新政時期因為要向外國學習政治，搞君主立憲，也公然訂出具體規劃，允諾九年之後開議院了。在議會製度的發源地，英國和法國都是有“庶政公諸輿論”的淵源的，英國議會源於貴族會議，法國議會源於三級會議，而中國在沒有任何製度準備的前提下，居然在短短九年之內就要開設議院，這使得我們不能不承認清廷新政的決心之大和變革之劇。
　　

資政院和谘議局雖然隻是預備機關，還不是正式的代議機構，但是從它們的章程和實際運作進程來看，已經具備了現代代議機關的主要要素。

據1909年8月23日公布的《資政院院章》，資政院應行議決事件為：

一、國家歲入預算事件；二、國家歲出決算事件；三、稅法及公債事件；四、新定法典及嗣後修改事件；五、其餘奉特旨交辦事件 。資政院擁有立法與財政等項大權，除選官用人操之君主外，它已經擁有了現代代議機關的基本權力。谘議局的權力有：一、議決本省應興應革事件；二、議決本省歲出入預算事件；三、議決本省歲出入決算事件；四、議決本省稅法及公債事件；五、議決本省擔任義務之增加事件；六、議決本省單行規則之增刪修改事件；七、議決本省權利之存廢事件；八、選舉資政院議員事件；九、申覆資政院谘詢事件；十、申覆督撫谘詢事件；十一、公斷和解本省自治會之爭議事件；十二、收受本省自治會或人民陳請建議事件 。

雖然谘議局並不能作出最終決定，它與地方督撫如果爭執不下時，尚須將“全案谘送資政院核議” ，但是，又有哪個國家的地方議會不與行政機關相互牽製呢？章程如此規定，不僅不是“局限性”的表現，反而是政治上成熟的象征。