吳敏：鄧小平的政治體製改革藍圖及其實踐
（原載《炎黃春秋》2007年第7期）
早在20多年前，被譽為改革開放“總設計師”的鄧小平就設計了一幅科學、嚴謹的政治體製改革藍圖。這個藍圖蘊涵在鄧小平關於政治體製改革的理論之中，是鄧小平理論不可分割的重要組成部分。在《鄧小平文選》第2、3卷中，關於政治體製改革的著作主要有《解放思想、實事求是，團結一致向前看》、《黨和國家領導製度的改革》、《政治上發展民主，經濟上實行改革》、《關於政治體製改革問題》等光輝文獻。特別是《黨和國家領導製度的改革》，曾被黨中央稱作是政治體製改革的“總綱領”和“指導性文件”。
鄧小平政治體製改革藍圖的基本框架，主要體現在以下九個方麵：
其一，改革一提出的時候就包括政治體製改革，啟動政治體製改革的時機和條件已經成熟。而且，經濟體製改革必須同政治體製改革相互依賴、相互配合、相輔相成，不搞政治體製改革不能保障經濟體製改革的成果，不能使經濟體製改革繼續前進，不能實現社會主義的現代化。
其二，政治體製改革是全麵改革向前推進的一個標誌，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定於政治體製的改革。政治體製主要是黨和國家的組織製度、領導製度，製度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，關係到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。
其三，政治體製改革總的目標有三條，一是鞏固社會主義製度，二是發展社會主義社會的生產力，三是發揚社會主義民主，調動廣大人民的積極性，讓工人、農民和知識分子參與管理，實現管理民主化。
其四，發展社會主義民主，健全社會主義法製，是一個必須長期堅持的方針，絕不允許有任何動搖。要使民主製度化、法律化，使這種製度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。
其五，權力過分集中是傳統政治體製的基本特征和“總病根”，是“文化大革命”發生的一個重要原因，國家和人民因此付出了沉重的代價，現在再也不能不解決了。所謂權力過分集中，就是不適當地、不加分析地把一切權力集中於黨委，黨委的權力又往往集中於書記，什麽事情都由書記拍板，黨的集體領導製和民主集中製形同虛設。不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權力不受限製，別人都要惟命是從，甚至形成對他們的人身依附關係。
其六，黨政不分、以黨代政是傳統政治體製的主要弊端，政治體製改革要把黨政分開放在第一位，處理好黨和政府的關係，這是一個關鍵。我們堅持黨的領導，問題是黨要善於領導，不能幹預太多，幹預太多倒會削弱黨的領導。政治體製改革要致力於改善黨的領導，黨隻能在憲法和法律的範圍內活動。
其七，搞現代化一定要有兩手，一手抓建設，一手抓法製，政治體製改革的一個重要任務就是建立完善的社會主義法製體係。要依靠加強法製、加強社會主義精神文明建設確保黨風和社會風氣實現根本好轉。黨風和社會風氣如果壞下去，經濟搞成功又有什麽意義？會在另一方麵變質，反過來影響整個經濟變質，形成貪汙、盜竊和賄賂橫行的世界。
其八，肅清思想政治方麵封建主義的殘餘影響，是政治體製改革的一項重要任務。這個任務重點在於改革和完善黨和國家的製度，在製度上做一係列切實的改革，從製度上保證黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活的民主化，否則國家和人民還要遭受損失。
其九，政治體製改革很複雜，每一個措施都涉及千千萬萬人的利益。所以，要堅持既堅決、又審慎的方針，要分步驟、有領導、有秩序地進行。政治體製改革的決策一定要慎重，看到成功的可能性較大以後再下決心，但改革總要有一個期限，不能太遲，步子要加快。可以設想，在黨的十三大之後，大約用十年左右的時間基本完成政治體製改革的近期任務。
可以看出，鄧小平設計的這個政治體製改革藍圖，以馬克思主義政治學說為指引，以新中國成立以後三十年間特別是“文化大革命”的經驗教訓為借鑒，立足於中國現階段的客觀實際，注重革除傳統政治體製的主要弊端，對政治體製改革的必要性、緊迫性、重要地位、總體目標、基本方針、關鍵任務、思想保障、戰略步驟等各方麵都作了係統而深刻的闡述。在鄧小平看來，政治體製改革要以民主政治體製根本取代權力過分集中的傳統政治體製，這是一場矛頭直指傳統政治體製“總病根”的攻堅戰，要把黨政分開放在第一位，通過著重解決權力過分集中問題以改善黨的領導。隻有抓住了這個主要矛盾，政治體製改革的其它問題才能比較順利地得到解決。反對“以黨治國”和“黨權高於一切”是鄧小平長期堅持的重要思想在鄧小平設計的政治體製改革藍圖裏，之所以要將黨政分開放在第一位，要緊緊抓住解決權力過分集中問題以改善黨的領導這個主要矛盾，這同他長期堅持的反對“以黨治國”和“黨權高於一切”的思想密切相關。
早在1941年，鄧小平在中共中央北方局主辦的《黨的生活》上發表了《黨與抗日民主政權》一文，著重闡述共產黨領導抗日民主政權的基本要求和基本方式，以清除國民黨“以黨治國”、“黨權高於一切”觀念在共產黨內的影響。鄧小平很重視這篇文章，將其收為1994年出版的《鄧小平文選》第一卷中排序第二的重要著作。在這篇著作中，鄧小平著重提出和闡述的觀點主要是：
第一，共產黨要發展政權中的民主鬥爭。既然有各革命階級的代表參加到政權中來，“必然在政權中反映出不同的利益、不同的政治立場、不同黨派階級的民主政治的鬥爭。”“我們共產黨是不怕民主政治鬥爭的，因為我黨的主張是正確的，隻有那種不相信黨的主張的右傾機會主義者，隻有那種投機分子、官僚腐化分子、貪汙分子，才懼怕民主政治鬥爭，懼怕把黨的麵貌放在群眾麵前。”
第二，共產黨的領導植根於群眾的擁護。共產黨在政權中的領導優勢從何而來？“基本的是從民主政治鬥爭去取得，即是說，主要從依靠於我黨主張的正確，能為廣大群眾所接受、所擁護、所信賴的政治聲望中去取得。”“民主政治鬥爭可以使黨的主張更加接近群眾，可以使群眾從自己的政治經驗中更加信仰我黨。所以，隻有民主政治鬥爭，才能使我黨取得真正的優勢。”
第三，“以黨治國”是國民黨的惡劣傳統。“假如說中國是一個半封建的缺乏民主的國家，則反映到黨內的是，共產黨員一般缺乏民主的習慣，缺乏民主政治鬥爭的常識與鍛煉。”“某些同誌的‘以黨治國’的觀念，就是國民黨惡劣傳統反映到我們黨內的具體表現。”“‘以黨治國’的國民黨遺毒，是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法。”
第四，把黨的優勢建築在權力上是靠不住的。一些人“誤解了黨的優勢，以為黨員包辦就是絕對優勢，不了解真正的優勢要表現在群眾擁護上。把優勢建築在權力上是靠不住的。”“過去我們有些高唱優勢的同誌，認為共產黨員占多數了，天下是我們的了，因而可以為所欲為了，於是許多過左的錯誤由此而生，中間分子對我不滿，進步分子非常不安，群眾對黨的輿論也不好。除了阿Q主義者，誰能說黨已經有了優勢！”
第五，黨權高於一切是最大的蠢笨。一些人“誤解了黨的優勢，把黨的領導解釋為‘黨權高於一切’，遇事幹涉政府工作，隨便改變上級政府法令”。“結果群眾認為政府是不中用的，一切要決定於共產黨。於是要錢的是共產黨，要糧的是共產黨，政府一切法令都是共產黨的法令，政府一切錯誤都是共產黨的錯誤，政府沒有威信，黨也脫離了群眾。這實在是最大的蠢笨。”
第六，民主政治的好處就是能使黨受到群眾的監督。“關起門來決定複雜的政策問題，必然發生錯誤”，“必然脫離群眾”。“民主政治的好處，正在於它能夠及時反映各階級各方麵的意見，使我們能夠正確地細心地去考慮問題決定問題；它能夠使我們從群眾的表現中去測驗我黨的政策是否正確，是否為群眾所了解所擁護”；“它能夠使我們黨得到群眾的監督，克服黨員墮落腐化的危險，及時發現投機分子以及破壞分子而清洗出黨”。
第七，黨對政權的責任是指導和監督。“黨對政權要實現指導的責任”，“要實現監督的責任”。“黨的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事幹涉，不是黨權高於一切。這是與‘以黨治國’完全相反的政策。”
第八，黨組織沒有超越政權的權力。黨組織在同級政權機關的派出機構“沒有超越政權的權力，沒有單獨下命令下指示的權力，它的一切決議，隻有經過政府通過才生效力。”“不可經常地以黨的名義提出意見”，“隻有大的事件大的問題，才用黨的名義提出主張。”“各種重要問題都要經過政府正式會議討論”。
第九，要加強對黨員和群眾的民主教育。“隨著民主政治的開展，民主教育比任何時候還要迫切”。“在我們各項工作中，哪一件事裏麵都有民主問題。我黨要善於在一切工作中，一切運動中，大大發揚大眾的民主主義作風，與一切不民主的現象作鬥爭。”“我們要在民主政治鬥爭中，保證黨對政權的領導，我們更要在民主政治鬥爭中，使黨成為群眾的黨！”
鄧小平在抗日戰爭時期發表的這篇重要著作，明確地回答了共產黨依靠什麽獲得領導地位，共產黨怎樣對自己建立的政權實行領導，為什麽要清除“以黨治國”觀念在黨內的影響等一係列基礎性、關鍵性的問題，在中國共產黨關於黨的建設和黨的領導的曆史文獻中居於重要地位，是鄧小平在黨的十一屆三中全會之後設計政治體製改革藍圖的一個重要思想淵源。我們現在更應該看得很清楚，因為長期堅持“以黨治國”和“黨權高於一切”的錯誤做法，蘇聯共產黨和中國國民黨均已分別丟掉了政權，中國國民黨還先後丟掉了兩次，中國共產黨怎麽還能在這條道路上繼續走下去呢？新一代中國共產黨人義不容辭的重大責任1987年召開的黨的十三大，對實踐鄧小平設計的政治體製改革藍圖作了全麵部署。在此後一年多時間裏，政治體製改革的實踐進展迅猛，取得了顯著的成效。在實行黨政分開、改善黨的領導方麵，一是致力於劃清黨組織和國家政權的職能，轉變黨對國家事物的領導方式，逐步理順黨組織與國家政權機關以及企事業單位、各種社會組織之間的關係；二是致力於明確中央、地方、基層在實行黨政分開實踐中應該分別采取的不同方式，先從中央和地方做起，隨後再逐步向基層擴展；三是致力於調整黨的組織形式和工作機構，撤銷各級黨委中不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委，撤銷黨委機關中與政府機構重迭對口的部門，撤銷政府各部門的黨組，黨的紀律檢查委員會不再處理法紀和政紀案件，企事業單位黨組織逐步改由所在地方黨委領導。這一係列的改革舉措，是對黨和國家原有權力結構的重大調整，觸及相當一些黨的領導機關特別是官員的切身利益，難度是非常大的。但是，由於黨中央的堅強領導和廣大官員群眾的堅決支持，這些改革舉措的實施在總體上是比較順利、比較平穩的。
出乎人們意料的是，1989年春夏之交，北京發生了舉世震驚的政治風波；緊接著，東歐劇變和蘇聯解體又使國際共產主義運動驟然陷入危機。受這一連串猝不及防的國內國際重大政治事件的影響，中國當時正在蓬勃推進的政治體製改革難以再按照鄧小平設計的藍圖和黨的十三大的部署繼續進行了，而是將這個藍圖和部署暫時擱置起來了。從1989年下半年至今18年來的實際情況看，政治體製改革的實踐進展狀況大體可以分為三個階段：
第一階段，從1989年下半年至1992年2月之前。在這個階段裏，注重強調的是“反和平演變”和“反對資產階級自由化”，對政治體製改革不僅根本不提了，還撤銷了黨的十三大按照鄧小平政治體製改革藍圖所采取的許多重要舉措。比如，已經撤銷的政府各部門黨組，又完全恢複了；分別設置的黨的紀律檢查委員會和政府監察機構，被合而為一為“兩塊牌子、一套人馬”了。鄧小平在1989年5月曾經旗幟鮮明、態度堅定地強調：“十三大政治報告是經過黨的代表大會通過的，一個字都不能動。”但是，從1989年下半年至1992年2月之前兩年半的實際情況來看，對十三大報告改動的豈止是“一個字”或者幾十個、幾百個字，幾乎是整體上被改動了，被擱置了。
第二個階段，從1992年2月至1997年9月之前。在這個階段裏，由於鄧小平視察南方談話的發表，前兩年多“左”的思潮甚囂塵上、改革開放基本上陷於停頓的狀況有了根本轉變。但是，當時在肯定和強調建立社會主義市場經濟體製目標，盡力開辟經濟體製改革新局麵的同時，不僅明顯地弱化和降低了政治體製改革的地位，而且完全避開了鄧小平政治體製改革藍圖的主體訴求，隻將完善人民代表大會製度、實行決策科學化民主化以及法製建設作為政治體製改革的基本內容。當然，在這個階段裏，也進行了以政企分開和精簡、統一、效能為原則的黨政機構改革，建立了國家公務員製度，這也屬於政治體製改革的大範疇。但是，由於沒有觸及傳統政治體製的“總病根”，僅僅是在技術性層麵隔靴搔癢，所以，這些改革的局限性非常明顯，實際效果乏善可稱。從實踐效果來看，1993年的黨政機構改革，基本上以失敗告終；1993年施行的國家公務員製度，建立於不科學的、官本位色彩很濃的職位分類基礎之上，難以割斷同傳統官員人事製度的內在聯係，《國家公務員暫行條例》及其配套規章所規定的多項製度在相當程度上沒有得到真正實施。
第三個階段，從1997年9月直到現在。在這個階段裏，雖然將政治體製改革與經濟體製改革並提了，雖然將鄧小平理論確立為當代中國“一定要高舉”的“偉大旗幟”了，也提出了“依法治國”、“尊重和保障人權”、“建設社會主義政治文明”等一係列正確的思想理念，最近幾年來在實踐中又實行了一些確有成效的“親民”政策，弱勢群體的利益訴求在相當程度上受到了關注和保護，但是，在政治體製改革的理論指導和實踐部署中，隻是一般性、原則性地提出要健全民主製度，加強法製建設，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，隻是對農村基層群眾自治采取了一些確有成效的促進措施，而對鄧小平政治體製改革藍圖所要著重解決的主要矛盾，即實行黨政分開、解決權力過分集中問題以改善黨的領導的內容，則仍然諱莫如深，連提也沒有提。
毛澤東認為：“在複雜的事物的發展過程中，有許多的矛盾存在，其中必有一種是主要矛盾，由於它的存在和發展規定和影響著其它矛盾的存在和發展。”“因此，研究任何過程，如果是存在著兩個以上矛盾的複雜過程的話，就要用全力找出它的主要矛盾。捉住了這個主要矛盾，一切問題就迎刃而解了。”否則，“就不能找出解決矛盾的正確的方法”。鄧小平政治體製改革藍圖的顯著特點，就是緊緊抓住了通過實行黨政分開、解決權力過分集中問題以改善黨的領導這個主要矛盾。自1989年下半年以來，鄧小平的政治體製改革藍圖基本上被擱置，沒有在政治體製改革中著力去抓主要矛盾，隻是在一些次要矛盾上繞來繞去地“打轉轉”，必然導致在政治體製改革實踐中“隻抓芝麻，不抓西瓜”，很難從傳統政治體製裏掙脫出來。比如，1998年以後的幾年裏，在農村村民委員會選舉中普遍實行“競選”的勢頭很好，但最近幾年，農村基層民主發展的勢頭明顯地減緩了，甚至還出現了嚴重地倒退趨向。再比如，中國憲法明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”這意味著，中國的一切權力均由人民選舉產生並對人民負責的各級人民代表大會行使，人民代表大會在各種國家政權機關中具有最高的權威和地位。我們要完善人民代表大會製度，無疑要堅持這個目標和方向，使人民代表大會真正成為人民行使國家權力的機關，將人民代表大會應該行使而實際上沒有行使的權力收歸人民代表大會，確保人民代表大會對其他國家政權機關的組織、領導和監督。但是，自1992年以後的15年來，盡管我們一而再、再而三地把“完善人民代表大會製度”作為政治體製改革的主要任務，而由選民選舉、監督人民代表大會代表的製度和機製並沒有多少改進，人民代表大會對於其它國家政權機關的組織、領導和監督職能並沒有真正行使起來，人民代表大會在很大程度上仍然是一種儀式性、程序性的組織形式，遠未成為名副其實的國家權力機關。而且，現在又有了明確的規定，不允許人大常委會對“一府兩院”職能部門的官員進行評議了，不允許人大常委會對“一府兩院”進行個案監督了。這是一種明顯的倒退行為，何以談得上是對人民代表大會製度的“完善”呢？這兩個實例充分表明，在鄧小平政治體製改革藍圖基本上被擱置的情況下，政治體製改革實踐不僅不可能有根本性、實質性的進展，已經推行了的改革還很容易重新退回到原來的老路上去。
18年來，有關決策者和領導者為什麽基本上擱置了鄧小平設計的政治體製改革藍圖呢？一方麵，20世紀80、90年代交替之際國內外發生的一係列重大政治事件，客觀上要求政治體製改革的實踐推進需要更加審慎，在一段時間裏把改革的步子放緩一些；另一方麵，按照鄧小平設計的藍圖啟動根本性、實質性的政治體製改革，難免要麵臨錯綜複雜乃至帶有一定風險性的局麵，要付出一定的政治代價，而有關決策者和領導者在這些方麵的思想準備還不夠充分，還沒有確立起足夠的決心和信心，這大約也是一個重要原因。
但是，長期擱置鄧小平的政治體製改革藍圖，一直不對傳統政治體製權力過分集中的“總病根”發起進攻，致使其危害愈演愈烈，已經造成了非常嚴重的後果。十幾年來，腐敗現象蔓延的趨勢愈益顯著，因分配不公而形成的貧富懸殊愈益擴大，醫療、住房、教育這新的“三座大山”愈益沉重地壓在了廣大老百姓的頭上。之所以如此，最主要的原因就是因擱置鄧小平政治體製改革藍圖而導致的政治體製改革嚴重滯後，以及由此造成的權力製約機製的缺失，民主化、科學化決策機製的缺失。這種狀況，實在是不應該繼續存在下去了。而且，把根本性、實質性的政治體製改革越是往後拖延，將要麵臨的局麵勢必更複雜，將要付出的代價勢必更沉重，甚至有可能發生難以預料、難以克服的社會動蕩和政治危機。此種令人堪懮的結果，任何稍有良知的炎黃子孫都是極不願意看到的。
有的同誌說，自1989年下半年之後，鄧小平沒有再像以前那樣強調政治體製改革了，這表明他已經放棄了原來所設計的政治體製改革藍圖。這個說法不能成立。眾所周知，鄧小平在1989年退休以後就明確表示，他決心不再過問中央的工作了，要讓新的中央領導集體獨立地承擔起工作責任來。他明確表示：“對中國的責任，我已經交卷了，就看你們的了。”再則，在國內外相繼發生重大政治事件的特殊情況下，鄧小平默認了有關決策者和領導者對政治體製改革實踐進程的調整，同意暫時不再對傳統政治體製的“總病根”發起進攻，在一段時間裏把政治體製改革的步子放緩一些，這是一種明智之舉，是完全可以理解的。政治體製改革是在黨和國家的中樞神經係統動大手術，具有很大的風險性，不能不采取非常謹慎的態度。但是，策略性的調整不等於戰略性的放棄。在1989年下半年之後，鄧小平並沒有放棄他原來設計的政治體製改革藍圖。1989年9月，鄧小平明確指出：“中國在十年改革開放中製定的各項方針政策不會改變。十三大製定的路線不能改變，誰改變誰垮台。”在1992年初視察南方的談話中，鄧小平進一步告誡說：“改革開放膽子要大一些，敢於試驗，不能像小腳女人一樣。看準了的，就大膽地試，大膽地闖。”他這裏所說的改革，當然包括政治體製改革。特別是，從《鄧小平年譜》的記載看，自1993年10月之後直到1997年2月19日逝世，鄧小平再也沒有談論過任何政治問題。因此，1993年經鄧小平“逐篇審定”之後出版的《鄧小平文選》第三卷所收入的關於政治體製改革的論著，實際上反映了鄧小平在政治體製改革方麵最後的思路和態度。概而言之，這個思路和態度就是：抓住實行黨政分開、解決權力過分集中問題以改善黨的領導這個主要矛盾，從根本上、實質上堅定不移地將政治體製改革的實踐推向前進。可以說，這是鄧小平對其身後的政治體製改革應該怎麽樣進行的最終遺囑，是這位為中國人民和中華民族奮鬥了一輩子的世紀老人的未了之願。
現在，鄧小平逝世已經十年多了，根據時代發展的新要求，進一步豐富和完善鄧小平的政治體製改革藍圖，重新將其堅定不移地付諸實施，盡快改變十多年來政治體製改革嚴重滯後的不正常狀態，這是新一代中國共產黨人義不容辭的重大責任，也是對鄧小平在天之靈的最好慰籍。
（作者係山西省委黨校教授，原載《炎黃春秋》2007年第7期）
