城市規劃與土開發過程中的利益博弈與心態糾結

目前，中國的城市化進程正以前所未有的速度(每年1%)的速度進行。這意味著每年有1400萬人轉為城鎮戶口，還不包括從土地上解放出來進入城鎮中就業的農村人口。不同於上一世紀50年代的第一個五年計劃，那一次是由中央政府從上而下事無巨細的垂直式規劃建設，在蘇聯老大哥的鼎力幫助下以建設重工業基礎為主導的城市規模擴張，這一次是在中國經濟騰飛的背景下由中央政府、地方政府、房地產商三方共同參與的圈地運動，各自出於不同的心態，導致了土地開發與城市規劃工作中背後的利益分配和資本運作。

按照土地出讓的前提，控規決定著土地出讓的性質，更決定把土地作為商品和利潤分配的法則。中國的城市規劃，把工業用地上限定為25-30%，這在世界各國的土地分配的方麵都是很少有的，這也是延續了中國建國後出於“強國強兵”為目的加速工業化進程的模式。中央政府曆來重視工業化的程度遠遠甚於城市化，而工業化必然帶來城市化。工業化除了可以增強國家工業實力，也意味著中央政府有更多的稅收，而由此帶來的城市化則要求地方政府提供更多的城市服務，中央與地方政府的土地出讓矛盾頓然產生。

中國的稅收分配長期以來分為國家稅收和地方稅收，但在土地出讓方麵，工業用地和居住商業用地的出售價格差距極大，前者往往是後者的零頭。但中國成為世界工廠的同時，來自製造業的增值稅(製造業稅收的大頭)的75%作為國稅上交給中央，地方政府招商引資，帶來商業企業的營業稅也是納入國稅，均直接上交中央財政。由此可見，中央政府通過行政手段，直接攫取了各地的絕大部分財稅收入，卻把工業化進程中導致的住房、醫療、教育、治安、市政、環保等一係列與民生息息相關的責任(甚至可以說是包袱)丟給了地方政府。

作為為工業化總貢獻最多的地方政府的財政收入除了增值稅的25%，其餘多是一些諸如營業稅的小稅種以及罰沒款項之類，這點錢也隻能養活地方政府龐大臃腫的政府人員隊伍和政府日常運作的開銷，用前總理朱先生的話來形容是“吃飯財政”，對於工業化帶來的民生問題解決起來可以說是捉襟見肘有心無力，甚至產生了諸如溫州、泉州之類的國窮民富的現象。即當地億萬富翁比比皆是，普通人家也是相當殷實，可是當地政府卻連修建城市道路的資金也相對匱乏。在這種情況下，地方政府為了擺脫財政困境和解決工業化帶來的民生問題或者進行大型公共活動，最直接的辦法就是出售商業和居住用途的土地，有計劃有針對性有傾斜取舍策略的出讓土地成為地方政府財政收入的重要來源。

具不完全統計，地方政府的財政收入的40%來自於土地出讓，有些地區遠不止這個比例。以杭州為例，2009年的土地出讓收入達到了1200億，居全國之首，因此也成為了中央政府土地調控的首席對象。而素來以藏富於民著稱的福建晉江盡管經濟實力超過廈門，但其直接的財稅收入隻有81億(2009年)，中央拿走了44億，剩下的37億除了公務員的工資、事業單位撥款、社會保障、教育等，就所剩無幾，所以近年來晉江的城市建設和大型公共活動主要憶依賴於土地出讓收入(2009年當地土地出讓收入15億元)。同樣以土地出讓收入作為地方政府小金庫的杭州市相比之下就顯得財大氣粗，杭州市2009年財稅收入1019億元，上交中央約500億元，而當年其土地出讓收入1200億元，可謂賺得盆滿缽滿，加上2008年的土地出讓金520億元，今後幾年的開銷都綽綽有餘。而作為2010年亞運會的主辦城市廣州為了籌措資金保證亞運會工程的建設，通過三個大型上市房地產公司的聯袂操盤，終於以265億的天價拍出亞運城的土地開發權，可謂皆大歡喜。羊毛出在羊身上，高不可攀的土地出讓成本必然轉嫁給消費者，當房奴們望著節節攀升的樓市時，多數隻是把不滿發泄給了發展商。

土地用途的定位和量化指標理論上是依據控規來完成的，這是以土地總體規劃為指導原則，控規依據總規予以量化，土地出讓依據控規合理合法執行。但土地總體規劃的始作俑者為政府機構(國土局和規劃局)，屬於政府行為或者說一定程度上的長官意誌，和市場規律和商業開發行為屬於完全不同的思維和定位。

從中央政府角度的城市規劃來說，往往帶有一種理想主義色彩甚至是烏托邦性質的一步到位的版本。西方國家的城市規劃更多是政府主導的社會行為而非簡單的設計行為，是由社會學家、經濟學家、政治學家統籌下完成的，規劃設計師、交通設計師、建築師在其中更多的是在統籌者指導下充當量化落地的工作，傳統意義上的城市規劃可以歸納成幾個步驟：首先是社會行為，然後是經濟行為，進而是政府行為，接下來才是投資行為，落實成為設計行為。如上一世紀30年代希特勒執政後完成的一係列城市設計項目都是範例，我國在第一個五年計劃中由蘇聯專家指導對於一些重點建設項目的規劃也是可圈可點的。如有的重型企業的生產區、生活區、公共服務區的規劃就是一次到位至今仍然在發揮骨幹作用，在上一世紀60年代，有的大型骨幹企業有自己的療養院、商場、文化宮、體育場，教育從幼兒園、小學、高中、職業學校，工人宿舍實現了24小時熱水供應，堪比西方發達國家。

時過境遷，目前的更多城市規劃是由開發商在背後推手由地方政府認可並授意設計人員完成的，地方政府往往出於增收目的就是簡單的賣地而在開發商的操縱下忽略了基本的公共服務(如交通、教育、醫療)，規劃設計人員在政商結合的利益集團的協商好了的容積率、覆蓋率的硬性數據的指導下淪為槍手，公共利益讓位於商業利益。其結果是滿足了開發商的貪婪獲利，而造成了使用者的極大不便，一個個樓盤淪為投資者和炒家的睡城或者空城。為了子女的教育和老人的醫療，很多買家選擇了回歸老城的無奈。具有代表性的案例就是素有“社會主義新農村”之稱的碧桂園的鳳凰城，號稱萬畝大盤，卻無完善的公共服務，隻能依靠收費高昂的私人社會服務，類似的還有近期陷入狂熱的海南一係列開發項目。

在開發商利益的驅動和誘惑下，很多地方政府一而再再而三地更改土地性質，修改土地出讓條件，調整土地開發強度，甚至在土地拍賣的過程中變相成為定向拍賣。很多地方政府在土地出讓過程中麵臨近期利益和遠期發展的需要的矛盾中選擇掩耳盜鈴式的做法，無論是生地變熟地還是農地轉國地，都是由開發商主導圈地政策和土地開發強度，政府行為淪為商業行為，控規的製定不是由上而下(政府指導開發商)而是由下而上，說屁股決定腦袋一點兒也不為過。

土地資源是有限的不可再生資源，僅僅幾年的房地產開發熱潮，就已經使得一些大中城市在短期利益驅動下，任由利令智昏的開發商進行殺雞取卵涸澤而漁式地圈地和開發造成無地可售而隻能進行舊城改造謀利的窘境。在一個個超大型私人城鎮如雨後春筍般成長的同時，政府、開發商隻關心自己的收入，卻完全漠視居住者所必需的公共服務配套。公眾利益、政府利益、集團利益三方麵的博弈和協調成為左右中國城市化進程中的關鍵性環節，是科學地、有預見性地強調以人為本的可持續發展戰略，還是繼續目前隻顧眼前利益走政商聯營的雙贏路線，已經成為中國政府麵臨的抉擇。