一九五四年憲法中國家主席職權的憲政矛盾:和溫相商榷(2)

一九五四年憲法中國家主席職權的憲政矛盾:和溫相商榷(2)
起軒

劉少奇是在1959年接任國家主席的.而1954年憲法在1957年即被普遍認為過時.1958年之後，各級人民代表大會會議不能按期召開，立法工作基本停頓下來，監督工作更是流於形式,憲法實際上已被虛置。在憲法自身的存在都成問題的情況下,它的國家主席職權條款還有什麽實際意義呢?

其次,從憲政設計的層麵來看,1954年憲法和五權憲法的主席(總統)職權在可執行性方麵也是具有根本區別的.這兩個憲法都源於以內閣製為特點的法國第三共和國憲法,所謂內閣製,就是總統(主席)和總理(行政院長)分享行政權的”雙首長製”.一般來說,總統掌管軍隊並主導國家安全和外交方麵的大政方針;總理主持政府,處理內政和外交方麵的各種行政事物.為了不使兩部分行政權完全割裂開來,總理由總統提名.為了保證憲法中人民對政府工作的監督權,總理的任命須經國會認可,總理及其內閣成員也要接受國會的質詢及其它形式的監督.由於國會對總理人選的同意權,總理的行政權相對獨立於總統職權.

五權憲法總統職權條款的可操作性是無庸置疑的.無論是五權憲法開始實行的民國初年還是國民黨的兩蔣,李宗仁及李登輝時期,總統府都掌握著三軍的行政管理和指揮權,並主導政府係統的特工部門.一般來說,在體製內,來自憲法的總統軍事統帥權是受到高度尊重的.即使是在黎元洪和段祺瑞的府院之爭時期,在總統李登輝和行政院長郝伯村的嚴重衝突時期,段郝二人也無法利用自己比對方強得多的軍隊的背景,用憲政體製外的手段,奪取軍隊統帥權,改變曆史進程.特別值得提出的是,五權憲法是外省人帶到台灣去的,以排斥外省族群為己任的陳水扁,在五權憲法的架構下,以40%的選票當選,同樣掌控了軍,政,特大權.

1954年憲法的主席職權條款中的武裝力量統帥權部分的可執行性如何呢?從組織架構來看,除了形同虛設的國防委員會以外,所有與統帥權有關的,解放軍及其相關武裝力量的指揮權,行政管理權按照”黨指揮槍”的原則,始終牢牢地抓在中央軍委手中.製造,研究及推廣現代和常規武器的生產,科研部門雖然名義上隸屬於國家主席無法直接插手的國務院,但通過國防科工委,仍然聽命於中央軍委掌控的國防係統.在中央軍委的”法典”中,即使解放軍一個團的調動,也須軍委主席簽字同意,否則視為兵變.1966年實際主持中央軍委工作的賀龍元帥,即因為被懷疑違犯此條而最終送了命.

情報及特工係統的控製權,是武裝力量統帥權的必要條件和重要組成部分.國民黨在大陸時期的情治係統,分成由總統直接控製的,戴笠創立的”軍統”和黨主席通過黨務係統主管陳果夫兄弟掌管的”中統”. 在蔣氏敗退到台灣之後,總統府設國安局,下轄軍情局(前軍統)和調查局(前中統).在五權憲法框架下,實現了軍隊和情治機構主導權的統一.

1954年憲法實行時期,國家主席這個職務下麵,從沒有過,哪怕是虛設的,類似於國安局的機構去做情治工作,以配合軍隊統率權的實施.中共情治機構中調部,無論是在康生,孔原還是羅青長時期,隻向黨主席毛澤東負責.解放軍總參謀部下屬的軍情機構通過主管情治的副總參謀長,向中央軍委主席負責.中共方麵軍隊和情治的主導權統一於”黨指揮槍”的原則下,而不是統一於1954年憲法賦予的,國家主席的武裝力量統帥權之下. 從職權條款的可執行性層麵來講,此時的國家主席,除了自己的警衛員之外,無法統率一兵一卒.

這種根本無法執行的國家主席職權條款,在實際中能賦予國家主席什麽實際權利呢?

除了溫相之外,我所知道的憲法學者都把1954年憲法的不可執行性看成它的主要不足之處.同時,他們把國家主席的軍隊統帥權條款,看作是在那個特定時代,國家主席職位的致命缺陷,而不是像溫相那樣,把這一條款看成是能為國家主席獲得軍隊實際統帥權的巨大資源.這一條款在1959年後引發的更深層的憲政矛盾,最終把兩任接班人先後送上了死路.