中國的官民比到底是多少? (ZT)

中國的官民比到底是多少? (40 reads) 時間: 24 2 2006 21:35 -------------------------------------------------------------------------------- 周天勇 最近，一位權威學者發表觀點認為，中國的官民比不是2005年兩會時代表們議論的1∶26，而是他經過認真研究的1∶198。據此，他認為，與國外相比，中國官還不多，政府規模還不夠大，政府供養的事業規模也還小。此分析和結論實在是令人驚奇，值得商榷的地方很多。按此推論，我國豈不是還要增官、擴大黨政機構和增加國民經濟對事業的供養負擔？！ 　　一、官民比真是1∶198嗎？ 　　嫌中國官還少的學者研究，2003年我國公務員人數是653．67萬人，全國總人口是129227萬人。依此計算，則我國的“官民比”為1??198。這是非常簡單粗糙從而導致錯誤結論的一種分析方法。中國實際由國民經濟供養的公務員和準公務員性質的人員不是653萬，而是超過7000萬人（對此，筆者有個詳細的研究報告，限於篇幅，隻在下麵簡略論述）。官民比不是1∶198，也不是今年兩會期間代表口下留情的1∶26，而是1∶18！ 　　嫌中國公務員還少的學者認為，美國2003年的政府公務員人數為310萬，“官民比”為1??94。同美國相比，我國的比例顯然是比較低的。這是一種口徑不對的錯誤比較。筆者2004年秋去美國用了21天考察其財政體製，了解到，美國公務員不僅包括聯邦和地方政府中的所有公職人員，還包括公共事業單位的工作人員及國營企業的管理人員。由於美國聯邦政府的工作範圍很廣，涵蓋科研、農業、外交、情報等與國家和民眾密切相關的方方麵麵，因此為其工作的法官、警察、醫生、工程師、清潔員、保管員，甚至是國家森林公園的看門人都屬於公務員的範疇，工種達數百種之多。如果按照美國的公務員範圍界定，我國的公務員隊伍不可能隻是653萬人。 　　簡略分析，中國官民比太高，有這樣七個方麵的事實。一是國家、黨政和社會團體機關中有大量的準公務員。2003年我國公務員人數雖然是653萬人，但是在黨政社團機關中工作的總人數為1050萬左右，其正式公務員之外的近400萬人雖然名義上是事業或者工人編製，實際上還是由財政供養，並且機關中的園林、清掃、炊事，包括一部分等體力勞動絕大部分由臨時雇傭的農民工或者應聘人員從事，他們大多從事的是公務員職能的管理性工作。 　　二是有的事業單位是為了應付機構改革從政府機構中剝離出來的，實際上還行使著行政管理職能。如許多行業協會，過去是政府某機構的一部分，改為事業單位後，財政還要供養，並且還賦予他們收費的權力。他們不是官嗎？ 　　三是事業單位中實際上有大量的官員。我國黨政職能內化在事業單位之中。國外學校、醫院和科研單位中非業務人員非常少，其大學院係辦公室就一個行政人員工作；而我國這些單位與業務無關的機構和管理人員很多，如大學的係裏除了其他的無關機構外，僅就辦公室，有主任、辦事員等五六個。這些人不是官嗎？ 　　四是我國還有財政不給夠經費，甚至不列入預算，由自己收費補充和全額收費供養的大量的政府機構和執法人員。如工商行政管理係統，如地方的派出所、城管等等。其中有的整建製沒有列入公務員係列，有的部分協管員沒有列入公務員係列，但這些機構既有執法權，又有收費權，難道不是官嗎？ 　　五是中國國有企業和國有商業銀行中，也存在著大量的公務員性質的官員。中國經濟組織的一個很大特點是，政權的一些功能和組織內化在企業之中，企業和銀行辦政府。一些部級、副部級、正廳級、副廳級等集團的總部，實際很大程度上是政府性質的行政管理部門；一些基層企業和銀行中，與經營業務無關的管理人員占一定的比例。 　　六是縣鄉村中由收費和罰款等供養的非編製管理人員約為2000萬人。其中730萬村幹部，1270萬縣鄉各類非編製聘用人員。 　　七是許多機關和事業幹部退休之後，沒有進入社保體係，沒有社會化供養，沒有平民化，而還是財政出錢，享受著機關離退休幹部的待遇，仍然是國民經濟供養的不工作了的公務員。 　　二、政權機構規模還不夠大嗎？ 　　嫌我國政權規模還小的學者認為，由於現代政府職能的擴張，二戰後各國政府規模迅速擴大，並在20世紀80年代達到頂峰。同美國相比，我國的官民比例顯然是比較低的。這也是非常錯誤的看法。目前我國的政權機構與我國生產力發展水平、經濟發展階段和國家財力相比，規模已經很大，國民經濟已經不堪重負。 　　首先，政權層次太多。已經形成中央、省、副省、地、副地、縣、副縣（一些縣的開發區）、鄉、城鎮居委會（財政發放工資）等層次。這與美國等許多國家的中央、州、市縣三級政權相比，多了6個層次。即使按照中央、省、地、縣、鄉來算，也多了兩個層次。鄉和地這兩級政權，所需要的經費在2000億以上，傳達審批等公文運行程序增加兩個月以上，導致政權效率下降20％。 　　其次，表麵上看起來，似乎黨政機構不多，但是各類行政性的辦公室、委員會太多。來一個問題，搞一項工作， 有一項任務，便提出要加強管理和組織落實；組織落實，便要成立領導小組，並設立辦公室和各類委員會。於是黨委討論、組織考察、編辦給編、財政撥款；如果財政經費不足，便給予收費和罰款補充經費的政策。許多機構設立後，級別已定，不好再撤銷，最後成為常設機構。而上麵政權層次又要下麵政權層次機構對口。否則，撥款不撥，開會不通知，項目不列，檢查不達標。 　　於是，上麵有什麽機構，到了鄉一級，都可以找到什麽機構。說是上次機構改革後機構和人員都大大減少，其實，財政供養費用一分沒少，亂收費和亂罰款反而快速增加，許多行政機構成了事業機構，許多常設機構變成了“臨時”的常設機構，許多政權機構成了政府的“特殊”管理機構，許多公務員變成了事業單位人員，許多被精簡的人員又被借調到機關中來，甚至許多地方用各種變通和虛假的辦法，應付上麵的機構改革。 　　再次，嫌中國政權規模還小的學者與美國這樣的國家比較，且不說比較的口徑不對，連國情都有天地之別。美國98．5％的人口是非農業人口，幾乎沒有農村；美國政府60％以上的稅收來自於個人所得稅和社會保險稅；而中國13億人口中有8億是農村人口，8億農村人口稅改後將基本上不交稅，稅收90％以上來自於企業。試想，美國社會對政府供養的能力多大，而中國社會，特別是8億人口的農村對政府的供養能力有多大？用不著太複雜的論證。美國用於行政公務費用的比例隻占總財政支出的14％，而我國已經占到37．58％。再增加公務員和政權機構，難道財政收入和國力的大部分都要用來供養政權機構和公務員不成？我國改革開放初，一個鄉，機構不到五個，現在多達幾十個；人員超不過十幾個幹部，現在變成了二三百個。為什麽農民負擔太重，就是因為農村供養的吃“皇糧”和吃“準皇糧”的太多，壓得農村經濟喘不過氣來。 　　第四，政權和事業對財力和國民經濟的消耗，已經使國民經濟不堪負重。筆者在一研究國家的實際財政支出結構時，計算有一表，列在此處，用以反映行政公務開支占總國家開支的比重。??見表） 　　從上表可以看出，2003年由國家財政、預算外資金、企業和村民交費和列支成本支出的行政事業供養費用高達14266億元，加上公安和武裝警察的1500億，達15766億元。占2003年ＧＤＰ的13．52％，由這些被供養的公務人員（包括公安和武裝警察）所消耗；國家預算收入、有統計的預算外5000億收入、沒有被統計的3000億預算外收入，整個國家總計支出37960億中的37．58％，由被供養的行政公務人員所消耗。國民經濟ＧＤＰ的實際稅負已經高達32．55％。與世界上發展中國家18—25％的稅負相比，已經是太高。企業、個體工商戶和村民的負擔已經很沉重。而高達37960億的國家實際支出中，隻有21．33％用於公民最需要的社會保障、撫恤救濟、教育、醫療衛生四類項目。 　　嫌政權規模還小、官民比還低的學者需要注意的是，1、2004年中央財政赤字年3000多億，國債餘額已經高達22300億，省地縣鄉村政權和組織的各種顯性和隱性債務保守估計已經達到28000億元。2、60％的縣級財政收不抵支，其預算的80％，甚至90％以上用於養人，財政狀況非常困難，有許多縣的財政實際已經破產；而鄉財政則在農村稅費改革後，由於不能相應地減少供養機構和人員，幾乎90％發生運行困難。3、目前財政預算不能滿足許多機關和事業的經費需要，派出所、城管、交通、城建、消防、交警、義務教育、人防、土地、民政、計生、林業、環保、規劃、勞動、人事、物價等部門都挖空心思、想盡辦法收費，不收費和不罰款的政府部門沒有幾個。甚至還有像工商管理這樣的財政不撥經費，由自己收費供養的政府執法部門。許多個體、微型企業和中小企業，在亂收費和亂罰款的環境中，生存非常困難，直接影響到創業和就業的擴大。這種局麵下，還要增加公務員，還要擴大政權的規模，合適嗎？ 　　三、如不改革，還能給有些事業單位再增加投資嗎？ 　　嫌官民比還小的學者認為，事業單位就業的不能算官，而且隻要查一下世界各國政府對社會事業的財政支持水平就可以發現，我們國家的投資比例明顯偏低。前麵已說，就是與美國相比，不將政府公益事業供職人員看作是公務員，口徑上是錯誤的。從目前中國事業單位的體製和效率看，隻能精簡改革，除了保留和擴大應當由國家供養的純公益性事業外，其大部分應當企業化、市場化。在改革之前國家不能再枉投更多的財力。 　　2003年，我國事業單位125萬個，供養人員近3000萬，消耗財政事業經費6469億元，還消耗自己收支的預算外資金估計在3500億以上，或者更多。從科研及其推廣事業看，國家對其投了大量的經費，但是科研事業的投入產出效率極低。許多單位沒有創新人才，拿不出象樣的科研選題；許多單位拿了國家的錢，消耗完以後沒有成果；許多單位出了成果不能用於生產和產業化，隻是用於評獎、評職稱，爾後鎖在櫃子裏成為一堆廢紙；許多事業單位科研人員幾個到十幾個，行政後勤等人員幾十個到上百個。 　　從協會、報社、雜誌等事業單位看，一些是從黨政部門分出來的，仍然依靠財政撥款、行政性收費罰款權力、發征訂文件和打招呼等方式維持自身的運轉。許多單位沒有真正為會員服務，沒有社會化，也沒有市場化。從教育、衛生等事業看，單位中與業務無關的人員比重很高，公益部分（義務教育等）投入不足，亂收費、欺詐病人、吃回扣、以藥養醫等現象已經司空見慣，見怪不怪了。目前群眾意見最為強烈的就是教育和衛生等事業部門的人多、收費高、效率低、服務和質量差。這樣體製和機製的事業，如果不盡快改革重組，還要國家加大投入，有多少投入都會消耗和浪費掉。 　　四、幾點看法和政策建議 　　黨中央和國務院科學和民主執政的意識越來越強，也越來越重視學者對國民經濟各種問題的看法和建議。這樣，學者們的責任更加重大，應當用心、務實和認真地去研究問題。而研究問題不用心、不認真和不務實，就會得出一係列錯誤的結論和政策建議，誤導中央和國務院的決策，將會誤國誤民。 　　中國學界和一些部門的研究機構類似誤導性的研究很多。比如，有的部門曾經研究並發布報告，中國在2000年時，就有近4000萬個中小企業。70％的勞動力在中小企業就業。如果按此說法，按照世界平均水平每個中小企業10個人就業，就有4億人在中小企業，中央也就不必為全國人民的就業發愁了。實際情況是，截止2003年6月底，中國隻有1100多萬個中小企業，加上規模夠中小企業的個體工商戶，也隻有53％的勞動力在中小企業中就業！還比如，有的學者和部門隻研究城鎮登記失業率，而不分析城鎮人口從業率，雖然我國的城鎮人口登記失業率並沒有多大的上升，並且比美國的情況還要好。但是，城鎮人口從業率卻從1990年的56．44％下降到了2004年的48．40％。如果按照1990年城鎮失業為零，以8個點沒有從業的城鎮人口推算，有4000多萬城鎮勞動力沒有能夠工作。看勞動部門和統計局公布的數據，就業形勢大好。 　　而分析城鎮人口從業率，則就業形勢日益嚴峻！中央和國務院如果僅相信城鎮登記失業率，以此做決策，豈不會形成重大失誤！再比如，有的部門公布大學生畢業就業率，說如何如何高。但是，實際情況中，許多大學隻有學生拿到簽訂的用人協議，才能辦理有關的畢業手續，於是許多大學生與某個單位假簽協議，假簽約普遍存在；而大學則以大量的假簽約為據，一是說自己的學生如何如何好就業，二是上報教育主管部門表明自己的辦學成績。中央和國務院如果聽信這些假數據，不在解決大學生就業方麵做正確決策和政策，豈不使大學生就業問題越來越嚴峻！如此等等，誤導中央和國務院視聽和決策的研究結論和數據實在是不少。 　　通過上述分析，筆者與嫌中國官民比還低、政權規模還小和事業投資還要增加學者的觀點相反，提出以下五點政策建議。 　　1、中國政權機構林立，規模已經太大，吃“皇糧”和吃“準皇糧”的人員比例太高，供養的事業效率很低、人員太多，已經使國民經濟不堪負重。因此，存量方麵要精簡機構和人員，並總體上退休不增人；增量方麵，五年內，總體上，不再增加公務員編製，也不再增加事業編製，不再設立新的機構。對吃“皇帝”和吃“準皇糧”的機構和人員，要嚴防死守，不能再給納稅人和國民經濟形成新的負擔。 　　2、亂收費和亂罰款實際是政府機構和人員膨脹重要的資金條件。政府收費，是從居民手中收取其財產，需要獲得居民的同意，形式上各種收費應當由社會各界聽證和人大審批來製約。因此，清理全國政府各部門和行政性事業單位稅外各種收費項目，不合理的堅決取消，合理的通過聽證和人大審批，並歸為稅收。清理之後，需要保留的機構，由財政全額撥款；無資金來源的機構和人員，應當堅決改革和精簡。特別是一些執法部門，不能又執法，又收費。不能通過執法收費和罰款來供養自己。 　　3、改變目前領導討論、組織發文、編辦給編、財政給錢、允許收費罰款的機構設置和人員增加方式。對於政權和事業增加供養機構和人員，要形成有關部門和政府動議—公民—人大—預算等環節的製約。公民不同意，人大不批準的，不能隨便增加機構、公務員和事業單位及人員。主要領導不能想設什麽機構，就設什麽機構；想增加多少人，就增加多少人。 　　4、鑒於目前就業壓力非常巨大，國民經濟政權和事業供養負擔特別沉重的局麵，整個國家的意識要從官本位轉向民本位和商本位，限製從官和吃“皇糧”，鼓勵創業和自我就業，對此特別在注冊登記、減少審批、清理和取消各種收費、放寬準入和經營條件及範圍、稅收優惠、融資擔保等各方麵創造寬鬆的條件，讓更多的勞動者去創造財富，而不是消耗財富，最終使國民經濟步入良性循環。 　　5、難度再大，也要積極和堅定不移地推進這樣一些改革：政權機構人員精簡，公益性事業單位核定人員和支出，其他事業單位堅決推向市場並企業化經營，機關後勤加快企業化和市場化，公務消費貨幣化。從而使政權和事業機構和人員消腫，改變其體製和機製，轉變其職能，切實降低國民經濟政權和事業各方麵的供養負擔。（作者單位：中央黨校政策研究室）　 來源:中國經濟時報