財經觀察 2349: 地方政府債務問題綁架中國經濟

李迅雷

據

說，在去年各地上報十二五規劃方案時，內地有省份提出了GDP五年翻番的目標，後被責令退回重寫。事實上，中國每次五年發展規劃中經濟增長目標屢屢被大幅超越，都可歸功於地方政府。盡管分稅製之後地方政府的財權被壓縮，中央政府的財權大幅增強，但地方政府通過“土地財政”和與銀行的“合作”，將融資平台的功能發揮到極致。但在各地經濟連年高增長退潮之後，我們可能將麵臨誰為這場盛宴埋單的難題了。

地方債務規模劇增製約貨幣政策空間

關於地方融資平台的債務規模多大，市場上議論紛紛，但官方正式數據尚未出來。央行在6月初發布的“2010中國區域金融運行報告”中提及，2010年末各地區地方融資平台貸款占當地人民幣各項貸款餘額的比例基本不超過30%。根據2010年末人民幣貸款餘額47.92萬億元人民幣計算，得出其信貸規模上限在14.4萬億元左右。而銀監會的數據顯示，至2010年末，地方政府融資平台貸款的規模約為9.1萬億元。但即便貸款餘額為9.1萬億，其規模還是非常驚人的，因為地方融資平台除了貸款，還有曆年發行的債券。地方債務規模劇增與09年的4萬億投資刺激政策有直接關係，同時印證了地方政府對於投資的饑渴和衝動。

據國土資源部的統計數據，去年地方政府的土地出讓金收入為2.7萬億，大約是全國財政收入的三分之一，而前五年的累積土地出讓金收入達到7萬多億。盡管土地出讓金作為預算外收入，2006年以來財政部已經要求納入到政府性基金內進行管理，但實際操作中還是存在諸多問題，如土地出讓收支未全額納入地方基金預算管理；拖欠土地出讓收入、未能做到應收盡收；越權減免緩繳或變相減免土地出讓收入、造成土地出讓收入流失，等等。這些實際上還是反映了地方政府的資源支配權過大。

正是因為有了土地財政，地方政府就可以進行融資，地方融資能力如此之強，顯然超出了中央的預期。當然，這其中也蘊含了諸多風險。比如，究竟有多少融資存在“虛估資產、超值抵押”現象，有多少屬於地方政府的信用融資，有多少債務是為了樓堂館所等形象工程？同時，由於抵押品很大一部分是土地和房屋，一旦地價和房價下跌，就存在抵押物價值不足的風險。因此，地方政府的債務同樣也對中央經濟政策，尤其是貨幣政策形成約束。比如，加息是讓目前資產泡沫消退的最有力手段，但房地產泡沫一旦破滅，就意味著地方政府的土地財政難以為繼，這會導致債務鏈的斷裂，最終導致銀行壞賬率大幅上升乃至金融危機。這就可以解釋央行在采取價格型工具上一直被動和滯後的原因。

實際上，各地的地方政府都可以看成是各地經濟體的第一責任人，因為地方政府承擔振興經濟、經濟增長、產業轉型、節能減排、稅收收入、社會穩定等責任。而責任與權力是對等的，這方麵的責任大，也意味著其資源支配權非常大。如出口退稅有利於就業，而人民幣升值不利於就業，於是長期以來形成了出口退稅率維持高位、人民幣升值滯後的奇特關係，其後果是外匯占款不斷增加，而央行隻能被動地將存款準備金率提至21.5%的奇高水平。

因此，中國經濟有點被地方政府綁架的味道，且貨幣政策空間受到約束就不奇怪了。

簡化行政職權是化解地方債務風險的根本之策

目前，對於地方融資平台的債務問題如何解決，相信中央政府有關部門已經開始討論方案了，如已經提出了“清賬目、理職能、重管理、止違規”的四項措施。市場上也流傳著不少民間版本，如，成立幾家資產管理公司來收購地方融資平台中的不良貸款；對地方融資平台的所有融資項目進行分類，對於能產生現金流的，繼續輸血，不能產生現金流且又不屬於民生項目，則采取“斷供”措施。但這些可能采取的舉措實際上更多是從技術層麵去應對風險，而沒有從源頭去遏製風險的發生。

比如，關於是否允許地方政府發債至少探討了15年，至今沒有定論，但實際上地方政府的債務（地方融資平台信貸、發債，財政部代地方政府發債等）已在10萬億以上，且透明度低，不利監管。相比國債已經發行了30年，債務餘額也不過7萬多億。如果眼下隻是為了應對還本付息風險而采取補救措施，今後各地通過融資平台繼續增加債務，又如何去控製呢？

同時，正是因為我們賦予了地方政府太多的職責，使得他們“經營”事項多於行政事項，在社會保障的投入方麵興趣不大，不願在這方麵去增加支出來彌補社保缺口。這也是為何全國保障性住房建設的開工率遠低於預期的原因。年初中央要求地方政府從土地出讓金收入中提取10%作為農田水利建設，最近兩部委則要求從出讓金收入中再提10%作為保障性住房的資金來源。這意味著土地出讓金收入必須做大，才能有水利建設、保障性住房等資金來源的保證，那麽，土地價格就要維持在高位，房價就不能大跌。而目前社會貧富差距拉大，很大程度上是由於房地產泡沫造成的，而地方政府的融資平台一下子達到1萬多個、融資規模超過10萬億，大多是建立在資產泡沫之上的，這就是未來我們將麵臨的最大風險。

基於上述分析，我認為要約束地方政府過大的資源支配權，從源頭上控製住金融風險，根據責權對等原則，就應先減少其職責。從各國地方政府的職責來看，都比較簡單：依法行政、充分就業、社會保障、公平穩定。我們也能否減少給政府部門下達太多的任務和目標？凡是與民生關聯度不大的目標，都可以考慮不使其成為地方政府的職責。隻有職責減少了，權力才會受到約束，隻有行政透明度提高了，風險才會大大降低。

（本文作者1996年進入原君安證券從事債券研究，1998-2008年先後擔任原君安證券和國泰君安證券研究所所長；現為國泰君安證券總經濟師、首席經濟學家；他同時還是上海市人大常委委員、財經委委員，中國證券業協會證券分析師委員會副主任委員。文中所述僅代表他的個人觀點。）

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