財經觀察之 1049 --- 韓國的"二元經濟"轉型之路

為新興工業化國家，韓國不僅在工業化道路上取得了驕人的成就，而且還在加
快農業現代化進程和縮短城鄉差距方麵卓有建樹。自１９７０年開展“新村運動”以
來，韓國城鄉居民的收入長期保持在１∶０．８～１∶０．９之間。１９９３年，韓
國每１００戶農民所擁有彩電率達到１２３．６％，電冰箱１０５％，燃氣灶１００
．４％，電話９９．９％，汽車２０．９％，計算機６．７％。

　　如今的韓國更是成功實現了“二元經濟”轉型。在工業化、城市化進程中，廣大
農村地區進入了農業機械化、村村電氣化、交通網絡化、教育普及化、流通服務城市
化、住房磚瓦化階段，實現了城鄉經濟協調發展和城鄉居民收入同步提高的目標。

　　農村建設的發展曆程

　　韓國對於農村建設的重要性的認識，也曾經曆過一段曲折過程。

　　上世紀５０年代韓國經濟改革之初，政府的主要精力集中在建立重工業體係，推
動工業產品出口上，農業問題尚未受到足夠重視。直至上世紀６０年代，韓國的農村
仍比較落後，農村基礎設施不足，居住條件惡劣，交通通訊不暢，農民衛生醫療和教
育培訓嚴重滯後。

　　隨著工業化進程的不斷加快和國民經濟的高速增長，韓國城鄉發展失衡問題日益
嚴重，越來越成為影響經濟持續增長乃至綜合國力發展的主要障礙。在第一個五年計
劃期間（１９６２年—１９６６年），韓國工業增長速度為７．８％，農業為５．３
％，１９６２年農戶年均收入是城市居民的７１％，城鄉失衡尚不明顯。到第二個五
年計劃期間（１９６７年—１９７１年），韓國工業增長速度攀升至１０．５％，而
農業增速卻跌至２．５％，兩者之差由原先的２．５個百分點擴大到８個百分點。

　　１９７０年，韓國農戶年均收入下降到城市居民的６１％，其中６７％的農戶年
均收入不到城市居民的５０％。城鄉差距的不斷拉大導致農村人口大量湧入城市，出
現了農村勞動力老齡化和農業發展後繼無人的局麵。

　　針對城鄉發展失衡問題，韓國政府從１９７０年起開始重視農村地區的綜合發展
。同年４月，時任韓國總統的樸正熙提出要在全國範圍內開展“新村運動”，將“所
有的村莊都能從落後的停滯的傳統村莊發展成先進的現代村莊”。“新村運動”的突
出特點是以工業發展積聚的國力反哺落後的傳統農業。“新村運動”實施不久，政府
即把“工農業的均衡發展”、“農水產經濟的開發”作為國家第三個５年計劃（１９
７２—１９７６年）經濟發展的三大目標之首。

　　２０世紀７０年代後期，韓國新修灌溉水渠４４４０公裏，新修道路４．４萬公
裏，加寬公路４萬公裏，新建農村會館３５９５０所，所有農村全部通車，幾乎所有
農戶都用上了電燈和自來水。農業欣欣向榮的狀況為國民經濟的全麵發展打下了紮實
的基礎。１９８１年，韓國國民生產總值從１９７１年的９０億美元上升到６６８億
美元，人均產值也從２７７美元躍增至１７３４美元。１９７０—１９８７年間，韓
國經濟增幅名列世界第二，長期保持較高的經濟增長速度。

　　農村的硬件建設

　　一、政府斥資重點支持農村基礎設施建設。１９７０年１１月，韓國政府首先撥
款２０億美元啟動“新村運動”，主要用於修建農村用水係統、供電係統和通訊設施
、改建村莊和修建鄉村道路等。中央政府免費向全國３萬餘個村莊發放水泥，平均每
村３３５袋，每戶４袋，每袋５０斤，並明確規定這些水泥隻能用於村裏公共事業。
地方政府則提出了修建橋梁、公共浴池、河堤、草屋頂改造、改善飲水條件、蓋村活
動室、改造衛生間和村級公路等２０種鄉村建設項目，交給農民自主開發，同時，還
派技術人員指導村鎮製定建設規劃，修建道路橋梁。

　　為了激發廣大農民參與建設新村的熱情，韓國政府在投資方麵還確立了“先動先
扶、不動不扶”的原則，根據各村利用政府物資投入的效率，將其分為自立村、自助
村和基礎村三個類別。政府的援助隻分給農民參與程度高的自立村和自助村。對那些
達到政府要求的村，政府第二年再加撥５００袋水泥、１噸鋼筋；對那些幹得不好的
村，第二年則取消相關供應。但如果基礎村工作麵貌發生了改變，政府還可在第三年
追加１０００袋水泥。

　　二、發放補助和低息貸款，改善農民住房條件。韓國政府向農民普遍提供長達３
０年的低息貸款並推薦１２種標準住宅圖紙，讓農民（對）新建或改造住房，受到極
大歡迎。同時，交通的改善大大減少了水泥等建材的運費，降低了建房成本，農村麵
貌煥然一新。據統計，１９７１年，韓國全國２５０多萬農戶中，約有８０％住的是
茅草屋，到了１９７７年，所有農民都住進了瓦房或鐵片屋頂的新房。

　　三、調整農業結構，推廣優良品種和先進技術，增加農民收入。首先，推廣水稻
高產新品種“統一稻”，並通過財政補貼保護這一品牌的價格。各村還組織１０至３
０戶農民，在掌握先進耕種技術的班組長的帶領下“集團栽培”，使韓國水稻生產跨
入劃時代的發展階段。到上世紀７０年代末，韓國每公頃水稻產量高達６１４６公斤
，當時位居世界第一。其次，調整優化農業結構，鼓勵部分農戶改種經濟作物，發展
特色養殖，提高農產品收購價格。第三，鼓勵農民興建村辦企業，建立工業園區，發
展鄉村工業。１９７８年韓國鄉村企業達到３８４個，１９８０年增加到７９０個。
第四，隨著工業化和城市化逐步向農村地區擴散，發展非農產業、為農民增加各種有
薪酬的就業機會，提高農戶中的非農收入比重。

　　四、加速農村電氣化，促進“二元經濟”轉型。“新村運動”初期，為了鼓勵競
爭，韓國政府采取國家補助一部分，農民低息貸款一部分的方法，優先為積極參與“
新村運動”的農村地區供電，加速了農村電氣化進程。有了電力設施，農民對彩電、
冰箱、洗衣機等家用電器的需求增長，既促進了農村儲蓄業的迅速發展，同時，推動
了家電在農村地區的普及。２０世紀６０年代末，韓國農村隻有２０％的農戶有電燈
，到了１９７８年，全國９８％的農戶都裝上了電燈，到了２０世紀９０年代全國基
本實現了電氣化，城鄉差距明顯縮小。

　　五、興建村民會館，提供活動場所。韓國農村原先缺乏村民開會討論和舉行活動
的場所。“新村運動”啟動後的第二年，各地紛紛興建了一批村民會館。村民會館成
為充分調動民間資源的聚散地，有力地推動了“新村運動”的深入開展。為村民大會
提供了場所，有利於各村的民主決策。

　　農村的軟件建設

　　一、從中央到地方層層設立管理機構，責任到人。韓國政府對“新村運動”實行
條塊結合的交叉管理模式。在中央一級，具體的領導部門是民政部，其他部委大都被
列為支持性機構，並在內部設立了計劃和管理“新村運動”項目的專門機構。中央政
府在１９７２年成立了“中央新村運動谘詢與協調委員會”，主要任務是協調中央各
部門，負責“新村運動”的政策製定工作。以下各級政府也層層複製這種模式。“條
”負責新村項目的具體籌劃與實施，“塊”則負責一般性組織動員、綜合協調與監督
評估工作。

　　中央政府要求麵、邑（相當於鄉鎮）和市、郡（相當於縣市）兩級公務員都必須
聯係４個村進行幫扶；道（相當於省）一級課長和局長要負責一個郡；中央內務部（
主管部門）的課長和局長要負責一個道。政府還對縣、鄉兩級公務員實行考核，對幫
扶工作做得好的予以提拔，對做得不好的則下放到山區或島嶼工作。

　　二、推出新村建設指導員機製，由其組織村民開展農業建設。新村指導員由村民
選出，與“村莊發展委員會”一起負責本村的新村發展計劃和集體性工作的具體組織
執行。這些人雖然是業餘兼職，誌願服務，也未被賦予正式的權力，但在“新村運動
”中作用關鍵，對本村選什麽項目、怎樣執行這些項目有建議權。他們沒有固定報酬
，但政府給其一定的精神和物質獎勵。

　　三、狠抓農民培訓，提高農村教育水平。為了培訓“新村運動”骨幹，韓國中央
和地方都設有相應的培訓機構。其中，中央政府專門成立了中央“新村運動”研修院
，１０年來共為基層培養骨幹人員１６．５萬名，受到農業技術教育的農民也達到２
７００多萬人次。韓國政府還安排國家公務員、社會名流、知識界人士和企業老總等
社會各界人士參加新村教育，與新村建設指導員一起同吃同住，開展討論。政府還動
員大專院校教師和科研院所的科技人員輪流到農村巡回講授和推廣科技文化知識。

　　四、重視“精神啟蒙”，鼓勵農民以“勤勉、自助、合作”的基本精神建設新農
村。韓國“新村運動”的最大特點是政府對農業的扶持沒有簡單地停留在財政物質支
持上，而是重在激發農民自身的潛能，引導他們依靠自身的聰明才智、自主性、創造
性和主觀能動性進行新農村建設。

　　五、積極發展農協組織，抗衡市場風險。上世紀５０年代，韓國土改高度平均化
，分散的農民和小塊的土地不利於規模經營和機械化耕作，更不用說提高農業市場競
爭力和抗衡市場風險了。因此，提高農民組織化水平是實現農業與農村現代化的基礎
。

　　在“新村運動”中，韓國政府十分倚重農業協同組織（下稱“農協”）的作用，
並在政策和資金方麵對農協予以大力扶持，使之成為農村經濟和社會發展的支柱。具
體做法包括：１．在稅收、信貸、農村基礎設施建設等方麵提供優惠政策。農協設置
的農產品加工儲存、農機維修、加油站、育苗中心、文化娛樂中心、醫院、商店等為
農民提供直接服務的設施，其經費的６０％至９０％由中央及地方政府補貼。農協則
通過上述有關機構向農民提供平價肥料和農藥，培訓農民使用農業機械並提供維修服
務，鼓勵農民創造標準化農產品品牌，為農民溝通農產品銷售渠道，提高銷售效率等。

　　２．各級政府專設農協指導部門，在製定農業政策時充分征求農協的意見。農協
就有關問題向各級政府提出建議，反映農民的願望，為政府分擔了不少具體工作，從
而形成了政府部門主抓發展規劃及政策法規製定等大事，各級農協負責具體實施的管
理實施體製。

　　３．發揮農協銀行等金融機構的作用，通過提供農業管理發展基金及發放政策貸
款等全方位的銀行和保險服務，來為農業的發展和農民生活水平的提高提供財政支持
手段。

　　在韓國政府的正確引導下，一方麵，“新村運動”促進了韓國農協，尤其是基層
農協的發展；另一方麵，農協的發展反過來又推動了農業現代化進程。韓國農民原本
沒有儲蓄的習慣，但“新村運動”啟動以來，越來越多的農民開始到農協金融機構儲
蓄，農民的戶均儲蓄額從１９７１年的１２美元增長到１９７８年的５００多美元。
隨著農民儲蓄額的不斷增加，由農協提供的農業生產資金也不斷增多，有力地推動了
農村的綜合發展。２０世紀６０年代中期，由農協提供的生產資金中，７０％來自政
府的財政資金或金融資金，而到２０世紀７０年代中期，這一比重下降到２５％。２
００３年韓國農協銀行存款額居韓國首位。

　　農村建設成功的原因

　　韓國的“新村運動”之所以能夠取得比較明顯的成效，其原因大致有以下四點。

　　一、“新村運動”設立的建設項目都是從改善農村生活和生產環境入手，與農民
的利益息息相關，其作用立竿見影，容易激發農民的參與積極性，可謂“大處著眼，
小處著手”。

　　二、土地資源是農民的命根子，韓國政府始終注意保護農民的產權和經營自主權
。“新村運動”雖然聲勢浩大，整個社會都被動員起來了，但農民自始至終掌握著生
產經營權，其根本利益沒有受到損害。

　　三、“新村運動”是建立在韓國牢固的工業發展基礎之上的，政府以工業的強勁
增長為後盾，最大限度給予農村財政支持，其實質是以工哺農，平衡城市和農村之間
的財富分配。同時，政府還不失時機地推出優惠政策，發展鄉村工業，農民的收入得
到很大提高。

　　四、將國家發展農業的需求與農民自身的興農積極性有機地結合起來。韓國政府
沒有越俎代庖，在具體項目上替農民決策，更沒有大包大攬，而是通過製定規劃、組
織協調、提供服務以及給予財政和技術支持等手段倡導、支持“新村運動”。

　　為鞏固“新村運動”的成果，解決新形勢下麵臨的農業和農村問題，韓國政府自
上世紀９０年代中期開始再度加大對農業與農村的扶持力度。尤其是２００４年以來
，韓國政府開始推行“一社一村”運動（“社”即“會社”的簡稱），即城裏的公司
企業自願與鄉村建立合作交流關係，對其進行“一幫一”支援。這項運動得到了盧武
鉉總統的首肯，並由農林部列為２００５年的重點方針，現已列入新的五年規劃。為
此，韓國政府計劃製訂《城鄉交流促進法》，旨在通過法律製度保證“一社一村”運
動的開展。目前，“一社一村”逐步由人員交流向資金物資援助為主轉變，並計劃將
“一社一村”逐步擴大為“一校一村”、“一小區一村”、“一店一村”、“一機關
一村

來源：經濟日報