財經觀察之581 --- 歐盟"憲法危機"對歐洲一體化進程的影響評析

來源：求是2005年第17期

作者：中國現代國際關係研究院歐洲研究所所長、研究員 馮仲平

 

 

近年來，歐洲一體化特別是在擴大方麵取得了舉世矚目的進展。然而，今年５月
２９日和６月１日法國與荷蘭相繼在全民公投中否決了歐盟憲法條約，不僅使得這部
歐盟曆史上首部憲法命運未卜，而且引起人們對當前一體化程度最高的歐洲聯盟的未
來發展的廣泛關注。

　　歐盟２５國領導人去年１０月在羅馬簽署憲法條約後，並沒有產生一身輕鬆的感
覺，因為條約最終生效還必須得到各國的批準，特別是不少國家將采取全民公投的批
準方式。但人們主要擔心的是英國。由於地理位置和曆史等原因，英國一直是歐盟所
有國家中“疑歐”乃至“反歐”力量最強大的國家。雖然布萊爾首相本人一直希望加
強英國在歐盟中的地位，並推動英國放棄英鎊加入歐元區，但他擔心得不到多數選民
的支持，至今不敢就此進行全民公投。因此，人們普遍擔心憲法在英國難以過關。歐
洲輿論、思想庫和政府討論最多的是，如果英國否決憲法該怎麽辦。總之，人們不擔
心法國。直到在公投前所有的法國民調都表明對憲法說“不”者超過支持者時，人們
還是期盼法國人在真正投票時能夠給世人一個驚喜。理由是，１９９２年法國選民最
終以５１％的微弱多數通過了實施單一貨幣計劃的《馬斯特裏赫特條約》。然而這一
次情況完全不同。法國，接著荷蘭均是以高票拒絕歐盟憲法的。法國共有２６８９萬
人投票，約占登記選民的７０％；反對者占投票總數的５５．５％，讚成者占４４．
５％，兩者相差１１％。荷蘭的反對者更占到６１％。英國外交大臣斯特勞隨即在議
會下院宣布，英國政府決定“叫停”原定２００６年初對憲法條約進行公投的計劃。
這一係列事件令毫無準備的歐洲政治家們目瞪口呆。法、荷非同一般國家，二者均是
歐盟的創始國，尤其是法國在戰後歐洲一體化進程中一直發揮著領導作用。可以毫不
誇張地說，沒有法國，就不會有歐盟。現在法國對歐盟憲法條約說“不”，憲法實際
上已處於奄奄一息的地步。

　　６月１６日—１７日，歐盟各國領導人聚會布魯塞爾，對憲法危機作出“集體反
應”，決定各國可推遲批準憲法的計劃，而原定２００７年１１月完成憲法批準的最
後期限也將順延。歐盟峰會作出這一決定有兩個考慮：一是避免“多米諾骨牌效應”
，防止其他國家受法、荷影響也反對憲法。二是考慮到歐盟憲法必須得到所有成員國
的批準才能夠生效，歐盟決定利用延長批準的時間，加大工作力度，爭取“待批”國
家對憲法采取積極態度，然後設法給法、荷一個“改正的機會”。顯然，延長“批憲
”時間的目的在於設法挽救憲法。但很少有人對此抱樂觀態度。其中最重要的原因在
於，剩下的１３個待批國家中，有７個也將像法、荷一樣通過全民公投的方式決定是
否接受憲法。

　　據英國《金融時報》６月７日報道，英國首相布萊爾６日表示，盡管英國決定暫
停歐盟憲法條約的全民公投，但憲法中有些內容是為了歐盟未來更好運作而設計的，
因此必須使有關內容得到挽救。歐洲媒體稱之為“揀櫻桃法”，即從憲法條約中找出
個別條款，不經批準便加以實施。預料這一建議將會在明年初歐盟舉行的憲法特別峰
會上加以討論。但總體來看，憲法命運凶多吉少。

　　法國和荷蘭選民否決歐盟憲法條約，原因是多種多樣的。其中包括擔心傳統的以
高福利為特征的“歐洲社會模式”受到自由化和全球化經濟的衝擊，以及對歐盟擴大
導致東部新成員國家移民搶走其飯碗的恐懼，等等。而投反對票的選民多數為年輕人
、工人以及其他社會普通階層。

　　那麽，究竟是什麽因素在拖一體化的後腿？透過憲法危機，我們可以看出三大深
層問題在製約著歐洲一體化發展。

　　首先是所謂的“民主赤字”問題。這是一個困擾歐盟多年的老問題。所謂“民主
赤字”是指，歐盟機構的政治領導人並非成員國民眾選舉產生，歐洲議會雖自１９７
９年以來實行直選，但其職責與成員國議會不同，盡管權力近年來有所增大，但並不
掌握立法權。因此，歐洲民眾認為他們缺乏對歐盟決策的影響力，布魯塞爾的歐盟總
部聽不到他們的意見。近年來民眾要求減少“民主赤字”、參與歐盟決策的呼聲很高
；歐盟也一直試圖設法解決這一問題，包括在憲法條約中增加了增大歐盟機構決策透
明度、擴大歐洲議會權力等內容。但所謂“精英”與“草根”階層脫節的根本問題並
未解決。各國精英們所關心的事情與普通民眾所關心的事情有很大的距離。以往歐洲
一體化基本上是由各國“政治精英”包辦的，“精英”和“草根”的矛盾並不突出。
一個方案提出後，隻要得到各國政府領導人同意，再經各國議會批準即可付諸實施。
但目前隨著各國民眾要求增大對歐盟決策的發言權，特別是一些國家領導人為了迎合
選民，保住執政地位，被迫越來越多地同意采用公投方式來批準歐盟的重要決定，從
而使得“精英”和“草根”的矛盾開始日益尖銳起來。


　　其次是歐洲一體化發展動力不足問題。二戰結束後，歐洲國家尋求聯合的主要目
的是根絕戰爭，維護地區和平。冷戰時期，對抗蘇聯亦成為一體化的重要動力。然而
，這些追求對於現在的年輕一代已失去吸引力。布魯塞爾歐洲政策中心主任約翰·帕
爾默認為，目前身陷危機的歐盟需要回答的第一個問題就是，歐盟為什麽而存在？

　　第三是經濟不景氣問題。二戰後半個世紀的歐洲一體化的曆程表明，歐洲國家經
濟的好壞對於一體化發展至關重要。經濟形勢好，實現一體化的阻力就小；經濟形勢
不好，聯合就會陷入停滯。目前，法、德、意等歐洲主要國家受高福利政策和僵化的
用工製度以及日益嚴重的人口老齡化等問題所累，經濟長期處於低迷狀態，失業率高
達１０％以上。由於改革這些製度將是一個長期而痛苦的過程，多數政治家不願因此
而冒被選民趕下台的風險。經濟形勢不好產生了兩個後果。一是普通民眾容易聽信“
反一體化”力量的宣傳，將問題歸罪於歐盟。尤其是害怕新成員國移民搶走飯碗，對
歐盟擴大持嚴重抵觸態度。二是為了表示對本國政府沒有解決好與選民利益攸關的就
業等問題的不滿，公眾便采取“凡是政府支持的，我們就反對”的態度來報複政府。
針對法國的憲法公投，媒體有一種形象的說法：“法國人想踢政府，卻把腳踹到歐洲
的屁股上。”總之，經濟不景氣已成為當前製約歐洲一體化深入發展的最重要因素。

　　綜合多種因素得出的結論是，未來歐洲一體化發展步伐勢必會放緩甚至不得不停
頓下來。

　　首先，憲法危機對歐盟擴大將產生負麵影響。歐盟由最初的６個成員國，經過５
次擴大，已發展到今天的２５個。擴大被歐盟認為是其一體化進程中最成功的一個方
麵。由於歐洲周邊國家普遍渴望成為歐盟的一員，近年來歐盟以此為杠杆，成功地擴
展了其在本地區的影響，因此亦有學者認為擴大是歐盟“最有效的外交工具”。英國
外交大臣斯特勞曾在英國議會下院發表講話時，將接納、改造新成員國家與建立單一
市場和在歐洲實現了曆史上最長久的和平，並稱為戰後歐洲一體化取得的三大成就之
一。但憲法危機可能導致歐盟新的擴大計劃將長期處於停滯狀態。

　　目前歐盟一些老成員國民眾對歐盟的不滿，在很大程度上與去年剛剛完成的東擴
有重要關係。與前４次擴大不同，東擴是歐盟曆史上最大的一次擴員，其成員一下子
由１５國激增至２５國，人口增加了２０％。但最令老成員國民眾不安的是，這些來
自中東歐地區的新成員與老成員之間的經濟發展水平懸殊。據歐盟統計，１０個新成
員國的人均國內生產總值僅為歐盟原１５國平均值的４６％。其中拉脫維亞的人均國
內生產總值最低，僅是擴大前的歐盟平均值的３５％。法國和荷蘭許多人正是由於害
怕中東歐入盟後，新成員移民對其就業構成威脅而對憲法投下反對票的。歐盟放慢擴
大步伐後，受到影響的首先是土耳其以及克羅地亞等前南地區國家。為了不使這些國
家的“歐化”進程逆轉或倒退，歐盟不會明確對這些國家關上大門，甚至今年１０月
與土耳其的入盟談判也會如期開始，但與一年前相比，現在人們對這些候選國加入歐
盟的前景更加悲觀了。歐盟完全可能以嚴格入盟標準為由，使上述國家陷於曠日持久
的談判之中。對於烏克蘭和格魯吉亞而言，歐盟在一夜之間已變得遙不可及了。就連
已同歐盟簽署入盟協議、按照日程將於２００７年加入歐盟的羅馬尼亞和保加利亞，
人們對它們能否如期入盟亦產生了疑問。因為按規定這些國家入盟最後還需經歐盟現
有成員國批準，但在目前形勢下這一關要想順利通過也有不小難度。

　　其次，憲法危機對歐洲一體化的深化將產生負麵影響。歐盟在上個世紀９０年代
曾就“先深化還是先擴大”的問題進行過激烈辯論。法國主張“打掃幹淨屋子再請客
”，即先深化後擴大；德國出於自身地緣政治的考慮，力主先擴大後深化；英國支持
盡快向東擴展，但目的是希望成員國的增加將導致一體化的深化難以實現。最後法國
調整了自身立場，轉而支持擴大，並希望擴大將有利於刺激深化。然而現在看來，擴
大後的歐盟要進行一體化的深化，難度更大了。統一貨幣之後，歐盟下一步奮鬥的目
標是，各國放棄外交和防務“兩大最後防線”，製定真正意義的歐盟共同外交與安全
政策，實現政治一體化，但多數人一直認為這一目標的實現，還需要幾代人的努力（
例如，德國前總理施密特認為，歐盟政治聯盟的建立至少需要和經濟與貨幣聯盟相同
的時間）。現在經過憲法風暴之後，歐盟距離這一目標更加遙遠了。

　　最後，憲法危機也將使歐盟成員國加強國際政治和安全合作的一些重要機製安排
被束之高閣。本來，隨著成員國劇增，歐盟各國在外交、安全及防務領域合作的難度
相應增大。為了有效應對這一問題，憲法條約作了一些重要規定，如取消目前歐盟主
席國半年輪流的製度，任命一名德高望重的政治家擔任歐盟主席，任期兩年半，可連
任兩屆。同時，還規定組建歐盟外交部，並任命一名外交部長，以加大成員國之間的
外交協調與合作力度，爭取對外“用一個聲音說話”，但這些設想由於憲法批準難產
而暫時無法實現。今後一個２５國的歐盟如不能在外交、防務領域進行有效的協調與
合作，其國際影響力無疑將會受到削弱。同時，由於憲法危機，歐盟不得不把更多的
精力用於內部事務，其對國際事務的關注也會受到更大牽製。

　　需要強調指出的是，歐盟不會因憲法危機而失去行動能力以至癱瘓。在憲法無法
生效的情況下，歐盟將繼續在現有的《尼斯條約》框架下運轉。實際上，憲法中新的
規定也僅占２０％，約８０％的內容是歐盟現有條約的複寫。因此，沒有憲法，歐洲
大廈的基礎不會動搖；歐盟因其統一大市場和共同貨幣至少仍將發揮世界“經濟一極
”的作用。

　　歐盟最終向何處去，一直是歐盟內部分歧很大的問題。即使在政府或政治精英層
麵，也難以統一意見。德國希望將歐盟建設成聯邦式的“歐洲合眾國”，法國主張建
立主權國家的“國家間聯盟”，英國則明確反對政治一體化。即使被認為是英國曆史
上最“親歐”的首相之一的布萊爾，也堅決要求成員國保留外交、防務、稅收等大權
。

　　憲法危機更加增大了歐洲未來的不確定性。一種可能性是，歐盟從此一蹶不振、
裹足不前，甚至倒退到自由貿易區。另一種可能性是，歐盟將危機變為轉機，在建立
“日益緊密的聯盟”的道路上走下去。從曆史上來看，歐盟類似的危機至少發生過５
次，其中特別嚴重的兩次都與法國有關——上個世紀５０年代法國曾否決過防務共同
體條約，６０年代法國總統戴高樂對當時的歐共體進行了長達６個月的抵製。但每次
危機過後，歐洲一體化都有了新的發展。從某種意義上說，一部歐洲一體化發展史，
也正是在克服危機中不斷前進的曆史。

　　歐洲現在麵臨的危機比以往要複雜。克服以往的危機，歐洲國家政府之間最重要
的是經過談判、妥協，尋求到一個基本能夠滿足各國利益的平衡點。但現在除政府層
麵外，還必須得到民眾的支持，而且成員國數目的增多也增大了妥協、談判的難度。
或許我們可以說，影響未來歐盟發展前景的一個重要方麵，取決於各國政府能否成功
推行包括福利製度、勞動力市場等方麵的經濟改革，提高歐盟經濟的國際競爭力，解
決好與民眾利益有直接關係的增長與就業等問題。