財經觀察之248 --- 歐元體製的缺陷

 

作者：張健雄

２００４年７月１３日，歐洲法院對歐盟執委會起訴歐盟財長理事會所作出的裁
決，引起了國際金融界對歐洲《穩定與增長公約》改革的關注。今年３月２２日，歐
盟春季首腦會議批準了財長會議提出的改革方案，為《穩定與增長公約》執行危機畫
上一個句號。

　　《穩定與增長公約》執行危機的由來

　　《穩定與增長公約》規定了歐元區的財政紀律以及成員國和理事會必須承擔的責
任和義務，即：成員國必須將本國的財政赤字水平控製在當年國內生產總值的３％的
限度內；一旦成員國財政出現或可能出現偏離這個目標的跡象，應立即采取措施重新
達到它們的穩定或趨同目標；理事會在監測到成員國出現偏離預算穩定的情況或出現
財政預算可能超出趨同標準的先兆時，將根據《馬斯特裏赫特條約》第１０３（４）
款向該成員國提出建議作為早期警告，該成員國收到警告後，必須采取必要的預算糾
正措施以達到穩定或趨同計劃中規定的目標。

　　長期以來，歐元區各成員國經濟周期並不同步，即使歐元誕生也未能顯著縮小這
種差異。過去幾年，歐元區大國的經濟增長一直乏力，而一些小國則得益於經濟一體
化的深化，保持了較高的增長率。經濟周期的不一致也反映到各國的財政收支上來。
在歐元啟動前，除了盧森堡財政收支有盈餘外，幾乎所有成員國的財政預算都或多或
少地處於赤字中。１９９９年前，要求入圍的成員國通過各種努力，甚至不惜大量出
售國有資產，使本國的財政赤字削減到趨同標準內，以便搭上歐元的頭班車。歐元啟
動後不久，歐洲經濟便開始持續下滑，各國財政赤字相繼攀升。

　　最具諷刺意味的是，歐元區內最先撞上財政赤字“紅線”的國家竟是經濟實力最
強的德國，而當初《穩定與增長公約》中嚴格實施財政紀律的條款正是在德國一再堅
持下才得以采納的。由於經濟一再下滑，加上政府在實行減稅政策的同時采取了擴張
性財政支出，２００１年德國的財政赤字達到國內生產總值的２．７％，居歐元區之
首。德國經濟占歐元區經濟總量的１／３，其財政赤字一旦突破“紅線”，對歐元區
經濟的穩定將造成不可忽視的影響。因此，德國的財政狀況引起了歐元區各國特別是
歐盟執委會的嚴重關注，是否對德國啟動警告程序的爭論被提到２００２年初歐盟財
長理事會上來。可能與德國一並受到警告的國家還有在上年財政赤字達到２．７％的
葡萄牙。

　　是否對這兩個國家啟動警告程序在成員國間引起了爭議。經過德葡兩國的極力遊
說，２００２年初的歐盟財長理事會決定網開一麵，對德國和葡萄牙暫不給予“警告
”，但要求兩國以及接近“紅線”的法國在下一年內采取有效措施使財政赤字返回安
全線內。

　　然而，２００３年歐洲經濟形勢並未好轉，法國和德國也並未像歐盟執委會期望
的那樣在降低財政赤字方麵盡最大努力。第四季度伊始，經濟指標便顯示出法德兩國
當年的財政赤字都將超過國內生產總值的３％。這一年突破“紅線”的國家還包括意
大利和葡萄牙。

　　麵對來自歐盟執委會和歐元區夥伴國的批評，德法兩國政要反而向歐洲央行的貨
幣政策以及《穩定與增長公約》發出質疑。德國經濟出現連續兩個季度的負增長，經
濟回升乏力，急需更低的利率來刺激投資和消費，因此對歐洲央行將利率維持在２％
而不願進一步降息的做法表示不滿。同時，歐元區比美國高出一倍的利率也是歐元匯
率居高不下的重要原因，強勢歐元嚴重影響了德國的出口。法國總統希拉克也表示希
望暫時放寬《穩定與增長公約》中關於成員國財政赤字不能超過國內生產總值３％的
限製。

　　對違反財政紀律的成員國進行製裁的決定，是由歐盟理事會根據《馬斯特裏赫特
條約》第１０４Ｃ（９）及１０４Ｃ規定作出的。具體製裁辦法是，違紀成員國必須
先將一筆無息押金上交歐洲央行。押金的金額不超過國內生產總值的０．５％。第一
年的押金由一個固定部分和一個可變部分組成。固定部分相當於國內生產總值的０．
２％。可變部分的確定方法是，當財政赤字每超過國內生產總值３％以上一個百分點
時，可變部分增加０．１％。如果第二年繼續出現預算赤字超標的情況，押金中將不
再包含固定的０．２％部分，但製裁金額的上限仍然是０．５％。如果財政赤字超標
的情況在兩年內得不到消除，押金將自動轉變為罰款。

　　２００２年和２００３年，德法兩國財政赤字連續兩年超標，並且預計２００４
年的財政赤字將分別占到本國國內生產總值的３．６％和３．７％。麵對歐盟執委會
的多次警告，兩國仍未作出限期糾正的承諾。對此，歐盟執委會於２００３年建議歐
盟財長理事會依據《穩定與增長公約》對德法兩國進行懲罰，以嚴肅財經紀律。

　　但始料不及的是，在２００３年１１月２５日歐元區１２國財長會議上，法德兩
國成功地聯合意大利、盧森堡及葡萄牙，以有效多數票的表決結果凍結了這項懲罰程
序。這一舉動大大刺激了以維護歐盟法律為己任的執委會。執委會遂於２００４年１
月１３日向歐洲法院提出訴訟，要求推翻財長理事會的決定。歐盟執委會與法德兩國
關係因此驟然緊張，《穩定與增長公約》處於“空前危機”之中。

　　２００４年７月１３日，歐洲法院對歐盟執委會起訴歐盟１２國財長理事會一案
作出裁決：執委會狀告理事會有理，１２國財長會議凍結懲罰程序的決定不符合歐盟
的法律規定，予以取消。但法院在裁決中也同時指出，各國政府在製定經濟政策時，
有權根據本國的經濟運行情況采取適當措施。這個裁決為《穩定與增長公約》的修改
開了綠燈。

　　單一貨幣的固有缺陷

　　歐洲法院的裁決公布後，不僅受到控方歐盟執委會的歡迎，也得到辯方歐盟財長
理事會所袒護的德法兩國的讚賞。歐洲法院的裁決既沒有回答德法兩國是否應該受懲
罰，也沒有回答《穩定與增長公約》的原則應當如何堅持。探尋這個模糊的裁決背後
的深層原因，就不能不提到歐元體製本身的固有缺陷。

　　歐元作為區域單一貨幣的優越性是無可置疑的，最突出的優點是可以消除區內跨
國貿易和投資活動的匯率風險和換匯成本，從而有助於歐盟鞏固內部大市場，促進區
內經濟的穩定增長。

　　然而，在看到歐元的優越性時，人們卻常常忽略了其固有的缺陷。這些缺陷可歸
結為三大矛盾。

　　首先，歐元區將貨幣政策集中到歐洲中央銀行，使各成員國對本國經濟進行宏觀
調控的回旋餘地大大縮小，將導致高度集中的貨幣政策與成員國各不相同的經濟政策
之間矛盾。

　　歐元區建立後，各成員國的貨幣政策製定權上交歐洲央行，歐洲央行負責在歐元
區內實施統一的貨幣政策。各國央行失去了利用貨幣手段協助本國政府進行宏觀調控
的能力，隻能決定本國的短期利率。成員國僅存的宏觀調控手段——財政政策措施，
也因《穩定與增長公約》中的限製而大打折扣。

　　歐盟各國經濟狀況存在很大差別。這些差別表現在經濟結構不同、收入水平不同
、財政政策（特別是稅率）與財政實力不同、就業水平不同、經濟結構調整所處的階
段不同、國際收支結構及水平不同、抵禦經濟衰退和國際金融風暴衝擊的能力不同。
這樣的差別還表現在其他許多方麵。例如，歐元啟動的前一年，法國的消費品價格年
增長率為０．５％，德國為１．３％，意大利為１．６％，荷蘭為１．８％。如果歐
洲央行采取高利率政策，將受到荷蘭的歡迎，但卻會影響法國的經濟增長。

　　其次，共同貨幣帶來的利益差別可能引發個別國家與貨幣聯盟的矛盾。

　　歐元問世給所有的成員國帶來了實惠，但各成員國從中得到的實惠可能會大不相
同。歐元是一種共同貨幣，其幣值取決於成員國經濟的綜合實力。歐元啟動前，歐洲
貨幣單位的價值是按各成員國貨幣的加權平均值計算，大致反映了歐盟整體經濟實力
。歐元的價值其實也是如此。因此，歐元啟動後，歐元區經濟實力較弱的國家將享受
到一種比原來本幣要強的歐元，換句話說，它們使用的貨幣是由別國經濟實力支撐起
來的。而對經濟實力較強的國家來說，歐元是一種較原來本幣更加軟弱的貨幣。共同
貨幣會使經濟弱國居民的存款升值，而使經濟強國居民的存款貶值。這種情況對弱國
居民有利，但會招致強國居民的不滿。

　　再次，經濟上高度一體化與政治上一體化程度不足的矛盾。

　　在金本位製下，紙幣的價值由發行銀行的黃金儲備擔保；金本位製廢除後，紙幣
的價值由國家的財政和信譽擔保。因此，從傳統意義上說，貨幣發行權是國家主權的
一部分，貨幣政策應該與財政政策及國家的其他政策配合使用。在任何一個國家，特
別是區域經濟狀況存在很大差異的國家，當經濟政策不能同時滿足所有地區經濟發展
的需要時，國家應通過財政政策對某些地區進行轉移支付，即通過國民收入再分配的
方式，將富裕地區的收入無償地轉移到困難地區。財政轉移支付在一個主權國家裏是
不難做到的。雖然歐盟經濟一體化已發展到很高的程度，但其政治一體化進程卻大為
滯後。歐盟不是一個有國家主權的政治單位，甚至連最一般意義的政治聯盟建設都還
沒有開始。它沒有高度一致的民族利益，缺少進行大規模國民收入再分配的機製和能
力，沒有進行財政轉移支付的法律依據。筆者曾在《歐洲貨幣聯盟運行中的不確定的
因素》（１９９９年）中指出：“當它的統一的貨幣政策與個別成員國的經濟利益不
一致時，特別是當個別成員國麵臨嚴重經濟困難而又缺乏必要的貨幣政策進行調節時
，便容易與歐洲貨幣聯盟發生衝突。”筆者５年前的這段話今天不幸言中。

　　歐盟各國的經濟差異

　　《穩定與增長公約》規定：當成員國出現超過國內生產總值３％的財政赤字時，
該成員國必須證明超標原因是由於諸如自然災害或經濟衰退這樣的非常事件。經濟衰
退的標準是實際國內生產總值下降幅度達到０．７５％以上，否則赤字超標將被視為
違反財政紀律，歐盟理事會將對其提出糾正建議。如果該成員國不能迅速采取糾正行
動，它將在歐盟理事會獲得超標數據後１０個月內受到製裁。

　　２００２年和２００３年德國和法國的財政赤字都分別超過了當年各自國內生產
總值的３％，但在這兩年中均未出現超過０．７５％的經濟負增長，不符合豁免條件
，歐盟執委會應當按《穩定與增長公約》規定對兩國啟動懲罰程序。

　　然而，法德兩國卻認為本國的高額財政赤字事出有因，甚至在某種程度上說是為
歐元區作出的犧牲。

　　首先，法德的經濟低迷很大程度上是歐元升值的結果。在歐元區，７０％的國際
貿易在區內進行，隻有３０％的國際貿易是對區外進行的。從出口模式看，歐元區小
國（如西班牙等）的出口主要針對德、法、意等國，德國則是對區外出口的大國，其
次是法國和意大利。因此，歐元升值產生的負麵作用對歐元區小國的影響不大，但對
德國、法國和意大利這樣的大國衝擊不小。

　　歐洲央行長期堅持將利率維持在２％，比當時美元利率高出１倍，這是歐元相對
於美元升值的主要原因之一。歐洲央行此舉的理由是歐元區一些小國麵臨較高的通貨
膨脹壓力（愛爾蘭通貨膨脹率達到４．９％，葡萄牙４．６％，西班牙４．４％，希
臘３．９％，荷蘭３．４％）。以穩定物價為己任的歐洲央行在確定歐元利率時采取
的原則是以通脹率為標尺就高不就低，且幾乎不考慮利率對成員國出口和經濟增長的
影響。德、法、意因此為歐元區貨幣政策作出了犧牲。

　　其次，德法兩國的高額財政赤字乃至經濟低迷也與歐元體製的缺陷有關。歐元區
將貨幣政策集中到歐洲央行，使德法兩國對本國經濟進行宏觀調控的回旋餘地大大縮
小，麵對經濟低迷束手無策。德法兩國近兩年經濟增長十分乏力，急需采取寬鬆的貨
幣政策和財政政策來調動經濟的活力。但是，愛爾蘭、希臘、西班牙等國經濟保持較
高的增長速度，它們麵臨的是通貨膨脹壓力，因此需要緊縮性貨幣和財政政策措施。
由於歐元區各國都將貨幣政策製定權交給了歐洲央行，各國的財政政策製定權也因３
％的財政赤字上限大受限製。法德財長等高官對歐洲央行維持高利率的政策頗有怨言
。假設沒有上述政策掣肘，法德不至於麵對連年的經濟困境而無計可施。

　　《穩定與增長公約》何去何從

　　歐盟成員國對《穩定與增長公約》的修改方案莫衷一是。取得一致的觀點是：成
員國財政赤字不能超過該國當年國內生產總值３％這一原則還應當堅持。在這個前提
下，法國提出把國防預算從赤字計算中獨立出來，意大利主張把基礎設施的支出從赤
字計算中剝離出來，德國則主張把教育經費剔出單算。

　　２００５年３月２２日召開的歐盟春季首腦會議批準了財長理事會對《穩定與增
長公約》的改革建議。這一改革的核心內容是：維持財政赤字占國內生產總值比例３
％的上限，但今後成員國如果違規，不會像過去那樣自動進入懲罰程序，而是要參考
多方麵因素作具體分析。這一改革事實上是為歐元區國家經濟增長“鬆綁”。歐盟理
事會輪值主席國盧森堡為此提案提出了１０餘項豁免條件。提案考慮到德國因兩德統
一帶來的巨大財政負擔，暫時允許德國將財政赤字上限放寬到國內生產總值的３．５
％；法國因增加科研國防開支，其財政赤字在５年內可稍稍突破３％。目前，改革細
節仍在爭議之中。麵對新的修改方案，預計今明兩年財政赤字將大幅度超標的意大利
和葡萄牙則可大鬆一口氣。然而，一些成員國對公約的修改持保留意見。荷蘭和奧地
利站在反對的一邊。在歐盟首腦會議結束的第二天，歐洲央行和德國央行雙雙發表聲
明，反對首腦會議的改革決定，認為放鬆財政紀律將削弱歐元的信譽，威脅歐元區財
政的長期穩定，增加通貨膨脹的壓力。由此可見，要使統一的貨幣政策和財政約束有
效地為各成員國服務，歐盟依然任重而道遠