財經觀察之167 --- 國外如何發展區域經濟

來源：《中國經濟快訊》

 

摘要］日本：以地區發展法律體係為核心。為了應對區域問題，日本政府在地
區政策方麵進行了很多努力，具有一些明顯的特色。主要體現在以下３個方麵：１、
重視地區發展立法；２、實行規範和大規模的財政轉移支付；３、重視地區開發金融
的作用。

　　加拿大：從中央集權向地方分權演變。總體來看，加拿大的地區政策具有以下的
幾個特征：１、聯邦的財政轉移支付發揮重要作用；２、決策過程與項目實施的分權
化；３、強調各主體之間的合作夥伴關係。

　　德國：以財政平衡政策為中心。德國的區域經濟政策具有明顯的特色，主要表現
在區域經濟政策是“國土整治政策”的一個組成部分。從區域經濟政策本身的側重點
來看，更多地重視地區勞動力市場中的就業結構及其空間分布的改善，重視區域經濟
的均衡發展和穩定，帶有較強的區域“結構”政策的色彩。德國區域政策主要應用財
政手段。

　　日本：以地區發展法律體係為核心

　　日本自五十年代後期開始到六十年代末連續１０餘年經濟取得兩位數的增長，在
空間上出現了嚴重的發展不平衡的問題。人口和產業過度集中於少數大城市，山區農
村則出現了“過疏”化，一係列區域問題急劇顯現。為了應對區域問題，日本政府在
地區政策方麵進行了很多努力，具有一些明顯的特色。主要體現在以下３個方麵。

　　１、重視地區發展立法

　　日本的地區政策體係是以地區發展的法律體係為核心的。早在１９５０年，日本
就製定了《國土綜合開發法》，作為地區發展的根本法。該法對有關國土和地區開發
的審議會製度、全國和各地方以及特定區域的綜合開發規劃的製定和實施作出了明確
的規定。根本法與後來陸續製定的一係列關於地區發展的法律林郭島振興法人《過疏
地區振興特別措施法》、《新產業城帶建設促進法》、《築波研究學園都市建設法》
、《水資源地區對策特別措施法》、《北海道開發法》等一起，構成了一個完整的地
區發展法律體係。

　　２、實行規範和大規模的財政轉移支付

　　日本知名財政學者神野直彥教授在描述日本財政體製的特征時，稱之為“集權分
散型體製”。所謂集權，指的是中央政府在提供公共產品和服務方麵具有壓倒性的發
言權；所謂分散，指的是在實際擔負公共產品和服務的支出上地方政府占有較大的比
例。集中大部分稅收手中央財政的稅製結構和中央財政向地方財政的大規模的轉移支
付，是這種體製重要的兩個實質性內容。

　　日本的財政轉移支付的根本原則，是保證全國任何一個地區的地方政府都能夠向
其居民提供一定水準之上的公共產品和服務。財政轉移支付中的主要項目之一——普
通交付稅的分配方法就明確地體現了這一原則；此外，國庫補助金的撥付大部分也是
按照地區政策的目標，主要用於欠發達地區的各項基礎設施建設。可以說，地區政策
的大部分政策手段都是通過國庫補助金形式的財政轉移支付來落實的。從這個意義上
講，財政轉移支付是地區政策的最基礎和最重要的政策手段。

　　３、重視地區開發金融的作用

　　地區開發金融是政策性金融的重要組成部分，它在貸款的發放上以促進特定地區
的產業發展為直接目的，貸款對象限定於特定地區的企業或法人。日本的地區開發金
融以１９５６年北海道開發金融公庫的設立為開端，１９５７年，東北地區成為公庫
的業務範圍地區；此後，其他一些地區也都紛紛提出要求，要求政府設立針對該地區
的類似的地區開發金融機構。為此，政府認為不宜在各地都單獨設立獨立的機構，因
此決定在日本開發銀行中設置“地方開發局”，統一承擔麵向這些地區的地區開發金
融職能。

　　加拿大：從中央集權向地方分權演變

　　一、區域經濟發展概況

　　目前加拿大區域經濟發展的總體格局是：開發較早的東部地區（紐芬蘭、諾巴斯
科堤亞等省份）由於傳統支柱產業漁業的衰落而成為落後地區；西部地區（卑斯省）
傳統的林、礦等資源型產業發展平穩，並且在經濟的多元化方麵取得了成功，因此經
濟發展態勢相對較好；以多倫多和蒙特利爾為中心的中部地區由於以汽車及零部件製
造為主的製造業的崛起而成為加拿大的經濟中心和最發達的地區。目前，中部的安大
略省集中了全國１／３以上的人口和就業、４０％以上的ＧＤＰ和半數以上的製造業
出口額。魁北克省僅次於安大略省，人口、就業和ＧＤＰ均為全國的１／４左右。

　　二、地區政策的特征與評價

　　總體來看，加拿大的地區政策具有以下的幾個特征：

　　（１）聯邦的財政轉移支付發揮重要作用

　　加拿大聯邦政府財政支出中有２０％以上是撥付給地方（省）政府使用的，對於
平衡各省的財政能力、保證各地方政府都能為居民提供一定水平以上的公共田務起到
了很大的作用。聯邦政府對省政府的財政撥付是通過３個途徑進行的：第－，最大的
財政撥付是按人口為各省提供對保健和高中以上教育的支持，這部分支出約占撥付總
額的５０％以上；第二部分基本上也是按人口規模，支持各省的社會服務和社會保障
支出，規模接近撥付總額的２０％；第三部分是財政均衡化支出，即狹義的財政轉移
支付。聯邦政府按照一定的公式計算各省的財政收人能力來確定給各省的轉移支付額
度，窮省多得，富省不得或少得。支付規模占撥付總額的近３０％。

　　（２）決策過程與項目實施的分權化

　　從對加拿大地區政策的曆史回顧可以看出，地區政策的決策與實施經曆了一個從
中央集權向地方分權演變的過程。這一方麵是由於行政體製總體上的分權化潮流；另
一方麵是出於使政策能夠更貼近各地區的實際和更有實效的目的。現在，４個地區發
展機構各自都在實施彼此不同仁針對本地區經濟發展中突出問題的政策措施，這樣就
避免了政策的“一刀切”和脫離實際的現象。

　　（３）強調各主體之間的合作夥伴關係

　　加拿大地區政策實施中的一個突出特點是強調聯邦、省、社區、私人企業等不同
主體之間的合作夥伴關係。這種合作夥伴關係主要是通過政策製定過程中的公眾參與
、各級政府部門之間的及時溝通、存在對各部門的政策進行協調的機構、把私人企業
作為地區經濟發展的主體等方麵來實現的。如Ｆｅｄ．ＮＯｒ的政策重點就放在支持
區域內的中小企業發展上。

　　德國：以財政平衡政策為中心

　　一、區域經濟發展概況

　　前西德是發達國家中地區發展最為均衡的國家。一般認為，這一方麵與德國長期
的地方分權的政治傳統有關，另一方麵得益於其獨特的區域經濟政策。１９９０年東
西德統一之後，德國又對經濟相對落後的東德通過大規模的投入促進其經濟發展，取
得了明顯的成效。以下將對前西德以及德國的區域經濟政策進行扼要的介紹。為敘述
方便，除特殊需要外均統一稱之為德國。

　　德國的區域經濟發展格局經曆了以下３個階段：１、南方相對落後階段。德國工
業化起源於北方，以魯爾為中心的老工業區依靠資源優勢成為德國工業化早期的主要
動力。２、北方相對落後階段。第二次世界大戰前後，德國新興的機械工業在南方興
起，北方老工業區結構轉變緩慢，成為經濟蕭條的老工業區。３、東、西德統一後，
東部成為嚴重落後地區。

　　二、區域經濟發展政策特征

　　德國現行的區域政策是二戰後形成的。二戰後德國在區域政策上極其重視均衡發
展，形成了獨特的以財政平衡政策為中心的區域政策體係。德國在《聯邦基本法）（
和憲法）第７２條中規定，國家必須保持各地區人民生活條件的一致性。從這一點可
以看出，促進落後地區的發展，縮小地區差距，在國家的政策目標中占有相當重要的
位置。

　　德國的區域經濟政策從解決地區間經濟發展不平衡的政策著眼點來說與其他發達
國家相類似，但就整個政策體係而言又具有明顯的特色。主要表現在區域經濟政策是
“國土整治政策”的一個組成部分，而國土整治政策是包括區域經濟結構、人口、土
地利用、基礎設施（包括能源、交通、教育、文化等）、地區景觀等在內的一個綜合
政策體係。從區域經濟政策本身的側重點來看，較少有為國民經濟總體增長服務的色
彩，而更多地重視地區勞動力市場中的就業結構及其空間分布的改善，重視區域經濟
的均衡發展和穩定，帶有較強的區域“結構”政策的色彩。

　　德國區域政策主要應用財政手段，通過實施財政收入平衡法及財政補貼促使國民
經濟活動的空間均衡。德國財政平衡包括兩個方麵：一是橫向財政平衡，目標是使各
州人均稅收平衡化，主要做法是法人稅的分配、稅款轉移和聯邦特別撥款。通過法人
稅分配，可使財政弱州達到各州平均財力的９２％。通過稅款轉移可使窮州人均財政
收入達到全國人均的９５％。最後不足部分由聯邦財政提供，稱為特別撥款。二是縱
向財政平衡，指州與鄉鎮之間的財政平衡，做法與橫向財政平衡類似。

　　德國的區域經濟政策能夠取得較好的成效，在很大程度上還應歸結為聯邦政府內
有專門的協調機構和有嚴密的實施規劃。聯邦政府內的協調機構名稱為“區域經濟政
策部際委員會”，成立於１９６４年，其前身是“貧困地帶問題部際委員會”。聯邦
經濟部擔任議長和秘書處，委員會成員由財政、農林、勞動、交通、城市住宅、內務
、郵政、國防等各部的官員構成。

　　製定於１９６９年、成為那時以來的區域經濟政策的法律依據的強於共同任務—
—區域經濟結構改善——的法律中規定，各地區在實施“共同任務”時，必須製定“
基本計劃”，內容包括區域的範圍、計劃目標、分年度資金計劃。各種援助政策的前
提、種類以及補貼率、各地區的行動計劃等。基本計劃的製定是由包括聯邦政府和各
州政府的經濟部長構成的計劃委員會負責的。這種嚴密的規劃和實施體係提高了政策
的實效性