學林探賾（第3輯）

第四十章 創新食品安全管理機製

　　⊙袁小農

　　隨著化工合成技術、微生物技術的飛速發展，現代食品業已經突變為具有高度不確定性的風險行業。當前屢發頻發的食品安全事件對食品安全管理提出了頗為嚴峻的挑戰。

　　進入20世紀80年代後，為適應市場發展和國家對外開放的需要，中國食品安全法製化步伐提速。據不完全統計，從20世紀80年代至今30多年，在食品安全方麵國家製定的法律法規有30多種，各部委製定的法規、條例、管理辦法等近100種，同時，各地方也配套出台了許多食品安全管理辦法。其中，2009年6月1日開始施行的《食品安全法》是迄今為止代表國內食品安全領域最高立法水平、最權威的法律。由此可見，中國法律在維護食品安全尤其是在立法上是在日益健全。

　　然而在國家法律上給予食品安全嚴防死守時，中國食品安全事件和案例卻呈現多發頻發態勢。這種現實告訴我們，食品安全在中國成為日益嚴重的問題，不是法律製度本身出了問題。應對當下的食品安全，需要從包括法律在內的多方位、多角度去考慮，需要用新的視角多觀察，作出更好的食品安全管理。

　　一、導致中國食品安全風險的主要原因

　　（1）導致中國食品安全風險的主要原因是中國已經進入了“風險社會”。

　　“風險”概念在17世紀的英文中已經出現，意思是遇上危險或觸礁。隨著現代社會的演進，社會風險有了更多的含義。現代一般意義上的社會風險意指在一定條件下某種自然現象、生理現象或社會現象是否發生、及對人類社會財富和生命安全是否造成損失和損失程度的客觀不確定性。

　　1986年，德國社會學家烏爾裏希·貝克（UlrichBeck）認為，當前，“現代性正從古典工業社會的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式——（工業的）‘風險社會’。”他認為：“風險概念是個指明自然終結和傳統終結的概念；或者換句話說，在自然和傳統失去它們的無限效力並依賴於人的決定的地方，才談得上風險。”並將其界定為現代化過程中形成的普遍化現代性消極情態。風險社會概念提出後迅速成為多學科觀察社會的重要分析工具。

　　英國學者安東尼·吉登斯（AntongGiddes）也認為，風險概念標識了現代社會與前現代社會的根本差異。在自然和傳統消亡後生存的世界，其特點是從“外部風險”逐漸向“人造風險”轉移。

　　他說：“不是我們今天的生活狀況變得比從前更不可預測，而是不可預測性的根源變了。今天我們所麵臨的許多不確定性正是由人類知識的增長創造出來的。”

　　按照西方風險社會理論，社會進入現代化的一定階段後，必然伴隨社會風險的增長，並進入風險社會。許多西方學者認為，當今現代社會是一個充滿風險的社會，風險是現代性的基本要素，風險社會是現代性的重要特征。

　　（2）我國正處在經濟體製深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化、社會矛盾糾紛交疊突顯的關鍵時期。

　　中國的社會轉型主要表現為結構轉型與體製轉型，這其中不僅要完成從傳統農業社會向現代工業社會的結構轉型，還要進行計劃經濟向市場經濟的體製轉軌。社會主義現代化的轉型，打破了中國原有的在政治原則指導下形成的社會平衡狀態，致使這些“人造風險”在不同地區、不同群體、不同行業中以不同方向、不同速度積聚和疊加起來。在精神層麵，市場經濟的趨利本性暴露出來，出現誠信缺失、道德滑坡、信仰危機。

　　（3）現代食品業已經突變為高風險行業。各種防腐劑，添加劑，穩定劑的使用遠遠超出普通消費者的認知範圍，導致其自我保護能力顯著下降。同時，由於工業社會中產品與消費者之間的信息鴻溝，企業的廣告投放，社會網絡越發成為人們的消費指引。然而，廣告、社會網絡等未必是產品質量的可靠擔保，蘊含其中的虛假宣傳效應很容易生成另一種社會風險。

　　（4）當前負責社會風險處理的行政機構之間分割嚴重、難以協調行動，加上部門利益保護傾向嚴重，很難完全達到控製風險所需要的協同作戰和信息共享要求，國家在法律法規建設方麵也缺乏完備的法律體係，社會風險管理係統和公共危機管理體係尚不完備，因而，從國家能力角度看化解社會風險的能力亟待加強。政府應改變“包攬一切”的做法，適當合理地向社會“分權”或“還權”於社會，應特別強調公民權利平等的社會價值觀，建立規範的利益表達、對話和協商機製，引導利益群體以理性、合法的形式表達利益訴求，妥善處理各種社會利益關係。

　　2009年6月1日，《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）實施，相對於1995年10月30日實施的《中華人民共和國食品衛生法》（以下簡稱《食品衛生法》）而言，無論是從監管體製，監管對象、監管環節，還是監管工具等方麵都更為全麵、精細、具有可操作性。在監管環節方麵，《食品安全法》覆蓋了“從農田到餐桌”的所有環節和過程。在監管體製方麵，《食品安全法》要求“縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使”。“把各監管部門之間‘加強溝通、密切配合’提到了關係食品安全工作成敗的高度。”在監管工具方麵，《食品安全法》建立了包括食品安全風險監測和評估、食品安全標準、食品檢驗、食品安全事故處置和食品安全監督管理等方麵的技術和管理工具。總體來說，《食品安全法》的實施對於保障公民的生命健康權利、緩解我國食品安全的嚴峻形勢和減輕公民的食品不安全感具有重要作用。但食品安全事故仍時有發生，嚴重侵害公民的生命和健康權利，影響公民的食品安全感。

　　學者從不同角度探討我國食品安全問題的原因和治理食品安全問題的方法。絕大部分學者從食品安全行政監管體製角度探討我國食品安全問題的原因並提出治理方法。鑒於我國食品安全行政監管主體多元、職責交疊、協調困難的現實，《食品安全法》已在行政監管體製上作出了更為科學的配置和調整。行政監管主體的科學配置和職責調整是《食品安全法》的核心內容之一。在製定《食品安全法》過程中，加強行政監管主體的科學配置和職責調整最主要的功能實際是管住我國市場占有率90%以上規模的食品企業和規模在10人以上的10萬家左右的食品企業，扭轉食品安全問題，穩定我國食品安全的總形勢。相對於市場占有率99%以上，數量隻有1萬家左右的美國食品企業的行政監管而言，如果我國僅從加強行政監管的科學配置和職責調整角度著手，仍然難以實現食品安全形式的根本好轉。因為，我國有市場占有率9.3%及10人以下的小企業、小作坊約35.3萬家，成為食品安全的多發點和監管難點。還有流通領域經營戶約322.5萬戶，餐飲服務者約125.99萬戶。麵對這一現實，即使科學的行政監管體製也會留下食品安全漏洞，出現食品安全事故。

　　有學者提出通過聲譽機製的方法抑製規模食品企業的安全問題，強化食品安全責任，優化執法資源，提高執法效率。有學者主張利用合作行政的新方法提高私人主體的守法自覺性，減少執法成本，提高食品安全監管效率。“用腳投票”的自下而上的監管體製和源於新公共管理運動的西方合作行政模式是否有利於從總體上抑製我國食品安全的嚴峻形勢以及是否適宜於中國的實際需要進一步檢驗。

　　食品安全是風險社會的基本事實之一，至今這一問題在學術視野中仍然沒有主題化。實際上，《食品安全法》相對於《食品衛生法》最顯著的進步是將食品安全納入風險規製的範圍，而不是僅僅改善了行政監管體製。《食品安全法》確立了食品安全風險監測和評估的基礎地位，也細化了食品安全事故處理機製，這與以行政監管體製為中心的《食品衛生法》之間在模式的構造上存在根本差異。本質上，《食品安全法》構造的是一個綜合的食品安全監管模式，行政監管機關、生產者、經營者、消費者都有不同的權利（權力）和責任，並沒有確立哪一個主體在任何階段和環節上的絕對支配地位，原因在於以行政監管體製為中心的食品監管安排並不能完全適應風險規製的需要。

　　二、如何規製風險

　　貝克認為：“科學和法律製度建立起來的風險計算方法崩潰了。以慣常的方法來處理這些現代的生產和破壞的力量，是一種錯誤的但同時又使這些力量有效合法化的方法。”許多學者以《食品安全法》實施後中國仍然出現食品安全事故為證據來證明《食品安全法》的無效性，此乃是一種誤解。他們並沒有認識到《食品安全法》已實現了食品安全規製模式的轉型。申言之，《食品安全法》以食品安全風險為基礎，通過改善行政監管體製的具體方法已基本達到世界上最先進的立法水平，主要問題是對《食品安全法》的認識和實施問題。任何廢棄主義的學術立場不僅不可能控製我國食品安全嚴峻的形勢，反而會加劇食品安全問題。

　　風險規製理論進入立法領域最早應用於環境風險和公眾健康風險領域。在食品安全規製領域，1996年3月6日英國宣布“瘋牛病”對人體具有致命危險前，歐盟食品監管的中心主要是增加公眾的食品安全感，促進食品貿易的發展，食品安全監管以行政監管體製為基礎。“瘋牛病”事件宣布後，歐盟陷入了食品安全的恐慌之中，公眾對食品安全的信任急劇下降。2002年1月28日實施的歐盟《統一食品安全法》轉變了傳統的食品安全監管模式，確立了以食品安全風險監測和評估為基礎的風險規製模式。由於美國的食品企業高度集中，數量較少，因此，他們采取的是強化行政監管體製和應用合作行政的方法。歐盟是最早引用風險規製的地區，其成功的經驗已被我國合理采納。

　　食品安全問題屬於風險社會的主要表現方式之一，食品安全事故則是食品安全問題最集中的表現。如果我們認為食品安全事故僅僅是行政監管機關的失職表現，就不可能找到解決食品安全問題的有效方法。由於食品安全監管的有效性反映一國的風險規製能力與水平，因此，研究食品安全監管的模式和製度就成為解決食品安全的核心問題。

　　（1）我國《食品安全法》既吸收了歐盟以風險規製為核心的監管模式，也吸收了以行政監管體製統一化為基礎的美國模式的合理成分，但都根據中國的實際進行了改造，使得《食品安全法》的模式成為一種綜合模式。

　　具體而言，在基本模式的選擇方麵，我國借鑒了歐盟風險規製模式的理論，但在風險規製理論的應用方麵也存在差異。風險規製理論在食品安全規製領域應用的首要問題是轉變規製模式的基礎。根據費雪的研究，自“瘋牛病”事件以後，歐盟食品安全監管的規製模式改變了傳統的商談/建構模式，代之以科學/民主模式為基礎。商談/建構模式以行政機關的決策作為規製的基礎，而科學/民主為基礎的風險規製模式以科學知識為規製的事實根據和邏輯起點。申言之，科學/民主模式以專家做出的檢測和評估報告為依據。《食品安全法》接受了這一規製理論的核心部分。《食品安全法》第16條規定：“食品安全風險評估結果是製定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監督管理的科學依據。”但與歐盟食品安全監測和評估不同的是歐盟的食品安全專家評估堅持徹底的獨立性原則，專家評估與行政監管機關之間是相對分離的。我國的食品安全專家評估所堅持的是有限獨立性原則，專家評估與行政監督機關之間側重於相互配合。歐盟的食品安全風險評估專家委員會由立法機關成立的獨立行政機構授權進行獨立評估，不由行政監管機關組成，不接受行政監督機關的授權，不受行政監督機關的指揮，也不接受行政監督機關的指導。我國的食品安全風險評估專家委員會由行政監管機關組成，接受行政監督機關的授權，受行政監督機關的指揮。根據《食品安全法》第13條2款規定：“國務院衛生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫學、農業、食品、營養等方麵的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估。”這一取舍關係主要是根據我國的行政傳統優勢確定的。正是由於我國具有悠久的行政傳統優勢，因此，在選擇以風險規製作為食品安全規製基本模式的同時，《食品安全法》進一步對行政監管部門的職責進行了科學配置。盡管我國沒有采取美國強化行政監管統一化的模式，但仍然吸收了其合理內核——確立了以衛生行政部門為中心的行政監管體製。美國選擇行政監管統一化的模式的主要原因是其食品企業數量少，規模大，市場占有率高，通過引入合作行政的方法，能夠彌補行政監管統一化模式的不足。

　　（2）我國《食品安全法》所選擇的規製模式的基本構成要素包括權利要素、知識要素和權力要素三個方麵。

　　權利保障是《食品安全法》的終極目標。就權利要素而言，無論選擇何種規製模式其終極目的都是為了切實保障公民的生命權和健康權。《食品安全法》將這一宗旨貫穿於規製過程始終。從《食品衛生法》到《食品安全法》的轉變在立法之初就做出了價值選擇。李援認為：“食品衛生通俗講是幹淨，食品安全強調無毒、無害。前者多表現為食品外在表麵現象，後者側重食品內在的品質。從衛生到安全兩個字的改變體現了觀念與監管方式的轉變。現實發生的食品安全事故也在警示我們需要轉變監管方式，在重外部監管的基礎上，更加重視解決食品安全的內在隱患。這是世界各國食品安全管理發展的趨勢，也是世界衛生組織對成員國的要求。”在《食品安全法》的整體製度安排中，分專章規定了食品安全事故的處理，進一步凸顯了權利要素的終極價值地位。另外，《食品安全法》進行了嚴格的法律責任分配，目的仍然是為了保障公民的生命健康權。

　　我國《食品安全法》的根本轉變在於確立了知識要素在食品安全規製中的基礎地位。這一轉變並沒有引起學界的廣泛關注，相反，對這一根本轉變存在種種誤讀。從知識發展的角度考察，主要原因是人們還沒有弄清法律與風險理論之間的關係，或者僅僅將風險作為法律理論的工具。同時，行政監管機關並不熟悉將知識要素作為食品安全規製基礎的行政行為方式，或者對傳統的以權力為基礎的監管方式形成一種路徑依賴。

　　食品安全規製模式對知識的基礎性依賴關係主要源於風險的本質在於不確定性。並不是說知識就能終結風險的不確定本質，而是知識能將風險的不確定性相對確定下來。對於知識所確定的風險狀態是否能轉化為法律概念的問題，或者作為食品安全規製的唯一根據，歐盟和我國的立法基本上持肯定立場，但也存在差異。歐盟采取的是計算主義的立場，這一立場遭到部分學者的反對。斯蒂爾認為，計算主義的立場不利於建立靈活的行動反應機製，因為計算本身也包含著風險及其不確定性。費雪從傳統的角度提醒非歐盟國家不要盲目移植歐盟的知識路徑。她認為：“當前，根據科學/民主二分法來描述風險規製的傾向是危險的，因為它不僅使得法律行動者、學者和政策製定者認為，在科學和民主之間作出決策是全球化的需要，而且它會忽視真正棘手的問題，即源於不同文化的行政憲政主義觀念是怎樣相互影響以及應該怎樣相互影響。”我國的《食品安全法》在以知識為基礎設計食品安全規製模式的同時，仍然保留了行政監管機關深度介入食品安全監測和評估的權力與此認識密切相關。

　　風險規製模式的核心要素是權力的嵌入和權力的運行效率問題。由於風險社會使得權利變得更為脆弱、權利自我實現變得更為艱難，因此，權力的嵌入以及保證權力的有效運行成為食品安全監管的關鍵。由於我國食品安全監管主體多元、職責交疊、效率低下，《食品安全法》在保留多元監管主體的同時，建立了以衛生行政部門為核心的多元行政監管體製，主要原因是我國食品生產和經營主體數量多、分布廣、規模化程度低等原因。科學配置行政監管主體的職能，強化行政監管主體的權力運行效率和責任是風險規製本身的需要。但這一體製改善仍然引起了某些誤解。戚建剛認為：“我國傳統的食品安全風險規製模式屬於自上而下模式，食品安全法的頒布與實施強化了該模式。麵對當前我國頻繁發生的食品安全事件，自上而下的規製模式在風險議題形成、安全標準製定、風險評估、風險信息溝通和風險管理等方麵麵臨全麵挑戰。相互合作的規製模式有當代政治法律理論和國外食品安全風險規製經驗的支持，有助於在食品安全風險規製所需要的理性與感情、科學與民主之間尋求盡可能的平衡，符合我國食品安全風險規製的現實需要。在規範層麵上，該模式的製度框架由核心製度、支持性製度和技術製度構成。”這一認識並沒有觸及我國《食品安全法》規製模式的構成問題。

　　這一認識具有典型的美國風格，也具有典型性。該觀點認為應將合作行政作為我國食品安全監管的基本模式，乃是一種誤解。實際上，合作行政在美國也處於試驗階段，主要不用於立法模式的選擇，也不是立法模式的構成部分，而是作為執行法律的一種方法。美國行政機關對此也持懷疑態度，采取消極應付或者抵製行為，且這一方法的應用範圍極為有限，主要用於環境保護領域而不是食品安全規製領域。因食品安全規製的有效性直接涉及公眾的生命健康，公私協商處理會存在嚴重的安全隱患。

　　以知識為基礎的食品規製模式不僅不排除行政監管主體的權力運行能力，而且需要強有力的權力運行機製保障權利的實現；同樣，以知識為基礎的食品規製模式不僅不排除各監督主體采取靈活的方式保證食品安全，而且認為合作的方法有利於權利保障目的的實現。費雪認為：“在任何法律爭論之中，或者在任何風險規製體製之內，這兩種範式差不多總是並存的。因此，行政決策者始終工作在這樣的環境中，即他們會受到關於行政決策的作用和性質是什麽以及應當是什麽的不同法律觀點和規製觀點的影響。我認為，這是不可避免的，或許還是可取的狀況。”《食品安全法》采取了以知識為基礎的綜合規製模式，這對於行政監管機關來講是一個挑戰。由於這一立法模式在我國並不多見，因此，理解、接受化為行動需要一個過程。在這一過程中，食品安全事故時有發生必然是一種常態而不是一種非常態，這是風險社會的重要特征之一。

　　三、食品安全管理需創新

　　第一，中國食品安全管理研究的滯後已經影響了食品安全管理工作，現實中存在的諸多問題也需理論的指導。開展食品安全管理的研究，對於改進食品安全管理的現狀、推動食品產業健康發展、實現農業結構的調整和提高政府的執政能力、維護社會的穩定都是有重大意義。

　　第二，食品安全已遠遠越出傳統的食品衛生或食品汙染的範圍，而成為人類賴以生存和健康發展的整個食物鏈的管理與保護問題。如何遵循自然界和人類社會發展的客觀規律，把食品的生產、經營、消費建立在可持續的科學理論基礎之上，組織和管理好一個安全、健康的人類食物鏈，這不僅需要有遠見的科學研究、政府支持、法律法規建設，而且必須有消費者主動參與和企業順應市場規律的經營策略。食品安全風險性問題，需要政府、企業和消費者的共同努力，也要從行政、法製、教育、傳媒等不同角度，提高消費者和生產者的素質，排除自然、社會、技術因素中的負麵影響。

　　食品安全問題是一個複雜的社會問題，食品安全管理涉及眾多利益相關者的切身利益，不同階層的人有著不同的要求，不僅要考慮科學的、經濟的因素，還要考慮道德的、心理的、宗教信仰的因素。通過理論研究，把這些錯綜複雜的需求統一起來，把各種可能的因素都納入監管視野之中，把分散的知識融通起來，構建一個食品安全管理的理論框架，從更深層次來認識食品安全管理。

　　與發達國家不同的是，我國食品安全管理研究大多是集中在政策層麵的描述和政府失靈的分析上。主要涉及：（1）食品質量管理法製化。（2）建議實施產地標識製度、試行追溯和召回製度。（3）消費者教育。（4）完善保障體係，包括健全標準體係、完善檢驗檢測體係、加快認證體係建設、加強技術研究和推廣、建立信息服務網絡等。

　　進入全球化進程中的當下中國，其背後有著多樣化、複雜的因素。在找到導致中國食品安全風險各個深層原因後，拓寬應對思路，有針對性地進行管理。如何讓潛在的食品安全違法行為得以有效威懾，如何在“事前”有效阻嚇違法活動。

　　為此，本文提出通過完善食品法律法規體係和社會治理既有效地聚合消費者、社會組織、企業團體、監管機構等方法來提升我國食品監管水平的思考。