中國投資體製改革30年研究

第二節 可行性研究的引入與發展

　　一、計劃經濟體製下的技術經濟分析

　　在“一五”計劃期間，我國從蘇聯引進了“方案研究”、“建設意見書”及“技術經濟分析”等項目研究的理論和方法。所使用的項目評價的技術經濟指標主要有：償還年限（投資回收期，與國家規定的標準的償還年限進行比較）、投資效果係數（償還期的倒數，與國家規定的標準的投資效果係數進行比較）、追加投資效果係數和追加投資回收期、年折算費用、固定資產交付使用率、單位生產能力（或效益）投資、縮短建設工期經濟效果等。主要計算方法有償還年限法、折算費用法等。這些指標和方法都可用來直接描述項目方案的經濟性。此外，還使用到了一些表示整個工程設計經濟性的總指標。當時技術經濟分析不考慮貨幣的時間價值，基本屬於靜態分析。

　　計劃經濟體製下的技術經濟分析是基本建設投資項目投資決策中的重要組成部分，雖然尚不完善、不規範，也沒有單獨提出來，但在第一個五年計劃期間，還是發揮了相當的作用，評估好的項目，取得了比較好的技術經濟效果。1958年“大躍進”中，“左”的指導思想盛行，政治幹擾經濟，嚴謹的項目評估方法和程序被拋到一邊，違背客觀規律、瞎幹蠻幹、不講求經濟效果，給經濟建設造成了重大損失。“文革”中，在“唯意誌論”的影響下，出現了“三邊”（邊勘察、邊設計、邊施工）、“四當年”（當年設計、當年施工、當年建成、當年投產）之類的嚴重違反基建程序的錯誤做法，致使許多項目投資效果很差，建成後不能正常生產，造成很大損失浪費。正反兩方麵的經驗證明，建設一個工程項目，涉及很多複雜問題，必須事先進行周密的研究，慎重行事，否則，操之過急，盲目建設，就很難避免浪費和失敗。為了克服浪費現象，講求經濟效果，開展可行性研究勢在必行。

　　二、可行性研究理論方法的引入

　　1979年，聯合國工業發展組織可行性研究處處長W。勃倫斯應邀來華舉辦了第一期可行性研究培訓班（以後又舉辦過幾期類似的培訓班），參加學習的學員來自各專業設計院、大專院校以及有關管理部門。由此，逐漸形成了一個全國範圍內學習和研究可行性研究理論和方法的熱潮。各大媒體和專業期刊也進行了廣泛的報道和討論。隨著對可行性研究的深入了解，越來越多的專家、學者和相關官員認識到可行性研究的科學性和重要性，結合我國基本建設和項目投資的實際，建議把可行性研究列入基本建設程序，將可行性研究和計劃任務書結合起來。也有建議在進行可行性研究之前，進行項目預研究，提出投資項目建議，作為整個基建程序的序幕。其後，政府有關部門組織國內外專家、學者，探討把可行性研究納入我國投資項目決策程序的必要性和可行性。

　　1981年，國家科委下達了“工業建設項目可行性研究經濟評價方法”的課題任務。1982年，國務院技術經濟研究中心成立了可行性研究專題組，並於當年12月在北京組織召開了“建設和改造項目經濟評價討論會”，參加會議的有設計、規劃、谘詢、研究、管理機構及高等院校從事可行性研究理論和經濟評價實際工作的各方麵專業人員。

　　同時，全國各地積極開展關於可行性研究的理論研究與學術討論。如1982年，中國基本建設經濟研究會與安徽省基本建設經濟研究會在合肥聯合召開“建設項目可行性研究”座談會，著重討論了可行性研究與基建程序的關係，以及項目評價的原則與方法等問題。

　　三、可行性研究納入基本建設和投資程序

　　1983年2月，國家計委下達關於頒發《建設項目進行可行性研究的試行管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）的通知，這是第一份將可行性研究納入基本建設項目決策程序的正式文件，可行性研究由此正式納入基本建設和投資程序。該辦法就可行性研究編製程序、編製內容、預審和複審等方麵提出了明確的要求。

　　《管理辦法》要求，建設項目的決策和實施必須嚴格遵守國家規定的基本建設程序。可行性研究是建設前期工作的重要內容，是基本建設程序中的組成部分，其任務是根據國民經濟長期規劃和地區規劃、行業規劃的要求，對建設項目在技術、工程和經濟上是否合理和可行，進行全麵分析、論證，進行多方案比較，提出評價，為編製和審批設計任務書提供可靠的依據。為此要求，利用外資的項目、技術引進和設備進口項目、大型工業交通項目（包括重大技術改造項目），都應進行可行性研究。其他建設項目有條件時，也應進行可行性研究，具體編製範圍由各部門、各地區自行確定。沒有進行可行性研究的項目，有關決策部門不審批設計任務書，不列入投資計劃。

　　《管理辦法》要求，負責進行可行性研究的單位，要經過資格審定，要對工作成果的可靠性、準確性承擔責任。要為可行性研究單位客觀地、公正地進行工作創造條件，任何單位和個人不得加以幹涉。

　　為了使建設項目有選擇的餘地，各部和各省、市、自治區可以有選擇地儲備一些主要建設項目的可行性研究報告，一旦建設條件具備，就編製和審批設計任務書，列入中長期計劃。

　　1985年，國務院技術經濟研究中心組織專家編寫出版了《工業建設項目企業經濟效益的評價方法》一書。1984年，國務院技術經濟研究中心組織大專院校和實際工作部門的專家組成課題組，研究製定了《建設項目國民經濟評價方法與參數》。

　　1986年，國家計委組織了“建設項目經濟評價方法與國家參數”專題研究專家組，在《工業建設項目企業經濟效益的評價方法》和《建設項目國民經濟評價方法與參數》的基礎上，總結我國可行性研究工作的經驗和教訓，借鑒國外經濟評價的理論和方法，結合我國項目投資實踐，製定了四個規定性文件，包括：《關於建設項目經濟評價工作的暫行規定》、《建設項目經濟評價方法》、《建設項目經濟評價參數》和《中外合資項目經濟評價方法》，並於1987年10月正式出版了《建設項目經濟評價方法與參數》（第一版）一書。該書對經濟評價的程序、方法和指標等做出了明確規定和具體說明，並首次頒布了各類經濟評價所用的各項參數。

　　此後，國家各部委先後發文，對各自管轄範圍內的建設項目可行性研究分別進行了詳細的規定。例如，商業部1986年9月6日發布的《直屬直供基本建設項目可行性研究試行辦法》及隨後補發的《關於可行性研究試行辦法的補充通知》；國家計委1991年8月17日印發的《關於編製、審批境外投資項目的項目建議書和可行性研究報告的規定》等。

　　1984年8月，國家計委發布了《關於簡化基本建設項目審批手續的通知》。該《通知》規定，需要國家審批的基本建設大中型項目審批程序，原為五道手續，即：項目建議書、可行性研究報告、設計任務書、初步設計和開工報告。根據簡政放權的要求，現簡化為項目建議書、設計任務書兩道手續。該《通知》還規定了項目建議書和設計任務書（利用外資、引進技術項目，按國際通常做法采用可行性研究報告形式）的具體內容和要求。基本建設大中型項目的初步設計，下放給各部門、各省、自治區、直轄市審批。初步設計是項目決策後，根據設計任務書要求所做的具體實施方案，應能滿足項目投資包幹、招標承包、材料、設備訂貨、土地征用和施工準備等要求。初步設計的內容和具體要求，由各部門、各地區結合部門和地區特點，加以擬定，報國家計委備案。凡列入年度建設計劃的項目，應該有批準的初步設計。

　　1991年12月，《國家計委關於報批項目設計任務書統稱為報批可行性研究報告的通知》中提出，由於國內投資項目的設計任務書和利用外資項目的可行性研究報告二者內容和作用大致相同，為了規範建設程序，將二者統稱可行性研究報告，取消原設計任務書的名稱。這一通知，標誌著我國可行性研究進入規範化軌道。

　　至此，可行性研究已經在我國建設和項目投資實踐中逐步推廣和普及。

　　四、建立谘詢評估機構，開展第三方可行性研究

　　1984年，國務院相繼出台《國務院批轉國家計委關於工程設計改革的幾點意見的通知》和《關於改革建築業和基本建設管理體製若幹問題的暫行規定》，規定工程谘詢公司和工程承包公司，可從事建設前期工作的經濟技術谘詢、可行性研究、項目評價以及利用外資的有關工程谘詢業務等工作，有條件的也可以承擔設計和工程承包任務。外國谘詢機構承擔國內工程建設項目的谘詢業務，一般應同我國有關谘詢機構共同合作。工程承包公司接受建設項目主管部門（或建設單位）的委托，或投標中標，對項目建設的可行性研究、勘察設計、設備選購、材料訂貨、工程施工、生產準備直到竣工投產實行全過程的總承包，或部分承包。另外，在關於改革建設資金的管理辦法中提出，除了國家投資的建設項目資金“撥改貸”之外，建設銀行還要積極參與建設項目的可行性研究工作，對建設項目的經濟效益和投資回收年限、償還能力進行評估，提出意見，供建設項目主管部門編報設計任務書（或可行性研究報告）時決策。同時還要求改革現行的項目審批程序，簡化審批手續，下放審批權限減少環節，提高效率。今後需要國家審批的項目，國家計委隻審批項目建議書和設計任務書，利用外資、引進技術項目用可行性研究報告代替。

　　1982年，中國國際工程谘詢公司成立，對國家計委管轄的限額以上大中型建設項目進行項目評價。中國建設銀行、中國工商銀行、中國銀行和中國農業銀行相繼成立了專門的谘詢機構。如中國建設銀行成立了中國投資谘詢公司，對貸款項目進行評估。各級政府投資決策部門也相繼成立了專門的投資（工程）谘詢機構。

　　20世紀90年代後期，隨著經濟體製改革和投資體製改革的進一步深化，國家計委成立了中國工程谘詢協會，並實行投資項目谘詢資質製度，以2號令和3號令發布了《工程谘詢業管理暫行辦法》和《工程谘詢單位資格認定暫行辦法》。中國工程谘詢協會根據國家計委發布的第3號令製定了《工程谘詢單位資格認定實施細則》，並頒發了《工程谘詢單位持證執業管理暫行辦法》，通過了《中國工程谘詢業職業道德行為準則》，規定沒有資質的機構不能從事投資項目可行性研究和評估工作，從而為投資谘詢行業的規範和競爭奠定了基礎。

　　五、完善可行性研究的方法，規範投資項目管理

　　（一）可行性研究方法和參數的完善

　　可行性研究引入之後，經過數年消化、吸收與實際應用，有了很多成功的經驗，也發現了一些問題。同時，我國改革開放不斷深入，經濟持續快速發展，也對可行性研究提出了新的挑戰。適應情況的變化，可行性研究也要在實踐中與時俱進，不斷發展和完善。

　　1993年，為適應經濟發展和變化的需要，國家計委和建設部組織專家對《建設項目經濟評價方法與參數》（第一版）進行了補充和修訂，出版了《建設項目經濟評價方法與參數》（第二版），對建設項目經濟評價的方法做了改進，對部分參數也進行了適當調整。

　　在引進世界銀行、亞洲銀行相關資料的基礎上，國內出版了一係列針對不同行業可行性研究的指導性著作。如2002年4月出版的《投資項目可行性研究指南》，是我國第一本在國家層次上指導全國投資項目可行性研究工作的規範性文件。該書由國家計委委托中國國際工程谘詢公司組織編寫，主要服務對象是投資建設領域從事可行性研究工作的專業人員。

　　中共十四大以後，我國進入建設社會主義市場經濟新階段，各方麵改革逐步深入。為適應情況的變化，2004年7月，國務院發布的《關於投資體製改革的決定》，是全麵規劃我國投資體製改革的重要文件，標誌著中國的投資體製改革進入了一個新的階段，也對我國可行性研究和實際工作的深化產生了重要影響。

　　為了與完善投資體製改革的大方向相適應，國家計委和建設部組織各有關方麵的專家，開展對《建設項目評價方法與參數》的修訂，並於2006年正式發布《建設項目評價方法與參數》的第三版，同時配套出版了相關案例。這一新版的出現，意味著我國的可行性研究工作正式與國際比例接軌、與改革的要求相適應。在總結以往經驗、借鑒國際先進技術的基礎上，為了適應投資體製改革的要求，進一步促進產業結構調整，優化項目資本結構，提高投資效益，規避投資風險，滿足多元投資主體進行科學決策的需要。《建設項目評價方法與參數》（第三版）主要有以下大的變動：

　　首先，與國際通行的投資項目評估方法接軌，與國內現行的財務會計製度銜接，但是經過對財務分析和經濟分析側重點和分析順序的調整，充分體現出技術經濟分析本身的特點，與我國的財務會計製度區別明顯。

　　其次，與國際接軌。采用了國際通用的名稱，如將國民經濟評價改為經濟評價等；建立了國際通用的新的參數體係，借鑒了國外成熟的技術經濟分析與評價方法。

　　再次，增加了新的內容。如項目融資方案研究，費用效果分析，地區經濟和宏觀經濟影響分析，項目方案的風險比較等。

　　最後，強調對環境影響的經濟分析和後評價。

　　新一版《建設項目評價方法與參數》及配套案例出版後，通過采用新的分析體係、參數和方法，可行性研究逐漸趨於成熟和深化。在大型建設項目中，環境影響分析、後評價的作用愈來愈重要。

　　（二）規範建設項目管理

　　20世紀90年代以來，為了防止盲目重複建設、保證工程質量和提高投資效益，我國在積極推進投融資決策體製改革的同時，也加強了建設項目的審批管理。從實際情況看，大部分地區、部門和企業，能夠嚴格執行基本建設程序，認真做好項目前期工作，並按照規定的審批權限審批建設項目，對保證工程質量和投資效益起到了積極的作用。但是，也存在著違反基本建設程序、越權審批項目、擅自對外簽約的現象，有些企業甚至自行開工建設未通過可行性研究批準的項目，事後又要求國家確認，要求幫助解決項目建設中和建成後遇到的困難和問題。這些都是導致重複建設、資金浪費的原因。因此，1999年7月國家計委發布《關於重申嚴格執行基本建設程序和審批規定的通知》，特別強調要嚴格執行基本建設程序，除國家特別批準外，各地方、部門和企業不得簡化項目建設程序；嚴禁越權審批建設項目；嚴禁在可行性研究報告獲批準之前擅自對外簽約（包括貸款協議、購買合同等）；不審批違反基建程序的建設項目，對違反基建程序者予以處罰且後果自負。

　　六、可行性研究的推廣和普及

　　隨著理論研究逐步深入，相關政策法規建設逐步完善，可行性研究也迅速進入我國基本建設和投資項目建設的實踐。

　　1982年3月26日，中國煤炭開發總公司和美國西方石油公司島溪煤炭公司簽訂協議書，決定合作編製開發山西平朔礦區安太堡露天煤礦的可行性研究報告。這是我國改革開放後首次公開進行這方麵的工作。當時的國務院副總理康世恩出席了簽字儀式，體現了我國政府對可行性研究工作的重視。

　　在國家領導的高度重視下，可行性研究逐漸被引入全國各地的建設項目中。1986年5月19日，《人民日報》報道了浚鶴地方鐵路建設前舉行的可行性研究論證會，介紹了鶴壁市政府與中國技術經濟研究會合作對地方鐵路建設進行可行性研究的成功經驗，認為可行性研究在保證項目有效建設、促進地方經濟騰飛方麵，起到了不可或缺的重要作用。

　　從改革開放至今，可行性研究工作已被引入到基本建設的各個領域，成為項目投資決策中不可或缺的首要步驟，可行性研究已經逐漸深入人心。實踐表明，可行性論證比較充分的建設項目，大都取得了成功，經濟效果也比較好。

　　進入20世紀90年代以來，我國在認真考察和係統論證的基礎上，建成包括三峽工程、南水北調、西氣東輸、青藏鐵路等在內的一批超大型和大型建設項目，取得了巨大成就。在這些項目批準建設之前，都經過了長期認真的可行性研究。以青藏鐵路為例，從1997年起，鐵道部第一勘測設計院就開始組織進行青藏鐵路預可行性研究現場調研，在對青藏鐵路沿線地區的地形、地貌、地質、植被情況進行了專訪和調查並收集了基礎資料的基礎上，對青藏、滇藏兩個進藏方案進行了比選，於1998年完成了預可行性研究。此後，經過長期的可行性研究論證，這條連接京滬及中原地區和西藏的鐵路終於開始施工，並於2006年8月正式運營。在青藏鐵路可行性研究的過程中，我國的可行性研究工作不但從理論方法上得到了發展和豐富，在實際工作中也得到了鍛煉。青藏鐵路的可行性研究中不但充分進行了國民經濟評價，對環境和生態影響的評估也被提到了重要地位。此外，三峽工程、南水北調等的可行性研究中，也都將環境評價放到了首要的位置，實行一票否決製，如果環境影響評價通不過，那麽不論經濟、社會影響如何，項目都不能通過。我國老一輩的技術經濟學者、專家與工程人員都曾參與了這一時期國家超大型建設項目的可行性研究工作，並對可行性研究在我國的發展做出了重大貢獻。

　　七、當前可行性研究中存在的問題

　　1.提高可行性研究的科學性

　　經過20多年的努力和實踐，可行性研究的理論方法已為多數理論和實際工作者掌握，大多數工科專業也開設了技術經濟學課程。很多可行性研究取得了較好的效果，項目進展也比較順利。但也有一些項目的可行性研究做得比較粗糙，數據不準，內容不全，深度不夠，方法不當，可行性研究不能反映實際情況，導致投資項目進展不順利，甚至失敗。不少項目隻是單方案論證，沒有多方案比較，失去了方案擇優的機會。提高專業谘詢機構和建設單位相關人員的業務素質，提高可行性研究的科學性，仍然是一項艱巨的任務。

　　值得注意的是，十幾年來，我國企業的經濟結構發生了重大變化。大量國有企業改製，民營經濟發展迅速。據全國工商聯數字，截至2007年6月底，我國私營企業已超過550萬家，占全國法人企業總數的80%以上，加上2621萬個體工商戶，已經成為企業群體的主要構成部分。這些企業，大都規模較小，曆史不長，管理素質不高，變化較大。在進行投資活動時，前期工作比較粗糙，很少進行周密的市場調查和可行性分析，造成投資頻頻失敗，不斷轉行的情況很多。如何有效提高中小企業的管理素質和投資效益，是我國可行性研究工作麵臨的重要課題。

　　2.防止“可行性研究”變成“可批性研究”

　　可行性研究的本意，是對涉及項目的各種因素進行全麵分析比較，對預定方案提出可行或者不可行的意見，或提出改進的意見，使方案的實施取得盡可能好的效果。可是在我國可行性研究實踐中，罕見得出不可行的結論，也少見提出中肯的大幅度改進的意見。不少可行性研究的目的在於履行審批手續，為達到通過審批的目的，有的不惜弄虛作假，捏造數據，高估效益、低估成本；有的對谘詢評估單位施加壓力，或與谘詢機構串通一氣，編假造假；還有的在審批組成員組成上做手腳，以達到項目通過的目的。其後果，是造成了不少“半拉子工程”、“釣魚工程”，也有的項目建成達不到預期的目標，給國有資產或其他投資方造成損失。

　　造成這種情況的原因，既有投資建設單位、谘詢機構能力素質的問題，也有體製、機製和管理方麵的問題。解決這個老大難痼疾，還需要全麵分析，深化改革，綜合治理。

　　3.加強項目的技術、經濟、環境和社會影響的綜合評價

　　項目評價的發展曆史，是從企業微觀技術、財務評價起步的。第二次世界大戰之後，西方國家廣泛采納了凱恩斯理論和福利經濟學思想，加強了國家的經濟功能，大量增加公共開支，進行公共設施建設，並實行福利政策，評價的重點也從微觀財務評價轉向宏觀的經濟和社會評價。20世紀70年代以後，全球環境與生態問題凸顯，環境影響評價（EIA）引入項目評價體係。80年代後期到90年代中期，可持續發展觀以及以人為本發展觀的確立，促成了在項目評價中，除了要保證經濟、環境可行性外，也要保證社會的可行性。近年來，世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融機構的一些投資項目中引入了社會影響分析。就此，項目評價已從單一的財務分析和經濟分析，發展到技術、財務、經濟、環境和社會等方麵的綜合評價。

　　目前，我國經濟正處於高速發展時期，投資強度很大，各種投資項目成千上萬，各類大型公共工程紛紛上馬，經濟發展與資源、環境的矛盾也日益突出，涉及的社會利益關係日益複雜。為貫徹科學發展觀、建設和諧社會，在項目評價中，不僅要進行技術評價、財務評價和一般經濟評價，還應進行區域經濟評價、環境技術經濟評價和社會經濟評價。評價的標準也相應地擴展為符合技術可行，經濟合理，環境友好，資源節約，社會和諧。

　　4.大型公共工程和社會活動的評價亟待加強

　　這些年來，隨著政府財力的增強，公共項目投資在數量和規模上都大大擴展了。一些公共工程，評價程序封閉，評價走過場，審批不規範，浪費很大，問題不少，評價和決策的科學性和民主化都應加強。特別值得注意的是一些軟項目，如各種博覽會、展覽會、大型招商會、慶祝會、綜合或單項的運動會等，這些項目很多規模不小，但決策程序極不規範，投入不小，浪費很大，效果欠佳。一般說來，凡動用公共資金達到一定規模的項目，都應進行事前和事後的認真評價。

　　5.重視項目後評價工作

　　項目投資是一個連續的動態過程，由前期研究、決策、建設、運行、投資回收等環節組成。項目的成功，投資目標的實現，不僅要有高質量的前期研究，也有賴於其他各階段的順利運行，有賴於根據項目的進行和情況的變化，對整個進程不斷地進行評價，並及時采取改進措施。項目的事中和事後評價，不僅可以檢驗可行性研究和決策的質量，明確前期研究和投資決策的責任，更是項目運行順利進行的重要保障。

　　近年來，項目的後評價已經受到各方麵的重視。2005年5月，國務院國資委印發《中央企業固定資產投資項目後評價工作指南》的通知，指出項目後評價工作的目的，是為了更好地履行出資人職責，指導中央企業提高投資決策水平、管理水平和投資效益，推動投資項目後評價製度和責任追究製度的建立，要求各中央企業認真貫徹執行。

　　總體說來，項目後評價仍然是投資項目管理中的一個薄弱環節。不少建設單位對項目後評價態度消極。例如，據交通部公路規劃處的統計資料，截至2006年7月在全國23個省、市、自治區中，隻有3個做過較多的項目後評價，有5個省（自治區）沒有做過。另外，評價方法和評價製度也有待完善。完善項目後評價，仍然是今後項目管理工作中應該加強的環節。