洮水無聲

淺論城市建設和小城鎮建設

　　臨洮縣地處隴中，位於甘肅省中部、定西地區西部、洮河下遊，東接榆中、定西，西鄰東鄉、廣河、康樂，南靠臨潭、渭源，北與永靖、蘭州市毗連。臨洮為古“絲綢之路”重鎮，隴上文化名城，曆史悠久。馬家窯、寺窪、辛店、秦長城文化名垂青史。自然奇觀聞名遐邇。臨洮境內四山環抱，黃河支流———洮河縱貫全境，一水北流。南屏山積雪，蒼鬆挺翠；馬銜山北矗，一嶺雲飄；臥龍寺西岩，山如臥龍；嶽麓山東聳，岩連掩城；洮河流珠，天下一絕。

　　臨洮縣城有2300多年的悠久曆史，文化底蘊深厚。新中國成立以來特別是改革開放以來，曆屆縣委、縣政府十分重視城區規劃和建設管理工作。改革開放使全縣城鎮建設進入一個快速發展的時期，麵貌發生了巨大變化，促進了地方經濟的發展和社會進步。主要表現在：一是城鎮建設規劃編製工作進展順利，並逐步走上了法製化軌道。1986年6月16日編製上報省政府批複了《城區總體規劃》，占地麵積9.02平方公裏，基本確定了縣城框架，1998年陸續開展了規劃修編工作。二是以縣城改造為重點，城鎮基礎設施建設日益完善。三是小城鎮建設開局良好，試點工作成效顯著。全縣有辛店等為試點的小城鎮優先發展，按先抓試點分類指導，以點帶麵，點麵結合，整體推進的路子，加快全縣小城鎮建設。近年來，臨洮縣城鄉建設得到了較快發展，特別是以舊城改造為重點，不斷加快步伐。從1992年開始，縣上將舊城改造列入議事日程，經過幾年的不懈努力，縣城建起了設計新穎、造型美觀的820多棟樓房。城市基礎設施趨於配套，綜合服務功能進一步增強，舊城麵貌煥然一新，為改善環境，吸引外資提供了寬鬆環境，為全縣政治、經濟、文化等各項事業的發展創造了良好條件。但是，縣城總體容量小、基礎設施不完善、發展受限製等問題仍然比較突出，城鄉建設差距拉大，影響城鎮整體功能的發展。為緊抓西部大開發的曆史機遇，加快城市和小城鎮建設步伐，縣政府製定了《臨洮縣城市和小城鎮建設實施方案》。目前，正在逐步實施。

　　一、總體思路、指導原則、奮鬥目標

　　（一）總體思路

　　當前及今後一段時期臨洮縣城市和小城鎮建設的總體思路是：緊緊抓住西部大開發的曆史機遇，著眼於改善城鄉布局，提高綜合服務功能，堅持“以道路搭骨架、以土地換資金、以開放促開發、以開發促建設”，大力實施“12234”工程，即緊盯一個目標（把縣城建成蘭州市的“衛星城”），推進兩項改革（住房製度改革和小城鎮綜合配套改革），抓好兩個規劃（縣城分區規劃和村鎮規劃），強化三個管理（規劃管理、建設管理和環境管理），加快四個建設（市政基礎設施建設、經濟適用住宅建設、市場建設和小城鎮建設），促使全縣城鎮化水平得到新的顯著提高，更好地為全縣經濟建設和社會生活服務。

　　（二）指導原則

　　全縣城市建設和小城鎮建設工作應遵循以下基本原則。

　　1.規劃先行原則。城市和小城鎮建設必須按照“高定位、高起點、高標準”的要求，堅持做到規劃先行，既要立足實際、量力而行，又要適度超前、兼顧長遠；既要突出地方特色、時代氣息，又要有科學性、可操作性。

　　2.統一開發原則。城市和小城鎮建設必須在建設行政主管部門的統一指導下，由單位、個人或通過招商統一開發、嚴格按照總體規劃、分區規劃、詳細規劃進行建設，做到統一規劃、統一開發、分步建設，全麵提高開發建設的整體水平。

　　3.綜合配套原則。按照“道路搭骨架，配套設施一次到位”的要求，在抓好道路建設的同時，綜合考慮給排水、供暖、供電、通訊、綠化等地下管網和地上附屬公益設施的建設，確保做到綜合配套，避免低水平重複建設，提高城市和小城鎮的綜合服務功能。

　　4.機製創新原則。城市和小城鎮的建設管理必須要按照社會主義市場經濟的要求，改革創新，探索適應時代發展要求的有效機製和形式，廣泛開辟投融資渠道，促進基礎設施和公益事業發展，走一條在政府引導下，主要通過市場機製建設、管理城市和小城鎮的路子。

　　5.依法治理原則。城市和小城鎮建設必須嚴格按照《城市規劃法》、《村鎮建設管理條例》、《城市市容和環境衛生管理條例》等一係列法律、法規和規定進行建設和管理，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，加大法律、法規宣傳力度，全麵提高居民知法、守法意識，樹立和保持文明城市的新形象。

　　6.協調發展原則。城市和小城鎮建設必須按照可持續發展戰略，認真處理好人口、資源、環境、經濟和社會協調發展的關係，以經濟發展為基礎，以先進配套的基礎設施為依托，以提高居民的生活質量為重點，以優美的生態環境為條件，促進生產力、資金技術等生產要素優化配置，推動一、二、三產業的協調發展。

　　（三）奮鬥目標

　　到2002年，縣城總體規模不斷擴大，服務功能進一步完善，建製鎮達到10個，全縣城鎮非農業人口達到10萬人以上，力爭實現縣改市目標，形成“一市十鎮”的大體框架；到2005年城市的規模和水平進一步擴大和提高，新添、玉井、辛店、太石、中鋪、衙下、陳家咀、八裏鋪、窯店和康家崖10個小城鎮初具規模，全縣城鎮非農業人口達到15萬人左右。

　　二、規劃編製、建設內容、管理要求

　　（一）規劃編製

　　1.縣城規劃嚴格按照新修訂的城區總體規劃加快分區規劃的編製工作。是由縣建委牽頭，計劃、土地等部門密切配合，重點完成以內環路、外環路為主線區域內的分區規劃、控製性詳細規劃和修建性詳細規劃。城區總體規劃爭取在2000年內由省政府批複，逐步完成分區規劃和控製性詳細規劃，並根據重點建設情況在每年年初編製修建性詳細規劃和年度實施計劃。

　　2.小城鎮建設規劃要在重點做好新添、玉井兩個小城鎮規劃編製，由縣建委統一負責，各有關鄉鎮密切配合，在2000年內完成中鋪、太石、辛店、康家崖、八裏鋪、陳家咀、衙下、窯店等8個小城鎮的總體規劃編製工作，其他鄉鎮政府駐地的總體規劃要在2002年全部編製完畢。

　　3.村莊規劃由縣建委和縣農委負責，製定下發規劃編製的指導性意見，按照小康建設的年度計劃，由各鄉鎮負責編製，報縣建委審查備案。規劃期限近期為5年，遠期為15年。

　　（二）建設內容

　　1.道路建設。（1）城區內環路建設重點完成線市街、電廠渠段的拓建，2002年內達到全線通車，同時完成北關什字東北角的拓建。（2）城區外環路重點完成西段文峰什字至臨康路，東段文峰什字至校場門口的建設，爭取2000年底完成前期工作。2001年啟動建設，2005年全縣建成，達到道路、綠化、給水、排水、通訊、電力、廣播電視“七配套”。（3）城區西大街、新興街和臨康路、瑞新路的拓建要嚴格按照城區總體規劃進行拓建，統一規劃，分步實施，力爭在2002 年建成道路主框架。（4）按照小城鎮的總體規劃進行建設，新添、玉井兩個試點鎮力爭2000年內全麵進行拆遷建設，2002年形成街道的主體框架。

　　2.配套建設。（1）城區供熱要嚴格按照《臨洮縣城區集中聯片供熱管理辦法》，到2002年使城區集中供熱點達到7個以上，並逐步淘汰和關閉一批小供熱點。小城鎮的供熱點建設參照《城區集中聯片供熱管理辦法》進行，綜合配套，合理布局，做到一步到位。（2）城區給排水工程建設。在抓好自來水公司擴容改造的同時，重點在西大街等，待拓寬改造街道進行配套建設，邊建設邊配套。同時積極論證，上馬汙水處理、熱水供應、煤氣供應等項目，小城鎮供水要在抓好洮陽水廠農村供水工程達產達標、不斷擴大用戶覆蓋麵的同時，積極論證上馬中鋪開發區供水項目，徹底解決中鋪供水困難的問題。（3）通訊建設。在繼續抓市話擴容和城區線網改造的同時，大力發展農村電話，在小城鎮配套建設功能齊全的通訊網絡，合理規劃建設移動通訊傳輸設施，大力發展無線市話和移動通訊業務，使212國道沿線全線開通移動電話。（4）廣播電視網絡建。在繼續實施好廣播電視“村村通”工程的同時，擴大有線電視覆蓋麵，重點向小城鎮輻射。（5）電網建設。要以實施農村電網改造項目為契機，繼續抓好城網和農網的改造，實現城鄉同網同價，保證城市和小城鎮工農業生產所需。

　　3.市場建設。按照“政府決策，統一規劃、多方興建、工商監管”的方針，建設城鄉結合、功能齊全、設施完善的綜合、專業的要素市場。在繼續完善城東、北關、西關、勞動力等城區市場的同時，以康家崖國家級洋芋專業批發市場建設為重點，改造擴大新添崖灣蔬菜批發、衙下仔豬批發、窯店藥材批發等專業市場，新建城區風味小食品城、花卉批發、北關建材、舊貨交易、新添商品批發、玉井農貿等專業、綜合市場。特別是小城鎮建設要把市場建設納入重要建設規劃，合理布局，突出特色，帶動小城鎮建設的快速發展。

　　4.小區建設。城市和小城鎮建設都要嚴格按照總體規劃，以發展鄉鎮企業和住宅業為重點，規劃建設工業小區、農業小區、商貿小區和住宅小區。城區要按照分區規劃，重點建設南關高效農業觀賞區、北關鄉鎮企業示範區和線市街住宅小區、南街住宅小區、北關住宅小區等一批各具特色的小區。小城鎮建設在完成主街道建設的同時，根據各自的特點，合理規劃和建設商貿、住宅小區，提高城鎮的綜合服務功能。

　　5.園林建設。要按照多綠化、少硬化的原則，加速公園、花壇、草坪和綠化帶建設步伐。城區在繼續抓好綠化帶苗木栽植管護同時，重點抓好嶽麓山、西岩山公園的建設，力爭在2002年將“兩山”全部綠化，建設西湖公園，改造擴大城中公園，並修複建設一批文物古跡建築和發展一批旅遊娛樂設施。在抓好公益綠化同時，綠化範圍由主街道向巷道、庭院拓展，切實提高城區的綠化覆蓋率。小城鎮建設也要把園林綠化建設納入建設的重要內容，逐步提高綠化覆蓋率。

　　（三）管理要求

　　1.嚴格執行城區總體規劃和小城鎮總體規劃，做到依法建設，依法管理，任何單位和個人，不得隨意更改變通。規劃區內各類建築物、構築物的建設必須符合規劃及建設要求，單位和臨街的經營性私人建房必須向縣計劃局提交立項報告，私人自住房屋建設必須向縣建委提出書麵申請和相應建築物的平、立、剖麵圖。重大建設工程項目的立項審批工作由縣計劃局會同縣土地局、縣建委等部門 嚴格審查，經縣政府研究同意後方可立項，並按基建程序辦理各項建設手續，不符合規劃與建設要求的項目不予立項。

　　2.凡在城區規劃區內進行建設活動的單位和個人，在實施建設活動之前，必須持有關證件到縣建委申請核發“一書兩證”。凡不符合規劃及建設要求的一律不予辦理。嚴禁未批先建、亂批亂建行為發生，如有違規操作的嚴肅處理。

　　3.在規劃區內任何單位和個人因建設需要申請用地時，土地部門必須經縣建委審查並在審批表中簽署意見報政府研究同意後方可辦理審批手續，任何單位和個人，未按規定審批而批準取得的建設用地一律無效，要重新進行辦理。機關事業單位在現有取得土地使用權的境內進行開發建設住宅樓的，其進入市場銷售的住宅應繳納土地出讓金，納入城市建設基金管理。

　　4.在規劃區內有因建設需要進行開發建設時，有關單位和個人都要服從大局，按照《城市房屋拆遷管理條例》限期拆遷，不得以任何借口和行為阻礙開發建設的順利進行。拆遷工作嚴格執行《臨洮縣城區房屋拆遷、補償和安置辦法》，按標準進行補償和安置。自行拆除原有房屋及其他構築物的單位和個人，必須在經縣建委審批同意後進行拆除，避免盲目拆除造成不應有的損失。

　　5.凡是在主街道紅線兩側新修建房屋的，必須嚴格按規劃要求修建，建築物原則上為五層以上，一層為商業鋪麵，樓體設計要做到新穎、造型美觀、布局協調，並經縣建委審查後方可實施。

　　6.城鎮房地產開發必須貫徹“統一規劃、合理布局、因地製宜、綜合開發、配套建設”的方針，實行“誰開發、誰管理、誰負責”的責任製，由房地產開發公司統一實施。商品房銷售要實行商品房預售證製度，凡進行房地產開發經營的企業必須按《城市商品房預售管理辦法》的規定，到縣房管所申請核發《商品房預售許可證》。

　　7.確保市容市貌整潔、有序，市政設施安全、完整、統一。嚴格執行《文物管理條例》，不得破壞文物古跡，確保文物安全。

　　8.嚴格執行《臨洮縣城區環境噪聲汙染管理（試行）辦法》，加強工業、建築施工、交通、社會生活噪聲汙染防治，創造良好的工作、生產、生活環境。

　　9.加強城鎮交易市場、文化娛樂市場管理，嚴格執行《市場管理條例》和《臨洮縣文化娛樂市場管理辦法》，創造良好的經營環境，做到守法經營，嚴厲打擊違法經營行為和活動。

　　10.任何單位和個人都有維護城鄉規劃建設管理和保護基礎設施、公共設施的義務，並對違反規定的行為進行檢舉和控告，對違反規定的要依法進行嚴厲處罰，構成犯罪的，移交司法機關追究刑事責任，對保護設施、維護城市形象做出顯著成績的給予表彰和獎勵。

　　三、發展措施、優惠政策、組織保證

　　（一）發展措施

　　1.轉變觀念，提高認識。加快城市和小城鎮建設是提高城市化、工業化和城鄉一體化的必然要求，有利於調整產業結構，有利於提高生產、生活質量，有利於改善投資環境，擴大對外開放，從根本上拉動國民經濟的持續快速健康發展。因此，全縣各級各部門和廣大幹部群眾要把城市和小城鎮建設作為經濟建設的一項重要任務去落實，增強加快發展的緊迫感和責任感，特別是各鄉鎮、各部門要從戰略的、全局的高度充分認識城市和小城鎮建設的重大意義，列入重要議事日程，擺在突出位置來抓。

　　2.多方籌資，加快建設。要按照“人民城市人民建，建好城市為人民”的方針，依靠全社會的力量，繼續實施“誰投資、誰建設、誰管理、誰經營、誰所有、誰受益”的原則，廣開籌資渠道，形成國家、集體、個人共同投資的多元化機製，多渠道、多形式籌集建設資金。要嚴格按照總體規劃、分區規劃和年度實施計劃，加快建設進度，對已審批的項目要積極落實建設資金開工建設，對待批的建設項目要積極爭取立項，對已確定的建設項目要保質保量按期建成。

　　3.強化監管，確保質量。城市和小城鎮建設要堅持統一規劃、合理布局、配套建設，堅決避免低水平重複建設。各鄉鎮、各部門和廣大幹部群眾都有建設、管理的權利和義務。建設行政主管部門是履行全縣城市和小城鎮建設的職能部門，要認真履行職能，加強監督檢查和技術指導。要切實加強建築市場、建築工程的監督管理，把建設項目全部納入建設規範化管理，按照公平、公正、公開的原則，建立和完善招投標製、監理製、合同管理製、工程質量責任製等一係列管理製度，確保工程質量。

　　4.深化改革，加快發展。要按照城市和小城鎮建設的需要，加快城市和小城鎮建設的管理、投資融資、戶籍管理、住房體製等方麵的配套改革，以適應形勢發展的需要。要立足農業產業化，大力發展鄉鎮企業，加快鄉鎮企業示範區建設，促進經濟結構的優化組合；要大力發展城市經濟，興辦工業小區，引導二、三產業向城市和小城鎮集中，推進經濟工業化；要以戶籍改革為突破口，引導農村勞動力合理有序流動，實現城市和小城鎮人口的適度規模擴張，推進城市化和城鄉一體化。

　　5.依法治理，樹好形象。堅持依法規劃、建設和管理城市，並加快製定相應的規定、措施、辦法和製度，運用法律的手段調整城市和小城鎮居民和組織的關係，規範和約束居民行為，引導、教育居民增強城市意識。大力開展“五城”創建活動，力爭2000年達到地級文明城標準，2001年達到省級衛生城標準，2005年達到省級文明城標準，塑造文明、衛生、有序的現代化城市新形象。

　　（二）優惠政策

　　1.籌資管理與融資政策。要按照“社會籌資為主，政府投資為輔”和“誰投資、誰受益”的原則，走“政府投資、社會集資、金融貸款、招商引資”的路子。要繼續加大財政投資力度，城市建設由縣級和洮陽鎮兩級財政負擔，在增加預算的同時，對城市維護費、管理費等收費納入財政預算管理，實行多收多留的辦法，重點用於基礎設施、市場和公益事業的建設；小城鎮建設要在完善鎮級財政運行的同時，建立完整統一的預決算製度，將鎮級預算內、預算外收入統一納入財政管理，增加小城鎮建設的預算資金。要建立和完善以合作金融為基礎，商業性金融、政策性金融等多種金融機構組成的分工協作的金融服務體係，規範各種類型的民間信用，整頓和完善農村合作基金組織，服務城市和小城鎮建設。

　　2.土地管理和流轉政策。要堅持“以地生財”的開發原則，充分利用現有建設用地，提高土地利用效益。要科學合理製定城市和小城鎮建設的土地利用總體規劃和年度用地計劃。鄉鎮企業用地、小城鎮建設用地和其他開發用地要按統一規劃、統一征用、統一開發、統一出讓、統一管理的原則，除法律規定可以劃撥的用地項目外，建設用地均應有償使用，主要用於城鎮基礎設施和土地開發。投資者依法用有償的方式取得土地使用權後，允許開發經營土地獲得收益，並可依法轉讓、出租、抵押土地使用權。試點小城鎮對投資者一次性繳納土地出讓金有困難的，經批準可以在3～5年內分期付清。對農民遷入小城鎮的，可繼續自營或轉讓原承包土地。

　　3.戶籍管理製度政策。按照《甘肅省政府批轉省公安廳關於小城鎮戶籍管理製度改革的意見的通知》精神，實行“亦城亦鄉、鄉下生產、城裏住房”的動態戶籍管理，嚴格按照《臨洮縣戶籍管理製度改革實施辦法》，實行按居住地、就業原則確定身份的戶籍登記製度和以公民的住房、職業和生活來源為基礎的落戶標準。

　　4.投資招商鼓勵政策。城市和小城鎮建設的投資鼓勵政策按《臨洮縣招商引資優惠政策》執行，在試點小城鎮另可享受以下優惠。（1）在試點小城鎮開發荒山、荒地、水麵等用於農牧漁業生產的，減半征收土地出讓金，自有收入年起，1～3年內免交農業特產稅；用於工業生產的減收15%以上的土地出讓金。（2）投資者在試點鎮內投資興建農業、林業、水利、能源、交通、通訊、原材料、科技等國家急需發展項目，其固定資產方向調解稅可實行零稅率。（3）外商投資企業在基建期兩年內免繳土地使用費；投產開業後，投資在50 萬～100 萬美元的免繳土地使用費5年；100萬～300萬美元的免繳土地使用費7 年；300 萬～500 萬美元的免繳土地使用費10年；500萬美元以上的免繳土地使用費15年。

　　（三）組織保證

　　根據小城鎮建設的需要，要切實加強組織領導，確保規劃和建設管理的各項措施順利進行。縣上成立城市建設管理委員會，並成立全縣小城鎮建設領導小組，負責全縣小城鎮建設協調指導。各有關鄉鎮也要參照縣上的做法成立小城鎮建設領導小組，具體負責規劃、建設和管理的各項工作。總之，城鎮規劃是建設的藍圖、依據和龍頭，“三分建七分管”是實施規劃的保證。因此，城鎮規劃建設管理工作始終堅持“人民城市人民建”的原則，解放思想，適度超前。緊抓知識經濟時代脈搏，搶抓市場經濟機遇，依靠社會整體力量，實行誰投資誰受益的政策，全方位的參與大搞城鎮基礎設施建設，遵循長遠規劃，逐步實施的思路，使城鎮規劃管理建設邁上新的台階。

　　注：

　　撰寫於2001年6月，係攻讀西北師範大學人文地理學專業研究生論文。