冼岩專稿：政治改革不能強為無米之炊(ZT)

縱向而言，農村基層政權問題是三農問題的症結所在；橫向而言，它又是當前中國社會官民矛盾的集中體現。就三農而言，農民負擔與農村基層政權問題是造成矛盾的兩個方麵。僅僅免除農業稅、減輕農民負擔，如果不能解決農村基層政權的運作成本從何而來的問題，最終結果不是農民負擔以別的形式卷土重來，就是滋生出新的、更多的問題。()

從這種意義上來說，始於2002年，被媒體廣為傳頌的湖北省鹹寧市鹹安區鄉鎮綜合配套改革是解決上述農村基層政權問題的一種綜合性嚐試。鹹安改革的基本思路是：並鄉並村，實現機構與人員的精簡，將基層政權的運作成本壓縮到當時國家財政能夠支付的範圍之內，以釜底抽薪的方式減輕農民負擔；同時在公共領域引入民主機製與市場機製，對管理體製和運行機製實行轉製，對人員身份實行轉換，變“以錢養人”為“以錢養事”，爭取以較小成本為農村提供更好的公共服務。()

這是一種與此前主流的“改革話語”脈絡相承的方案設計。在湖北省黨政的大力支持下，在具體操作者、原鹹安區“一把手”宋亞平的全力以赴下，鹹安改革在橫溝橋鎮等中心地區取得了喜人成績：機構精簡，冗員分流，幹部作風轉變，政府工作效率提高，農民能夠享受到更加稱心如意的服務。但在橫溝橋鎮以外的其它地方，尤其是當2004年鹹安改革作為模本向湖北全境鄉鎮推廣時，暴露出了一些問題與難點。其一是對從政府部門精簡下來的大量人員的安置，需要一次性（或分期）支付巨大費用；其二是以現有財政額度為度量，量入為出精簡機構、減少人員，削弱了鄉村的組織體係，影響了農村基層政權組織實現其基本職能（維護社會穩定，信息上傳下達）的能力。()

由此可見，鹹安模式存在一定缺陷，其局部成功有著難以普遍複製的具體原因，因此它未必適於作為鄉鎮改革的統一模式。但是，作為一種有益嚐試，無論是它的經驗還是教訓，都值得後來者認真借鑒。()

鹹安改革在2002年被設計成如此模式，其來有自。在當時的資源約束與話語氛圍下，其固有缺陷難以彌補。關鍵是當時鄉鎮一級的財政收入，不足以支撐足夠規模的基層政權組織，不足以支付優質的公益性服務開支。這兩種不足，導致了改革後的基層政府沒有深入農村社區的能力，也不能為農村提供足夠的公益性服務。但中國自2005年提出的“建設社會主義新農村”運動，為難題的解決提供了契機。執政黨下決心加大對三農方麵的投入，這一重大戰略轉變構成了解決農村基層政權運作成本的活水源頭。具體說，建設社會主義新農村不僅僅要加大對農村公用基礎設施的投入，國家的轉移支付還應該重點覆蓋以下兩個方麵：一是支撐必要的農村基層政權組織，維持其有效運轉；這並不是否定機構精簡的必要性，而是要在保證基層政權基本功能的前提下實行精簡──基層政權組織是政府為基層社會提供公共品的必要載體，其運作成本隻能由國家財政承擔；而對這種載體的精簡，隻能在保證公共品有效供給的前提下進行。二是要有足夠財力為市場化的優質公益性服務買單，讓農民享受更好的公共服務。()

鹹安改革難題在今天的柳暗花明，原來似乎無法突破的障礙突然呈現出簡單可行的出路，印證了曆史唯物主義的一個基本觀點：經濟基礎決定上層建築。包括社會治理在內的上層建築的改善，必須有相應的物質積累。缺少經濟基礎支撐的政治體製改革，其難度等同於強為無米之炊。正是近30年改革開放所積累的物質財富，才使得執政黨能夠作出免除農業稅、加大三農方向投入、建設新農村等一係列重大決策；正是由於有了這種物質投入的保障，原來看似不可能解決的難題才有了迎刃而解的希望。這一事實也說明，經濟發展在相當長時期內還應該是中國社會的重心；中國隻能在保持經濟效率可持續增長的前提下，兼顧其它發展目標。