清朝報律與言論自由(ZT)

中國封建時期大一統的儒家意識形態，對民間言論箝錮非常苛酷。中國報業和言論出版律法均晚於西方大約200年，才逐漸露出雛形，但以後的政權更替徹底消滅了晚清作為擺設的新聞律法。1604年德國的《通告報》被認為世界上最早的印刷報紙。1822年9月，葡萄牙文《蜜蜂華報》，在澳門創辦，這是中國境內的第一份外文周報。1872年4月30日，中國曆史上最早的中文日報《申報》，創刊於上海。早在18世紀初，瑞典受英國在光榮革命中廢除新聞檢查製度的影響，製定了世界上首部嚴格意義上的《新聞自由法》（Freedom of the Press）。 清末政府在推行“新政”的進程中，首次製定頒布了五部近代意義上的新聞法規，即《大清印刷物專律》（1906年7月）、 《報章應守規則》（1906年10月）、《報館暫行條規》（1907年9月）、《大清報律》（1908年3月）和《欽定報律》（1911年1月）。清末報律是近代西學東漸之風的產物，然而它的製定和實施卻與新聞言論自由的法治精神大相徑庭，成為限製報館、摧殘報人的惡法工具。


一 報律禁錮言論自由

鴉片戰爭以後，中國開始創辦近代報業，由於報紙發行量有限，影響不大，而且外報占絕大多數，清政府對辦報活動采取聽之任之的態度，幹預甚少。清末維新變法，國人辦報逐漸發展，傳播資訊和大量抨擊時弊的報刊，讓清廷大為不安，清政府曾製定官報章程三條，對官報言論作出初步限製，規定：“不準議論時政，不準臧否人物，專譯外國之事。”長期以來清朝對於出版權的控製並無專門法律，《大清律例》中刑律“造妖書妖言”條是清政府用來處理有關報紙案件，和對民間出版物及辦報人進行迫害的主要法律依據，該條規定：“凡造讖緯妖書妖言，及傳用惑眾者，皆斬。”“各省抄房，在京探聽事件，捏造言語，錄報各處者，係官革職，軍民杖一百，流三千裏。”（見戈公振著《中國報學史》，三聯書店）。清雍正四年（1726 年）發生的“何遇恩邵南山案”，乾隆16年（1751年）發生的“傳抄偽稿案”以及光緒29年（1903年）的“蘇報案”都是援用此條判罪的。清末報律的製定與變革進程密切相關，其目的並不是為了保障言論、出版自由，而是清政府力求用法來控製報館，保證其求新、變法政策的貫徹和推行。

百日維新時，為保障維新派報刊的出版和言論發揮，康有為曾上奏請求定立中國報律，奏折得到光緒皇帝的批準。百日維新詔令還明確“允許自由創立報館、學會”。它標誌著中國封建時代第一次正式確認新聞自由。隨後，變法失敗，慈禧專權，囚禁光緒，封閉報館。然而，從1901年起，近代中國報業再次掀起高潮，報刊活動充分利用境外和租界等有利條件進行宣傳。新聞活動越來越頻繁，報業與政府、社會、個人及其相互之間的矛盾衝突日益明顯，而報業與清政府的矛盾尤為突出。“蘇報案”發生，清政府在辦理此案過程中頗費周折且顏麵掃地，因而深知報刊的作用和對之加以限製的必要，同時也認識到無法再以舊的手段去控製。所以在標榜實行“新政”，玩弄立憲騙局時，清政府開始製定專法來控製言論出版自由。1906年6月，奉派出使考察憲政的載澤等五大臣相繼回國，在給清政府的奏折中提出了“定集會言論出版之律”的建議，他們在讚美君主立憲國的言論自由，同時不無擔憂地指出：“以息邪說，而重關防”，“用以維持正義，防製訛言，使輿論既有所發抒，而民聽亦無淆惑”，“使一切邪說橫議不禁而自止”。奏折得到了清政府的認可，於是一批管理報刊出版的法規被陸續頒發出來。

作為我國近代第一部新聞出版法的《大清印刷物專律》，在對言論、出版自由的限製方麵表現為：第一，實行注冊登記製度，凡印刷物及新聞記載均須向所在地巡警衙門呈請，報交京師印刷總局注冊。第二，專門規定了“訕謗”條款，凡有“令人閱之有怨恨或悔謾，或加暴行於皇帝族或政府，或煽動愚民違背典章圖製”者，須科以10年以下的監禁或5000銀元以下的罰款等。第三，法律賦予地方各級行政長官以很大的司法權，規定他們有權管理對印刷物的指控，逮捕被告，隨意封閉報館。其他4部報律以此為典範，在限製言論、 出版自由方麵均有詳細的規定。由巡警部擬訂的《報章應守規則》第9 條規定：新開報館必須經過巡警所同意；嚴禁刊載“詆毀朝廷”、“妄議朝廷”、“妨害治安”、“敗壞風俗”和涉及“內政外交秘密的文字。1907年8月，清政府民政部擬定《報館暫行條規》， 其內容與《報章應守規則》相似，但把《大清印刷物專律》規定的注冊登記製度變為更加嚴格的呈報批準製度。

1908年3月頒布的《大清報律》是以前所頒報律的總成。 與前者相比，在箝製報界、控製輿論方麵更加嚴厲：第一，呈送檢查時限提前，把事後檢查製度改為事先檢查製度，報紙應於發行前一日晚12點鍾以前，送交地方官署審核。第二，禁載內容限製加寬。朝廷消息未經公布者，報紙不得登載。第三，對報館的懲罰加重。如報館詆毀、煽動政體之語，擾害公民不語，處當事者處6月以上2年以下監禁，附加20元以上200元以下罰金，報紙永遠禁止發行。其情節較重者，仍照刑律治罰。第四，采取保證金製度，限製報紙發行， 增加保押費，每月發行4回以上者由銀300元增至500元，每月發行3回以下者由銀150元增至250元。相比《大清報律》，《欽定報律》的核心內容即關於禁載內容的規定除個別詞語出入外，實質仍是大同小異的。

由此可見，從1906年的《大清印刷物專律》到1911年的《欽定報律》，其主要內容表現為箝製報界、控製輿論，而且它對言論、出版自由的控製呈逐步強化的趨勢。就世界近代出版法製史的發展趨勢看，是由預防製轉向追懲製，從事前檢查製逐步轉向特準製的保押金製，乃至呈報製。而我們從《大清印刷物專律》到《大清報律》來看，卻是逆世界曆史潮流而動的，由最初的呈報製向特準製，最後向保押金製加事前檢查製過渡。


二 官權大於報律

清末政府雖然製定頒布了五部報律，並且在1908年的《欽定憲法大綱》中還宣稱：“居民於法律範圍以內，所有言論、著作、出版，及集會結社等事，均準其自由”，但在實施中並沒有依法辦事，相反，以權代法，甚至用殘酷手段破壞言論、出版自由。

清末報律的施行，在中央由民政部下屬的巡警部，在地方由各督撫具體負責。這種把檢查權與審判權混淆一團的體製根本違背了立憲政體行政、司法分權的宗旨。雖然後來的《欽定報律》增加了“關於本律訴訟由審判衙門按照法院編製法及其他法令審理”一條，但同時保留了該官署的行政處罰權。而且從實際運作看，大多數的報案仍由該行政官操縱辦理，由巡警衙門具體執行。少數報案雖然移交審判衙門審理，但審判官無權解釋報律，不能獨立核以報律定罪和判罰，而是聽命於該行政長官，因此實際的決定權仍操縱於行政長官之手，民政部、地方督撫一手抓，既是最高行政部門，又是最高司法首腦，新的執法機構有名無實。如1911年8月漢口《大江報》因發表《大亂者求中國之良藥也》、《亡中國者和平》等論說，被鄂督瑞徵以“宗旨不純、立意囂張、淆亂政體、擾害治安”等罪名飭令巡警道王履康查封，永禁發行。經理兼主編詹大悲被拘捕至審判廳訊問。第一次審問時詹以事實雄辯力駁，拒不承認。最後法官聲明不能作主，必須稟明督憲，督憲瑞徵欲以刑律治罪。與此同時，審判廳秉承督憲之命拿獲副主編何海鳴到廳，以該報所登“廣東亂事時評三件，皆是鼓吹刺客，下注海字”為據進行審問，何直認不諱，並質問法官此三項犯何種報律。法官答以“我不知道，這是上頭命令，俟稟過督院，再行核示”。其後審判廳將審訊情形及援據報律裁判之意見稟鄂督核示。鄂督以為輕縱，又嚴諭遵照擾害治安律文科罪，後因輿論壓力才批準審判廳依據報律判罰。審判廳最後以鄂督、檢察廳指控二點為該報犯罪事實，核以報律判處詹何二人各監禁一年半結案。（見劉望齡著《黑血、金鼓——辛亥前後湖北報刊史事長編》，湖北教育出版社1991年版）。

在報律的實施中，主管官員不但不依法辦事，而且還任意羅織罪名，以嚴酷手段摧殘報人。當時封禁報紙的主要罪名通常為：“擾亂治安”、“毀亂治安”、“毀謗朝廷”或“妨礙外交”等。主管官員就報紙文字中的隻言片語無限上綱。而報紙一旦被指控，就廣事株連，不僅發行人，主編首當其衝，其他稍有關係的如投資人、讚助人、撰稿人也往往獲罪。對於一些敢於揭露和觸犯他們的記者，更以原始野蠻手段迫害。最駭人聽聞的是1903年的“沈藎案”。北京記者沈藎因報道了有關中俄密約的醜聞遭清廷忌恨而被捕。不到半月，在未經任何審訊手續情況下被判斬立決。適逢慈禧壽慶不宜公開殺人改判“立斃杖下”。由此可見一斑，據中國人大新聞史學家方漢奇統計，從1898年至1911年，至少有53家報紙遭到摧殘，其中30家被查封，14家被勒令暫時停刊，其餘的分別遭到傳訊、罰款、禁止發行、禁止郵遞等處分。辦報人中，有2人被殺，15人被捕入獄，還有百餘人遭到拘留、警告、遵釋回籍等處分。（見徐培汀、裘正義合著《中國新聞傳播學說史》，重慶出版社1994年版）。


三惡法遭遇報界軟抵製

清末社會危機四伏，報界作為不同利益群體的代表，希望表達各自的呼聲，要求法律的承認與維護。清政府箝製言論、摧殘報刊、報人的種種措施必然引起報界的強烈反彈，為了爭取言論、出版自由，報界主要采取以下方法，普遍抵製報律的實施，使之形同虛設：

第一，托庇於租界和外人，擺脫報律束縛。在開辦報刊登記手續時，許多報刊利用清政府唯恐開罪洋人的心理，以外商名義注冊，使清政府不敢輕舉妄動，為報紙出版爭得機會。上海《國民日報》曾以英商在英領事館注冊；日知會員馮特昆所辦漢口《楚報》係在香港注冊。卞小吾所辦的《重慶日報》則聘日本人竹川藤太郎為名義社長。端方督鄂時，就不敢對“懸評旗”的《漢口日報》隨便下手，隻好先將該報買到手，“而後封禁之令始下”。

第二，采用假名注冊登記。在公開合法的出版物中，有部分報刊的發行人、編輯人、發行所、印刷所使用假名登記，“神出鬼沒，使官吏知有其紙出，而不知其發行印刷之所而無從封禁”。如北京《國風日報》發行人白逾恒化名“烏有氏”注冊，廣州《齊民報》、《天民報》的發行人偽托“馮光裕”、“黃平”，實際並無其人。所以，盡管開辦手續形式上較為完整，但實際上沒有照律辦理。

第三，在刊載內容上，旁敲側擊地抨擊弊政，迂回曲折地宣傳革命思想。報界抑製報律最突出地表現在無視報律禁載規定，一如繼往地揭露弊政，抨擊外交得失，點名“侮罵”各級政府官吏；有的采用隱諱手法，“正言若反，寓言曲筆”，以瞞過清廷耳目；有的在受檢後故意采用開天窗的辦法以激動時論，獲得以無勝有的效果，迫使巡警官署宣布“不再檢查”。《神州日報》通過照錄法庭審訊革命黨人的供詞來闡述革命大義，並且大量編發清朝各級政府發布的有關革命黨活動的通報、緝捕革命黨人的函電文告等，向讀者透露革命形勢。

第四，抑製處罰。當遭受處罰時，當事報館也根據不同情形，積極采取抵製措施，如對輕微罰款，一般也遵照執行，但也發表抗議聲明；對暫禁發刊、永禁停刊、查封等較重處罰的，雖被迫接受，但仍多方設法衝破禁令，或謀求報界同仁幫助，發動輿論反擊；或另創報館，再辟陣地。其它報館則紛紛行動、聲援被壓迫同業。

總之，盡管清末報律對報館的限製寬泛，而且清政府著力推行報律，以期達到約束報業、控製言論的目的，但由於報界的全麵抵製，加之清政府自身日趨衰落，報律終於難以生效，報業逐步發展成“輿論之母”，“與軍隊之勢力相輔而行”，直接動搖了滿清專製王朝的統治地位。


四 報律失效原因

通過以上論述，我們從中可以獲得一點曆史的啟示：清末政府依照東西方先進強國的成法，先後製定頒布了五部新聞法，並且設置專門機構著力推行報律，顯露出法製近代化的端倪，但是終於沒有取得成功，清末報律並未真正切實貫徹。相反，清政府對言論、出版自由的摧殘卻激起報界強烈的反抗，清廷控製輿論的能力更加削弱。分析其原因主要在於：

其一，報律自身存在著嚴重弊病，使之難以貫徹推行。如作為報律核心的“禁載”和處罰規定主要仍來自於通行的舊法和既有行為規範，清政府實際上是將以前對待報刊的一套落後的慣例和常規法律化、製度化，而與保障新聞自由的近代法治精神根本無關。而且禁載範圍的規定過於簡略，對於什麽是詆毀宮廷、淆亂政體、擾害治安、損人名譽等缺乏具體界定標準。立法貴在施行、條文用語應明確具體，否則，一方麵使執法機構操作時可彼可此，或百般羅織，妄加罪名，嚴加處治；或放任自流，聽之任之。另一方麵，報界仍然我行我素，漠視報律，借口報律限製太寬而拒絕遵守。

其二，行政、司法不分的體製必然導致人治而非法治的惡果，在此前提下，新聞自由隻能是空想。清末負責報律實施的為巡警衙門和地方督撫，審判廳有名無實，即檢查權與審判權不分、行政與司法合一，所以，官府有權力而無責任，即使濫用特權，隨意製造報案、製裁報館也無需承擔失查失誤之責，這樣一來，報律對官府缺乏甚至沒有約束力，反之，報館隻有責任義務而無權利，隻能絕對服從，動輒得咎。



2006年6月——9月

——原刊《人與人權》（www.renyurenquan.org)2006年10月號

(清朝報律與言論自由 全文完www.peacehall.com)