生存的邏輯

第十五章 利益的逆向選擇

　　雍正十三年（1735年）六月，也就是雍正去世前的兩個月，他突然改變初衷，降旨命戶部查核各省曆年耗羨收支狀況。這一諭旨等於是打破了過去十年督撫分配、監管耗羨的格局，而欲將耗羨直接置於中央的嚴密控製下。

　　然而這種控製隻是鏡花水月，以中央戶部來監控數目眾多的州縣顯然是不可能完成的任務。由於省級失去了監控火耗的自主性和動力，火耗監控的力度在這裏大打折扣。更令人遺憾的是，耗羨報部核銷弊病的暴露無遺並未阻止乾隆登基後繼續在錯誤的方向上滑得更深。經過乾隆七年的大討論，朝廷最終確定了各省耗羨年終報部核銷的製度。如此一來，火耗之弊的重新泛濫就成了必然的趨勢。

　　專製皇權與官僚係統間本來就有一種內在的利益衝突。過度集權讓這種衝突更加難以調和。利益衝突條件下的博弈關係常常在低效狀態下達到均衡，整個官僚政治的能力因此也隻能處於較低水平。

　　火耗歸公改革的效果不佳，固然有來自前述管理、組織方麵的原因。但從根本上說，卻源自皇帝與官僚間利益的衝突。

　　明清兩朝財政與其他各朝相比顯得“缺乏眼光，無想象力”。明清財政都以自給自足的小自耕農生產為基礎。稅收收入的六、七成都來自向億萬小自耕農直接收取的“地丁銀”，其中實物收入所占比重很大。

　　由於主要財政收入既難於度量又難於征收，所以皇帝必須維持龐大的官僚組織。以小自耕農為稅收主要來源，財政收入的增長空間本來就很小。而清朝皇帝更是提出了“盛世滋丁，永不加賦”的原則。

　　這樣一來，清朝的財政規模便被人為地限定下來了。而皇帝與官僚組織誰能從這塊大小相對固定的“餡餅”中分得更多的份額便成了一個尖銳的問題。從表麵上看，適當提高地方的官俸和辦公費用按理說應當能降低各級官員由物質條件逼迫在“火耗”問題上作奸犯科的機率。但這樣似乎順理成章的理在過分集權的體製下也是行不通的。

　　這一點可以用契約經濟學中的“逆向選擇”理論解釋。逆向選擇原先是保險學文獻的一個常見概念，主要是指由於信息的差異性或非對稱性而導致的“市場失靈”。

　　在保險業務中，投保人與承保人對保險業務相關的信息總是處於非對稱的狀態。投保人都知道自己的類型與特征（高風險型或低風險型）。保險公司卻不能區分每一個人到底屬於哪種類型，並據此針對不同風險的人給出不同保險費率。

　　在這種情況下，保險公司隻能依風險的平均概率確定保險價格。這樣的價格無疑對高風險的投保人更有吸引力，他們將購買更多的保險。風險概率也會隨之提升。相應地，保險公司隻能依據新的風險概率給出更高的價格。低風險的人將更不願意購買保險。最終，由於缺乏投保人風險程度的信息，導致了風險承擔分配的無效率——壞顧客趕走了好顧客。

　　後來阿克洛夫和威爾遜等人通過對二手市場類似問題的研究，將逆向選擇發展為契約經濟學和信息經濟學裏的一個重要分析工具。

　　在火耗問題上，皇帝麵臨著類似於保險公司的困境。在現實決策環境下，皇帝無法了解每個官員到底是君子還是小人。此時，理性的選擇便是將每個官員的道德水準都假定為“小人”或接近於小人。

　　而小人為官，無論皇帝給他們再多的官俸、官用都不能防止其貪贓枉法。與其給其高薪還不如僅僅給他少的荒唐的薪俸——反正他們會給自己超額補足差額。以務實見長的清朝皇帝將這種邏輯發揮到了極致。

　　明清兩朝的官俸是中國古代史上最低的。而清朝官俸又較明為低，據研究，明朝官俸為清朝的1.3至3.87倍。這樣的官俸具有一種相當高效的淘汰清官的機能。即便有人想要學海瑞當清官，也會苦於生計，難保清廉。

　　現在我們來算算當時的兩廣總督一年能夠拿到多少合法收入：基本工資120兩，固定補貼528兩，爵位工資700兩（這裏假定兩廣總督都有一等公的爵位），糧食補貼350兩（石），養廉銀15000兩，總共是16698兩。鑒於火耗是灰色收入，而且在雍正以後被養廉銀替代，所以不把它算進去。

　　在我們的意識裏：“三年清知府，十萬雪花銀。”在清朝做一年知府就能夠進賬三四萬兩，而比知府級別高得多的總督一年隻掙不到兩萬兩，這裏麵肯定有問題。什麽問題呢？我們隻算了總督的合法收入，沒有算他們貪汙的錢。

　　乾隆年間有個兩廣總督叫李侍堯，兼管著廣東的食鹽專賣和海關稅收，他從鹽商那裏得到的年禮是兩萬兩，過生日的時候又能收兩萬兩，你看，過一個春節，過一個生日，4萬兩銀子就到手了。乾隆曾經要查封廣東十三行，李侍堯勸乾隆不要查封，十三行的商人們表示感謝，集資送禮，給他送了10萬兩的大紅包。早在南北朝時，廣州刺史到城門口轉一圈，就有3000萬文的進項，我看清代兩廣總督的收入不亞於此。

　　坦白說，跟其他總督相比，李侍堯還算不上貪官，起碼他不主動伸手要錢，更不挪用公款和善款。後來李侍堯轉任雲貴總督，被乾隆發現有貪汙行為，逮了起來，想殺掉，又不舍得（李侍堯是能力很強的幹部，很受乾隆賞識），讓百官評議，有個官員說：“李侍堯貪那麽點兒錢，算是清廉的了。”於是乾隆改判李侍堯死緩，沒幾年又讓他做了閩浙總督。

　　有的總督非常無恥，跟李侍堯相比差遠了。譬如光緒年間山東鬧災，朝廷號召其他省份的老百姓為山東災民捐款，四川人紛紛解囊，捐款匯往山東之前，竟被四川總督奎俊拿走6600兩。幾年後四川又鬧災，朝廷發放賑災款，其中5000兩又被奎俊裝進個人腰包。

　　總督們一年究竟有多少收入，目前見不到確切的數據，美籍漢學家張崇禮教授估計的數字是18萬兩左右，我以為估得太低了。清朝末年，湖南湘潭縣流傳一句話：“不貪不濫，一年三萬。”指的是一個知縣一年的最低收入就有3萬兩，那總督呢？同治年間，廣東海關監督崇禮貪汙了幾百萬兩，他家裏一個姓王的仆人一年的進項就有幾十萬兩，海關監督的官階比總督要低，總督貪汙的數額可想而知。

　　清代的官員似乎頗精於以財生財之道，他們貪了錢，一般不會蠢到存進錢莊，他們或用親戚的名義放高利貸，或用親戚的名義經營房地產（康熙朝大臣高士奇就是一例），或向官商合營的鹽業入股，每年分得大筆紅利（袁世凱的從祖父袁甲三就是一例），哪怕最沒有經濟頭腦的官員，也懂得買地收租，投資於細水長流的種植業。不管怎麽投資，都能讓錢生錢，都能讓他們的贓款變得更多，更驚人。

　　當然也不排除有極個別清廉的官員，像李侍堯之後若幹年繼任兩廣總督的孫士毅，家裏“不名一錢”。可惜這樣的清官少之又少，比華南虎都稀缺。

　　清官之所以稀缺，不是因為廣大幹部缺乏憂患意識、公仆意識和節儉意識，也不是因為他們缺乏政治學習（康熙、雍正和乾隆都喜歡親自撰寫“聖訓”，讓全國官員背誦和學習，讓全國的學官向秀才們宣講），而是因為製度上出了大問題，逼著官員不得不貪。

　　最明顯的製度問題是坐地分贓：知縣收了火耗，得分給上司，總督貪了巨款，得花給皇帝。剛才說過李侍堯貪汙，我想再補充一句，乾隆給母親過大壽，要造金發塔，缺1200兩黃金，又不想從國庫裏出錢，最後是讓兩廣總督李侍堯埋的單。按當時金銀比價，一兩黃金等於20兩白銀，1200兩黃金就是24000兩銀子，李侍堯一年的合法收入還不到兩萬兩，你讓他埋單，他肯定得貪。

　　所以明朝還是出了一個靠種菜維生，老母作壽割二斤豬肉也會驚動總督的海瑞。到了清朝，即便像林則徐這樣有名的清官按照我們今天的標準來看也隻能是個有嚴重經濟問題的官員了。由此產生的嚴重後果在於：即便財政收入不足以同時滿足戰略儲備和官僚體製的需要，清朝皇帝也不敢通過增加賦稅的方法來解決問題。因為那樣做的話，將引起更多額外的征收費用，最終隻會逼的民不聊生從而危及自己的統治。

　　在信息不對稱的現實和對風險的厭惡的綜合作用下，清朝皇帝將“永不加賦”作為一條基本國策加以強調。非憐惜小民不忍加，而是畏懼加賦的政治後果才不敢加。

　　清朝皇帝在這一博弈中借著集權的力量獲得了絕對的優勢。但地方官僚們也有自己的優勢：他們直接參預征收賦稅的各個環節，有機會就會利用各種空隙為自己獲取應得的報酬。

　　於是雙方在集權與低能之間就找到了一個微妙的均衡點：一方麵，低能之所以能夠長期維持，在於它僅僅隻是皇帝老子在管理上的低能，而對於帝國官僚來說，則意味著可以獲取應得的收益；另一方麵，作為權力集團一把手的皇帝也必須能夠容忍這種“低能”，隻有如此，才能保證集權體製不受影響。於是這裏出現了一個類似於博弈論中著名的“囚徒困境”理論所描述的非合作均衡狀態，也就是皇帝和官員誰都不認為自己低能。

　　作為博弈雙方的皇帝與官僚都並沒有打破這一平衡的持久激勵，所以任何改革都隻能收一時之效，卻無法從根本上解決問題。對中國古代官僚政治這一特點，曆史學家黃仁宇先生曾經做過精辟的論述：“曆史上強有力的君主以臣僚為他們的工具，多數的君主，則為群僚的工具。官僚製度最好處則是兩者都不堅持本身利害，隻維持體製的完美”。

　　我們從更普遍的角度看，清朝的許多集權製度設計都或多或少都存在著削弱官僚組織層級效率的作用。其中最典型的莫過於在輔政體製上的安排，皇權與相權糾結了上千年，也沒有理順脈絡。

　　清朝入關後，在政治體製上延續了明朝廢相置內閣的思路，再沒有設立宰相一職。後來又擔心在權力結構中出現明朝內閣大學士坐大的情況，便對內閣職權進行削奪。相繼設立南書房、軍需房、軍機處等機要秘書班子協助皇帝處理機要重大事務。而內閣隻能辦理一般性的公開庶務。最後，軍機處成為輔佐皇帝工作的主要辦事部門，一直到清未改設內閣總理大臣為止，共存在了約180年。

　　為了抑製軍機處的權勢，清朝規定軍機處無固定職位、人員進出全由皇帝決定、不用書吏辦事，以防生弊。皇帝還嚴禁軍機大臣與外官交接。

　　嘉慶皇帝親政後，更是特別強調所有奏疏一律直達禦前，不得有副本先行關白軍機處。這樣，清朝皇帝漂亮地完成了對輔政權的最後分割和抑壓工作，君主獨裁專製也達到了頂峰。而宰相職權本來就是為“掌丞天子，助理萬機”而設。它處於皇帝與百官之間，是提高皇帝對官員監控效率的重要一環。所以雖曆朝君主都深知相權對集權專製的羈絆作用，處處對其加以堤防。但卻又都不願冒險將其徹底鏟除。

　　滿清皇帝在朱元璋未競事業的基礎上，不僅徹底剪除相權還建立了完全由皇帝牢牢掌握的中樞機構。這無疑加重了皇帝的監控負擔，降低了皇權行使的效率。

　　另外，在具體的辦事程序上，清朝的皇帝十分重視臣下密奏的作用。經過康熙、雍正二帝的試行、完善逐步形成了一整套獨特的奏折製度。這套製度的基本原則就是擴大允許上密奏大臣的範圍，加強保密機製，並充分發揮收閱密奏及親筆批示的作用，以提高權力運行的效率。

　　到了雍正主政時期，除了皇帝允許上密奏的文武大臣外，各省布政使、按察使、甚至經特許的道員、知府、個別知縣以及通判等中下級官吏都可以給皇帝上奏折。而且，同一部門、同一省區的官員彼此之間不許告知上奏及所得批示的情況。

　　各級官員所得“朱批”必須及時繳回。這實際是皇帝希望通過密奏以產生廣泛收集情報，並驅使官吏之間互相防範戒備，以收鉗製平衡之效。這一舉措無疑有效地減少了各級官員利用職權欺上瞞下的危險。但也破壞了官僚組織各層級間的正常關係，降低了層級效率。如六部尚書與侍郎本屬上下級關係，但依清製侍郎卻可越過尚書單獨向皇帝上奏，以糾奏尚書不法之舉。這雖然加強了皇帝對六部的控製。但也使得尚書對整個部院的控製力有所下降。而且尚書、侍郎之間互相掣肘的關係也大大降低了京城各部的日常工作效率。

　　為了加強集權，清朝的皇帝徹底撕破了往日君臣之間那層溫情的麵紗，甚至不惜將其治下的官員由良變賤、由臣變奴。

　　清朝時期，雖然說一品大臣要跪著奏事，就連滿族大臣也得自稱奴才。

　　皇帝在視大臣為家奴的同時，更將他們像家賊一般防範，生怕官員得到太多的權力和好處。朝中大臣不說，即便是派駐地方的官員充其量也不過是皇帝派往地方衙門的代表而已，毫無獨立性可言。這樣一來，由於過度集權，皇帝與官僚間的關係便越發接近於“委托——代理關係”所描述的情形。在這種情況下，官僚組織中道德風險發生的機率也比以往大大增加。

　　為了防止“道德風險”給委托——代理關係帶來的低效率（即代理成本過大）。委托人可以設計各種機製來完善與代理人之間的關係（或契約）。如加強對代理人的臨督，以改善信息不對稱狀況；也可以強化激勵機製，使代理人追求自身利益行為與促進委托人利益增長的目標能夠協調一致。然而，過度集權所帶來的組織效能低下和利益衝突卻使皇帝無法實行有效的監督與激勵機製。這注定了集權帶來的低能問題具有很強的頑固性，不容易打破。有這樣一組曆史數據：康熙五十三年（1714年），帝國人口約一億五千萬，其全年財政收入約有銀3800萬盎司。而與此同時，在遙遠的大西洋上，一個僅有600萬人口的夷邦這一年的財政支出竟然有銀3200萬盎司，與盛世天國大致相當。而此夷邦正是100餘年後用堅船利炮粉碎大清帝國天朝神話的大英帝國，這不能不說是一種諷刺。