生存的邏輯

第十四章 火耗的火力值

　　清朝開國初期，天下戰事頻仍，尤其是“三藩之亂”導致帝國軍費開支巨大。在這種情況下，中央將地方上存留的款項全部劃拉到戶部的銀庫裏。這樣就造成了，州縣雖然設有藩司，卻無錢可以支配。

　　中央機構除了收刮地方財政，還將地方權力機關的行政運行成本一再壓低。行政成本壓低的最直接體現就是削減官員的辦公經費和工資。康熙七年（1688年），總督、巡撫每年的辦公經費隻有100兩，知府25兩，州縣15兩。如果我們按月折算，總督、巡撫每月的辦公經費隻有8兩，州縣僅1兩。一品官月俸僅15兩銀子，九品官月俸更是隻在有區區3兩。

　　如此低廉的權力運行成本給官場帶來的負麵效應是可想而知的，如果一個縣令按照中央朝廷規定的官俸數額每月1兩銀子的標準運行權力機器，並且能夠運轉自如的話，那麽他實現的將會是一個接近於零成本的政治神話。

　　神話最終沒有實現，官員們開始運用自己的聰明才智去堵製度的漏洞。他們在征收賦稅時對百姓大肆私征加派以補不足，而火耗正是其中最主要的額外加征項目。

　　火耗又稱為耗羨，最初是指古代官方在熔鑄貨幣等貴金屬時所產生出來的損耗，後來便將其引申為官府征收田賦時附加的費用。在古代賦稅製度中，賦稅本額應該由國家統一規定，而征收所需的開支費用則由各地自主定奪，這些費用包括征收人員的開銷、米糧和款項的包裝運輸費用、銀兩熔鑄損耗等。

　　中央將征稅所產生的附加費用交由地方上自定自收，這就造成了火耗標準各不相同。

　　火耗是一項攤派到老百姓頭上的非製度性賦稅，在明、清初建時，國家曾經明令禁止地方征收火耗，以減輕老百姓的負擔。康熙皇帝還專門選派清廉大臣到各地禁革重耗，結果是火耗的火沒有被撲滅，反而越撲越火。

　　沒有辦法，皇帝最後也隻有默許。如此一來，火耗就成了地方官員的一項重要收入來源。既然朝廷如此摳門，官員們隻有自己想辦法豐衣足食。官員們所想的辦法無非是刮地三尺，於是害苦了老百姓。一些州縣甚至出現“稅輕耗重，數稅於正額者”，“用一派十，用十派千”的不正常現象。

　　康熙時期，政府規定以康熙五十年（1711年）的人丁數作為征收丁稅的固定丁數，以後滋生人丁，永不加賦。當時每年收征的地丁銀約2500至2900萬兩之間，如果我們以二成約數估算，對應的耗羨應該不會少於五、六百萬兩。這樣一筆巨額款項完全放手讓州縣自行征收，並且無章可以約束。

　　這種做法帶來的危害是顯而易見的，官場腐敗之風日盛，國家的賦稅製度受到來自官、吏、民三方博弈力量的衝擊。

　　正因如此，雍正在即位之初，就著手解決的頭等大事就是解決火耗問題，雍正創造性地實施了“火耗歸公”這一製度。

　　從這個詞的字麵上來理解，雍正試圖用製度來規範“火耗”所引發的地方權力集團瓜分利益的現實問題。具體做法就是將全省各州縣的耗羨集中起來，由督撫統一支配。其中一部分用於官員本俸不足的津貼，主要是為了培養官員廉潔從政，故名“養廉銀”。其餘部分用作各級地方政府日常開支和彌補地方財政虧空。

　　雍正的“火耗歸公”改革在短時期還是取得了一定的成效，底層民眾所承擔的稅負明顯減輕，吏治大為改觀，國家財政狀況也得到了很大的改善。火耗歸公之所以能迅速取得成效，與雍正本人雷厲風行的彪悍作風有著很大關係。

　　乾隆皇帝即位後堅定地推行他老子雍正的政策，將地方火耗收入全盤置於中央的嚴密監督之下。可是隨著時間的推移，火耗不僅沒有如雍正、乾隆父子所預想的那樣緩解民間壓力，反而走向愈演愈烈的反方向。

　　也就是說，中央權力的全麵界入不僅沒有鞏固火耗歸公的成果，反而使火耗之弊愈發難以控製，出現了“耗外之羨，多取累民”的新情況。最後，連皇帝也隻能無奈地接受無序與混亂的現實。這一事件暴露出的是，清朝的權力機製存在著“頭輕腳重”的問題。以皇帝為首的中央權力過度集權，使得地方財政體係滑向崩盤的邊緣，結果造成地方行政權力逐漸失控。

　　要想了解“火耗歸公”是如何從幕後走向台前，並最終走向崩盤的。我們就有必要搞清楚，雍正皇帝玩這場政治遊戲的真正動機是什麽？

　　清朝實行的低俸祿製度，隨著官員品級的遞減而遞減。等到了權力結構的最底部，七品縣令的年俸隻有四十五兩，衙門們聘用的吏役錢糧所拿的就更加微薄，一年隻有六到八兩。一年忙到頭就領到這麽一點薪俸，既要養家活口，聘請必不可少的幕府師爺，還要應時打點孝敬各級上司的禮金，日常送往迎來、交際應酬的費用，就算是理財專家也難以維持正常的家庭生活和逐項開支。

　　在這種情況下，官員們就會動用自己的權力資源，去兌換權力資本。膽子大一點的官員，刮地皮都要刮出油水；膽子小一點的，隻有在權力範圍內，想辦法撈取數量不等的灰色收入。

　　康熙執政時期，中央朝廷允許州縣官取一分為限的火耗，意在養廉。

　　那些地方官員則將耗羨的私征、私派、私用視為約定俗成、合理合法的地方權利。其實各地耗羨征收的實際數量根本沒有辦法限製，火耗率從江西、浙江占正額錢糧的百分之五至十，一直到山東、河南占正額錢糧的百分之八十。

　　地方耗羨的濫征、濫派，作為遠在京城的皇帝是心知肚明的。

　　雍正元年（1723年）元旦，剛剛接手帝國大權的雍正就在自己的新年講話中，向地方官員發出通告：“今錢糧火耗，日漸加增，重者每兩加至四五錢，民脂民膏，朘削何堪。”

　　沒過多長時間，湖廣總督楊宗仁率先做出反應。他向上奏請，希望朝廷能夠將原屬地方官私派、私用的耗羨提出二成，以充地方“一切公事之用”。隨後山西巡撫諾岷也奏請，將每年收取五十五萬兩左右的火耗銀全部歸公，拿出其中的二十萬兩，用於填補虧空及地方其他公用，然後再拿出餘下的二十三萬五千餘兩，作為官員的養廉銀。

　　這個提法受到了雍正皇帝的嘉許，並得以首先實行。其後，山東、河南，山西等地方行政長官也先後奏請並在其屬地實行提取耗羨之舉。

　　有官員同意這麽做，也有官員反對這麽做。反對的官員則認為耗羨乃州縣之私，如果耗羨歸公成為國家正稅，一有加賦之嫌，二有縱貪之害。官員意見不統一，由此引發了激烈的廷議。

　　針對火耗歸公這一提法，地方官員基本上是投讚成票，京官往往投的是反對票。當時的吏部右侍郎沈近思，左都禦史、吏部尚書朱軾都不同意耗羨歸公。沈近思還在這個問題與雍正皇帝有過正麵交流。他認為：耗羨歸公使得稅負征收的正項之外更添正項，並不是好辦法，他日必至耗羨之外更添耗羨。

　　雍正皇帝反問道：你作縣令時，收不收火耗？

　　沈近思的回答是：收，那是為養活妻兒。

　　雍正道：“你豈非為一己之私？”

　　沈近思答：妻兒不能不養，否則即絕人倫。

　　沈近思的回答說出了大部分官員的心聲，聽到這裏，雍正才明白，其實像沈近思這樣的京官，他們並不是反對征耗羨，而是不同意耗羨歸公。他們所顧慮的是，這種做法會助長地方火耗的盛行。

　　用反對者的眼睛看待這件事，火耗征收猶如漁人捕魚，在“火耗歸公”政策出台前，由於沒有製度性的約束，扮演著漁人角色的官員，他們也許隻是拿吊鉤或者魚網在池中捕魚。等到朝廷出台“火耗歸公”，官員們在國家法度的掩護下，會變得更加忌憚，捕魚的工具由魚鉤和魚網直接換做抽水機，直接往地方財稅源頭插進去一根管子，抽完水連底都給撈幹淨。

　　雍正見廷議不能達成一致，於是在雍正二年（1724年）七月頒發上諭，宣布實行耗羨歸公的改革新政。雍正的意思就是說，既然你們官員不能達成一致，那就隻有聽我這個一把手的。

　　雍正在上諭的開頭就直接點明了“廷議”的實質：“前朕曾降諭旨，令爾等平心靜氣秉公會議，今觀爾等所議，亦屬平心靜氣，但所見淺小，與朕意未合。”

　　其中一句“與朕意未合”基本上就表明了自己的態度：既然朕給你們發揚民主的機會，可你們不明白朕的心意。既然“與朕意未合”，那麽廷議就等於是在走形式，議了也白議。

　　雍正皇帝的意思非常明確，那就是剔除積弊，在全國實行耗羨歸公政策。

　　帝國朝堂裏那些謹小慎微的官員見聖意已決，隻好提出了一個折中的辦法，是不是可以考慮先在山西試行，看效果如何再做推廣。在這件事上，雍正是鐵了心的要推行改革，他還是沒有同意。雍正堅持要在全國實行耗羨歸公。在皇帝的堅持之下，耗羨歸公很快得以在全國範圍內推行。

　　“火耗歸公”的耗羨主要用於三方麵：一是作充作官員的“養廉銀”。火耗歸公，在一定程度上等於是掐斷了官員的財路通道。為了補償官員的損失，不至於權力集團的內部矛盾過於激烈，雍正同意拿出部分耗羨作為製度內的灰色收入發放給官員。他同時要求官員在拿到“養廉銀”後，就不要再跑到老百姓的地盤上去刮油水了。當時全國地方文職官員的養廉銀總計是280餘萬兩，這筆錢是朝廷在官員常額俸祿之外按規製發放的。

　　二是用作彌補地方虧空；三是用作地方官府的辦公經費。耗羨的征收標準是按照地丁銀的一定比例抽取，隨地丁銀的固定而固定，而各級官員的養廉銀和地方官府的辦公經費也有統一的標準，所謂“皆有定額”。

　　需要在這裏特別指出的是，雍正火耗歸公改革的一個重要原則就是火耗不能歸入正項，而應保持它的“非製度性”。對此，雍正還曾經做過一個專門的說明。

　　雍正五年（1727年），他在對一奏折朱批時明確指出火耗歸公改革的“公”指的是“地方之公用”，而“地方之公用，乃私用之公用，非國家之公用也。”為了使耗羨不致轉成正項，雍正還作了真誠的努力。

　　雍正三年（1725年）二月，山西布政使高成齡奏陳按年度來報銷省耗羨一折，雍正在朱批中說：“知道了。若遇上不肖上司，豈此一折奏報所能繩也。隻要實行，不在此奏也”。在雍正看來，督撫年終對本省耗羨的報告隻是一種形式而已。他有意將耗羨的提解、分配作為地方性事務，完全交給藩司與督撫全權處理。

　　雍正四年（1726），河南巡撫田文鏡經雍正認可動用本省的耗羨銀兩製造河北鎮各營盔甲。由於所涉款項巨大，為了謹慎起見，田文鏡向工部專門打了報告。工部後來將田文鏡的報告駁回，令其說明各項開支的具體情況。

　　雍正以工部堂官不分正項與火耗性質為理由，又將其交還工部察議，同時對田文鏡進行了處分。由此可見，雍正在“火耗歸公”之初對火耗不列入正項的態度是十分堅決的。對這一看似荒唐的政策，雍正自有他的一番道理，他認為如果將耗羨銀兩比照正項具題報銷，擔心時間久了，有不法官員將耗羨作為正項，然後在耗羨之外還要再設新的火耗項目。那樣的話，“必至貽累人民，此風斷不可長！”

　　雍正對耗羨歸公引發新的更高的道德風險充滿了警覺，其實他的這種擔憂也並非他一人所有，他的父親康熙也得過類似的憂慮症。康熙六十年，康熙曾經對身邊的大臣說：“火耗一項，特以州縣官用度不敷，故於正項之外量加些微，原是私事。朕曾諭陳瑸雲，加一火耗，似尚可寬容。陳瑸奏雲，此乃聖思寬大，但不可明諭，許其加添。朕思其言，深為有理。”也就是說，火耗本來隻是州縣官員入不敷出，所以在正式賦稅之外又添加了一些，本來隻是地方上的事。可是陳瑸卻說，這是皇恩浩蕩，地方上可以明著做，但是不要明著說。

　　從“不可明諭，許其加添”的這句話裏，能夠體會出康熙在“火耗”一事上所表現出來的糾結心態。一邊是權力運行需要經費；一邊是“火耗”合法化可能帶來道德風險。身為一國之主的康、雍二帝對明顯存在弊端的“火耗”問題所表現出來的糾結其實正是對“道德風險”的理智反應。他們既要政體的通暢運行，又不想因為“火耗歸公”背上罵名。

　　雍正以一種近乎決絕的姿態來推行耗羨歸公政策，這種做法勢必會影響到官員的切身利益。在官員尚未理解的相當長的一段時間內，他們對雍正的改革是有所抱怨的，這種隱而未發的抱怨為改革的不徹底埋下了禍根。

　　在這場利益博弈中，幾乎每一個社會階層的主體都卷入其中，從皇帝、官吏到平民，這項改革動搖的是帝國的整條利益鏈。我們知道，封建王朝的權力框架屬於典型的分層金字塔結構。這種結構最基本的特點是，每個層級都分布著諸多權力元素，同時各層級之間又形成利益勾連。

　　在這個權力結構中，隻有皇帝一人占據塔尖的位置，其他各層都有多項權力元素並聯交合，而每一層的元素個數與它所處的層級數成反比。也就是越往金字塔高層走，權力元素就會也少，越往底層來，權力元素就會越多。

　　政治學研究表明，權力係統如果按照分層組織布局，往往可以最大限度地提高政府的行政效率。清朝政體雖然走的還是權力集中的前朝老路子，但是在利益結構的劃分上呈發散狀，並且這種發散的趨勢是越向下越明顯。尤其表現在財政分級管理上。

　　那些失去財政自主權的地方權力機構連最起碼的運行成本都捉襟見肘，更不用談什麽工作效率。身居其中的地方官員們在權力分肥中也是各顯神通，通過另謀財路來彌補各級官府日常用度和官員薪俸之不足。

　　火耗是地方官府開辟的最重要的一條財路，雖然沒有寫進官家的正式章程裏，卻是各個利益集團信守的隱形公約。通過製度性的集權方式，清朝有效地防止了權柄旁落。但是過分集權也使皇帝愈發處於一種相對不利的位置。

　　皇帝作為一個人，就算他是古往今來“天字第一號”的明君聖主，讓他一個人與成千上萬負責具體事務的官員相比，也是一場力量懸殊的博弈態勢。最起碼在行政的有效信息方麵，一個人與一個龐大的集團比拚實力，是不可同日而語的。

　　作為皇帝，很多時候看似一個人，可放在這場博弈格局中卻不是一個人。形式上的個體，因為手中掌握了至高無上的權力，就有了千軍萬馬的集聚效應。皇帝在權力的使用上，完全套用的是現代經濟學理論中的“委托——代理模式”。我把它稱之為企業分權模式，或者是老板——員工模式。

　　在這種“老板——員工”模式中，官員作為“員工”往往以皇帝這個“老板”的名義來承擔和完成一些事情。官員通過完成他的工作來獲得一定的報酬，更為關鍵的是，員工不必對他的行為結果負全部責任。這是因為他的行為決策除了會影響到自身利益外，更為關鍵的是他會影響到老板的切身利益。

　　老板之所以要雇傭大量的員工，是因為老板的時間、精力有限不能對應盡事務做到事必躬親。在帝國體製下，以一己之身治理龐大帝國的皇帝是十分需要“員工”的。因此就有許多以維護皇帝家天下萬世長存為目的的官僚為皇帝打點具體事務。

　　官僚集團通過向皇帝提供服務獲得一定的地位與數量不等的金錢，但是他們並不對自己的行為後果負全部責任，而是由其幕後老板——皇帝來承擔最終的政治後果。

　　“老板——員工”是最為完美的組合方式，作為代理人的員工“五加二、白加黑”地為自己老板（委托人）的利益而【拚命工作，而老板按照工作所產生的利益付給員工（代理人）相應的報酬。

　　可是現實並非完美世界，很多時候皇帝與官員的關係並不處於無任何耗損的最佳狀態。兩者權力值的不對等便是其中最為重要的一個原因，而這種不對等往往會產生所謂的“道德風險”。由於權力值和權力風險值的不對稱，使得官員有可能會通過損害皇帝的利益來最大限度地提升自己的權力值。

　　那些地方官員對自己所轄之地的人口、資源和經濟狀況具有絕對的信息優勢，這種優勢使得官員在權力運行中往往會占據主動。一年到頭困於皇宮中的皇帝就算有通天的本領，也無法監測到每個官員日常的行為決策。既然監察製度本身有漏洞，那麽地方官員就有可能會利用製度漏洞在征收賦稅時加派各種費用。

　　官員們手捧少得可憐的薪水，想的卻是升官發財夢。在利益的驅使下，“不道德行為”就會變得理所當然。火耗盛行本來就是因為官俸、官用過低引起的。雍正和他的擁躉們認為，如果朝廷能夠將火耗納入賦稅正項，然後再通過正規途徑在中央監察下由各省督撫統一調配，就可以將“火耗”的火力降至最低點。

　　可他們忘記了一點，那就是官家製度的執行力究竟能不能扛起這份職責。比如說中央監察能夠到位。很多時候解決問題的辦法沒有問題，有問題的是解決辦法的人出了問題。

　　“火耗”本是權力集團瓜分利益的事，可皇帝又不願意承擔道德風險。於是才炮製了“火耗歸公”遊戲新玩法，要求將火耗的支配權交予省級官府統一調配。可道德風險並沒有因此而削弱，隻有由A轉嫁到B，最後又演繹成了一場集體腐化，越規避越瘋狂。

　　“火耗”說得通俗一點，它就相當於十幾年前還沒取消農業稅時的村提留、鄉統籌和縣統籌，也就是各利益階層在正稅上另行加征的附加稅。我們就拿康熙年間的廣東省新會縣為例，當時這個縣每年的農業稅指標是48000兩，可是知縣太過貪婪，在這個指標的基礎上又加收“二分四的火耗”。平白無故，農民就要多交24%的稅。這樣一來，所征收的稅負裏就會多出11520兩的灰色收入。

　　多出來的這筆灰色收入，知縣也不敢私吞。按照權力的分肥規則，他得拿出其中的三分之一分給下屬，另外三分之一交給上司，剩下三分之一才能裝進自己的腰包。而他交給上司的那三分之一通常是層層分配，道台分一筆，知府分一筆，按察使和布政使分一筆，巡撫分一筆，最後總有一筆打進總督的私賬。

　　如果隻是一個縣的火耗，遠遠無法滿足一個總督對於利益的需索。一個總督管轄好幾個省，而每個省又設有幾十個乃至上百個縣。作為利益的共同體，每個縣都會分潤於總督。一筆筆灰色收入就這樣通過抽水管道似的路徑流進了總督的口袋，積少成多。

　　由於地方官員隻是按章辦事，對具體征收費用也就沒有進行全麵監控的激勵。這樣一來，高度的中央財政集權，雖然（因無更多層級與其分權）保證了中央財政收入的穩定，但也因缺乏有效的層級控製，才導致了耗羨征收的無序狀態，由各省布政使統一提解分配。

　　雍正在位期間火耗歸公的效果還是很明顯的，這主要得益於火耗監控體製中增加了省級這一層級，這樣就形成“中央——省——州縣”的層級結構。從層級效率的理論看，這肯定會提高對火耗監控的效率。