國有及國有控股公司治理研究：產權契約分析的視角

第一節 國有及國有控股公司概念、特點與發展

　　國有及國有控股公司治理是指關於國有及國有控股公司高層管理人員激勵與約束的製度安排。從產權契約的視角來看，國有及國有控股公司治理是指關於國有及國有控股公司高層管理人員激勵與約束的產權契約安排。從產權契約視角分析國有及國有控股公司治理現狀，是尋找國有及國有控股公司治理問題和對策的關鍵。本章在分析國有及國有控股公司概念、特點和發展的基礎上，分析國有及國有控股公司產權契約治理的概念、特點與功能。

　　國有及國有控股公司是一種獨特的企業類型。東西方關於國有及國有控股公司的定義是有差異的，但它們也有共同點，即它們都是國家獨資或控股的企業。研究國有及國有控股公司的概念、功能、特點和類型及其發展，對於我們分析國有及國有控股公司治理現狀、問題和對策具有重要意義。

　　一、國有及國有控股公司概念、特點與類型

　　國有及國有控股公司一般是指其股份由國家完全或支配性控製的公司形態。國有及國有控股公司與其他企業相比具有不同特點和類型。

　　1.國有及國有控股公司的定義

　　在西方，關於國有企業的概念幾乎沒有一個適合各國情況的一般定義。歐洲共同體1980年把國有企業界定為政府憑借其對企業所有權、管理權和管理條例施加直接或間接影響的政府所有企業。英國1956年把國有企業界定為董事會由內閣各大臣任命，經營報告和賬目由國有化工業委員會檢查，年度收入不能全部或大部分依靠國會提供或資金由財政部門預付的所有企業。法國對國有企業的界定強調三個條件：所有權的公有性、具有獨立的法人地位和從事工商經營。這一定義既強調了國有企業所有權的公有性，又強調了其與行政單位不同的特點，即它是一種營利性的組織。印度的國有企業又叫公營企業，其定義是從事經營活動並明確政府是這些企業的主要所有者的組織。瑞典、芬蘭、巴西和墨西哥等國家關於國有企業的定義強調國有企業是指國有資本占企業51%以上股份的所有企業。比利時關於國有企業的定義比較寬泛，指資本大部分為公共部門所有，或者由公共管理部門授予特殊權力，或者經營活動在相當程度上自主，包括資本歸公共管理部門所有、政府控製的國家企業和混合企業。

　　國有及國有控股公司是國家作為控股股東的公司形式，但不是一種獨立的法律形態的公司。國有及國有控股公司主要采取股份有限公司和有限責任公司兩種形式，從事國有資產的經營和管理。國有獨資公司是其股份完全由國家持有的經營性公司。關於國有控股公司的定義，程恩富（1998）認為是指該公司達到決定性表決權的股份，而對其他公司進行經營控製，並主要從事資本經營和生產經營的國有公司。國有控股公司是指以國家批準或授權代表國家通過持股方式控製或影響其他公司發展的公司，其性質一般為國有獨資的企業法人。國有控股公司采用控股或參股方式進行以產權管理為核心的資本經營。

　　2.國有及國有控股公司的特點

　　（1）具有多重目標。國有及國有控股公司的多重目標表現在以下幾個方麵：一是國有及國有控股公司以利潤最大化為目標，對國有資產的增值負責。國有及國有控股公司和其他性質企業一樣是營利性組織，以追求利潤最大化為目標。二是國有及國有控股公司作為國有獨資或控股企業，又要以執行國家產業政策為目標。從某種意義上說，國有及國有控股公司是實現政治經濟政策的工具。三是國有及國有控股公司以實現公共利益為目標。多重目標性質是國有及國有控股公司的重要特征。這種多重目標性質使得國有及國有控股公司具有經營優勢和劣勢，其經營優勢表現在國家作為控股股東，以國有資本作為經營信譽保證，同時其經營行業很多是具有壟斷性質的產業，在價格、原材料和經營許可等方麵與其他企業相比具有優勢；其經營劣勢表現在與私營企業股東相比，國有股東缺乏監督激勵機製，國有公司內部法人製衡機製的缺陷影響經營決策權行使。

　　（2）政府所持有股份必須達到可控製企業的比例。國有及國有控股公司產權契約性質的重要特點是其國家股份必須居於可控製企業的程度。一般分絕對控股和相對控股兩種形式。獨資國有企業和股份比例超過51%的國有企業稱為絕對控股。而相對控股一般指在企業的股份中國有股居於可控製企業的程度，以少量股份支配眾多的少數股份。美國13家軍火企業，在1957～1961年的固定資本構成中國家資本占51.3%，在波音飛機公司、洛克希德飛機公司和北美航空公司三家飛機製造公司中，私人資本僅占20%～30%。

　　（3）政府能夠對企業經營決策施加直接或間接的支配性影響。政府通過其國有資產管理部門及其任命的董事會、監事會和總經理，對企業經營決策施加影響，以實現政府的政治經濟目標。這一特點是由國有企業的性質決定的，國有及國有控股公司的財產權歸國家所有本身決定了國家能夠對國有企業施加支配性影響。國有及國有控股公司作為政府投資的企業，其本身就是政府製定和實施公共政策、產業政策和其他政策的結果。政府通過對國有及國有控股公司經營決策施加影響實現其政策目標。

　　（4）提供公共產品或準公共產品。由於公共產品具有非競爭性和非排他性的特點，因而公共產品的提供往往采取國家供給的形式，基礎研究、基礎教育和國防等公共產品一般由國家提供。盡管國有及國有控股公司也參與競爭性產品的提供，但從世界各國國有及國有控股公司的現狀來看，其重要特點是提供公共產品或準公共產品。西方國家社會擴大再生產所必需的基礎設施和基礎工業一般由國家提供，如公路、鐵路、通信、港口和航空等。

　　（5）執行和服從政府產業政策、公共政策和其他政策目標。在一些私人部門投資風險較大、投資資金不足，或不願投資的重要領域，需要政府通過舉辦國有及國有控股公司的形式來發展這些產業。同時，國有及國有控股公司又是實現解決就業、實現公共工程和公共政策的重要工具。國有及國有控股公司往往成為實現政治目標和政策的重要工具。國有企業的存在、發展和退出往往受到產業政策、公共政策和政黨政治的影響。

　　其中，根據我國《公司法》規定，國有獨資公司具有以下特點：一是不設股東會，由其國家授權部門、授權公司董事會行使部分職權。公司董事會決定公司的重要事項。但公司合並、分立、解散、增減資本和發行債券由國家授權部門決定。二是由國家授權部門對國有資產實行監管。三是董事會一般由3～9人組成，任期3年，並有職工代表參加。

　　國有控股公司的特點表現在以下幾個方麵：通過國家授權並注冊形成的特殊企業法人。由國家獨資設立。其組建具有行業特征。就國有控股公司的組建來說，一般有三種形式：一是把行業主管部門或行業總公司改組為國有控股公司。二是把具備條件的集團公司或特大型企業改組為控股公司。三是把現有的國有投資公司、運營公司改組為國有控股公司。隻從事資本經營。即采取由國有控股公司向國有企業投資、參股等形式組建和控製國有企業。國有控股公司在一定形式上行使國有資本所有權職能，運營國有資本，實現國有資產保值增值。國有企業集團主要采取股權聯結型或以資本為紐帶的形式。

　　3.國有及國有控股公司的分類

　　按照國際貨幣基金組織在比較研究全世界近90個國家所有製企業時采用的分類方法，主要有以下幾種類型：

　　第一類國有企業是指政府直接管理的國有企業，稱為國營企業（State-en-terprise）。

　　第二類國有企業是指國家主辦的企業（State-sponsored Enterprise）。

　　第三類國有企業是指國家所有的企業（State-owned Enterprise）。

　　不同國家關於國有企業的分類有所不同。日本把政府投資和控股的企業稱為“公企業”。主要有中央政府所有的企業和地方政府所有的企業。從法律形態上看，公企業分為以下幾類：國營企業。日本國營企業隻是行政內的特別會計組織，沒有法人資格。日本中央國營企業主要經營造幣、林業和郵政等。地方國營企業經營的主要領域是上下水道、醫院和交通等。特殊公法人企業。該種國有企業是政府單獨出資，多集中在資源、交通和金融等方麵，如道路公團、森林開發公團、石油公團、水資源開發公團、住宅公庫、中小企業金融公庫以及國家全額出資的進出口銀行和開發銀行等。特殊公司法人。該國有企業是政府控股的、取得股份公司形態的企業。主要領域集中在煙草、鐵路和電信等方麵。

　　按照公司法，國有控股公司一般采取有限責任公司、股份有限公司和國有獨資公司等形式。從組織視角來看，大中型國有企業采取企業集團的形式。國有控股公司是從事國有資本投資或經營的國有獨資公司，由國有資產管理部門特別批準和授權，對授權範圍內的國有資本行使出資者所有權，主要以控股方式從事資本經營活動，處於國有資產管理部門和國有企業之間中介型的公司。國有資產管理部門、國有控股公司和國有企業形成國有資產管理體製的三個層級。位於三級體製最上層的是國有資產管理委員會，作為國有資產的總代表，它是國有資產的所有者，具有對國有資產進行行政監督與管理的職能，但不具有國有資產運營的機能。居於三級體製中間位置的是與國有資產經營相當的國家控股公司。國家授予國有資產經營權的特定的大型企業集團也把其核心企業改組為國家控股公司，整體上經營管理企業集團的國有資產。其主要任務是：根據“國資委”的委托，管理與經營國有資產，以圖其價值保全與價值增值，確保取得最大效益。決定下屬企業的國有資產的再投資。根據市場的變化，製定企業的發展戰略。向下屬企業派遣董事，參與重大決定。並派遣財務監督人員，監督其經營業績。決定下屬企業國有資產的合並、解散、出售、破產、清算以及股息分紅等財產權的移動。實現政府的產業政策，合理配置國有資產。

　　除了國有資產三級管理體製外，為了減少中間層級，國有資產管理體製的改革目標之一是采取二級管理體製，即國有資產管理委員會（局）直接管理國有企業（國有股份控股的股份有限公司和有限責任公司）。

　　從國有企業的法律地位來看，把國有及國有控股公司劃分為以下三種類型：一是政府直接管理，不具有獨立法人地位的國有企業。在意大利，這類企業是指關係國計民生的基礎部門的企業，如醫療、公共交通、自來水、郵電、鐵路和電力等部門的國營企業。二是資產全部歸國家所有，具有獨立法人地位的國有企業。在英國，這類企業共有51家，它壟斷了全國的電力、煤炭、郵電和鐵路，控製了鋼鐵工業、造船和飛機製造以及汽車製造和石油等生產部門。在法國，這類企業主要集中在公用事業領域，包括煤炭、天然氣和電力等工業，通信、郵電、鐵路以及相當一部分航空和海運等工業，如法國電力公司、煤氣煤炭公司、巴黎運輸公司、鐵路公司和電話公司等。在世界各國，這類企業一般存在於公用事業行業，如鐵路、郵政、煤氣、電信和自來水等。三是國家擁有部分財產權的獨立法人地位的混合型國有企業。這類國有企業又叫國私合營企業。混合型國有企業是所有國有及國有控股公司的主要組織形式。其主要特點是國家以較少的資本控製和管理眾多的股份公司。法國的公司大多采取混合形式，如法國石油公司、於吉諾爾公司、薩西諾爾公司、國營飛機發動機公司、埃勒夫—阿基坦公司、馬特拉軍火公司和雷諾汽車公司等。在法國混合公司中，隻有私人股份才能在交易所自由買賣，國家股份不能夠在交易所自由買賣。

　　國有及國有控股公司按照競爭程度不同劃分為壟斷性國有及國有控股公司、競爭性國有及國有控股公司和壟斷—競爭性國有及國有控股公司三種類型。從投資主體來看，分為中央政府投資的國有及國有控股公司、地方政府投資的國有及國有控股公司和混合投資的國有及國有控股公司。從控股程度劃分，分為國有獨資、國家控股和參股的國有及國有控股公司。

　　二、國有及國有控股公司功能

　　國有及國有控股公司具有多重任務（Multitask）和功能，主要包括以下幾個方麵：

　　（1）管理與經營國有資產和發揮其增值功能。國有控股公司代表國家對國有資產行使出資者的三項基本功能：確保出資者收益權實現、進行重大經營決策和選擇管理者。國有控股公司通過對國有資產行使資產控製權，對國有資產經營戰略、投資和產權轉讓等做出戰略決策，以及對所控股國有企業行使資產監督權來實現國有資產的增值。

　　（2）具有推行經濟政策和實現國家經濟戰略目標的功能。國有企業具有解決就業、防止經濟危機衝擊和發展高新技術產業等功能。在實現國家經濟戰略目標方麵，具有促進地區開發、確保能源安全等戰略目標的功能。可以說，國有企業作為實現經濟政策的必要工具，其重要功能之一是彌補市場經濟缺陷，維護市場經濟活動中各個微觀主體的利益。“二戰”後，國有及國有控股公司在西方國家被普遍地當作優化產業結構、實現產業政策、擴大社會就業和調節宏觀經濟運行以及緩解經濟危機等政策工具。總之，在市場經濟條件下，國有及國有控股公司作為經濟政策工具不僅可以彌補市場在配置資源上的缺陷，而且可以用以增進社會公共利益。

　　（3）國有及國有控股公司具有保障社會穩定功能。Chong-En Bai，David D。Li，ZhigangTao，Yijiang Wang（2000）在《國有企業改革的多重任務理論》一文中，認為國有及國有控股公司在提供就業和解決失業問題方麵具有關鍵的穩定功能。非國有企業缺乏社會安全機製，以利潤最大化作為激勵機製，並缺乏提供社會安全的激勵。在轉軌過程中，政府放慢國有企業改革，保持一定數量的國有企業是為了實現社會穩定目標。由於推遲實施國有企業完全私有化，國有企業麵臨較低的利潤激勵。而私有企業以利潤為唯一目標，幾乎沒有把資源花費在提供社會穩定功能的激勵方麵。在轉軌初期，通過稅收提供社會成本來增進社會穩定。如果穩定成本很高的話，政府選擇不需花費足夠的資源用於社會穩定，結果，在轉軌過程中依賴國有企業提供社會穩定功能。相反，如果穩定成本很低的話，政府會選擇花費足夠的資源用於社會穩定，這樣不必依賴國有企業提供穩定功能。勞動力市場的失業是社會不穩定的重要來源。

　　（4）國有及國有控股公司具有提供社會福利的功能。由於國有及國有控股公司把執行國家政策、提供基礎設施和公共產品作為其重要目標，因而所提供的產品能夠帶來較大的社會福利。社會福利的提供需要耗費大量資源，國有及國有控股公司的性質決定了國有及國有控股公司能夠提供比私人企業更多的社會福利。Chong-En Bai，David D。Li，ZhigangTao，Yijiang Wang（2000）認為在轉軌之前，國有及國有控股公司的主要功能是作為社會福利的提供者，由於承擔提供諸如社會福利和生產的多重任務，導致國有利潤激勵較低和金融績效較弱。

　　（5）具有提供公共產品的功能。公共產品的消費具有很大的外部性。國有及國有控股公司提供公共產品是政府的一項重要經濟職能。Chong-En Bai，David D。Li，ZhigangTao，Yijiang Wang（2000）認為一個次優的社會最優是保持一部分企業由國家所有，提供生產公共產品的功能。就減少公共產品的國有及國有控股公司供給問題來說，一個關鍵因素是政府如何設計一套方案，在私有企業激勵和公共產品私人提供方麵實現平衡。

　　（6）具有資源配置功能。在市場經濟條件下，資源配置主要由市場機製來進行調節。市場機製引導作為市場經濟的微觀主體的企業進行資源配置活動。國有企業資源配置注重把當前資源配置和長遠資源配置結合起來，以實現資源的合理配置和全體社會成員的公共利益最大化。一些投資大，而且回收周期長的行業，如公用事業和基礎設施等行業需要國有及國有控股公司進行資源配置。

　　（7）具有促進經濟發展的功能。一方麵，國有及國有控股公司在恢複戰爭對經濟的破壞方麵產生了積極作用。交通、郵電、能源和基礎工業部門的國有公司大大提高了社會化程度，保證了生產規模的擴大和現代化的實現。另一方麵，國有及國有控股公司是執行國家產業政策的經濟實體。通過製定相關產業政策，其可促進一些基礎工業部門和高新技術產業發展。國有及國有控股公司對促進國民經濟發展和起飛具有十分重要的作用。當非國有資本或非國有企業尚未達到足夠的規模時，由國家進行投資和經營對一個國家經濟起飛起著關鍵作用。羅斯托的經濟成長階段論強調起飛階段是經濟結構轉變的重要時期。主導產業具有很強的輻射能力和增長動力，在一些發展中國家，由於技術和資金製約等因素阻礙了主導產業的發展，國有及國有控股公司通過直接承擔主導產業的發展任務，可以帶動經濟發展和起飛。

　　三、國有及國有控股公司的產生與發展

　　西方國有及國有控股公司的興起有其思想理論基礎。西方一些經濟學家在保持私有製的前提下，主張實行部分企業的國有化，這導致了國有及國有控股公司的產生和發展。

　　1.國有及國有控股公司產生的原因

　　國有及國有控股公司產生的原因主要表現在以下幾個方麵：

　　（1）適應現代化大規模生產降低成本的需要。漢森在論述英國國有企業計劃時，認為英國國有及國有控股公司的產生是為了降低某些工業的成本。“自從第一次世界大戰以來，英國的煤礦工業雖然經過很多委員會的建議，但未能把它的采煤操作現代化，成本很高。如果收歸政府所有後，由於采用了現代大機器和大規模的開采方法之故而得以降低燃料的成本，則私人的消費和投資必將在各方麵受到鼓舞，對電力和運輸事業也同樣如此。”國有及國有控股公司的發展有利於提高本國企業的國際競爭力，為國內國際市場提供大量廉價的原材料和廉價的服務。

　　（2）政府宏觀調節經濟的物質基礎。西方國家推行國有企業是其財政政策的重要組成部分。通過舉辦國有企業可以緩和經濟危機給經濟帶來的衝擊和破壞，促進經濟複興。同時，通過興辦國有企業實現國家能源安全、產業安全和促進地區開發等。如意大利公有企業在國家壟斷資本主義之前還不發達，在國家壟斷資本主義條件下，公有企業高度發展，其活動已經滲透到了社會再生產的一切環節和一切領域。國家通過公有企業對國民經濟運行進行全麵的、直接的幹預和宏觀調節。戰後初期，意大利公有企業的主要任務是致力於恢複社會經濟發展，伊裏公司在振興經濟中發揮了重要作用。伊裏公司經過改造後的機械工業部門的生產能力大大超出當時國際市場對機械產品的需求，為意大利產品進入國際市場提供了基礎。埃利公司下屬的煉油廠和石化聯合企業的誕生，為意大利化學工業的發展作出了貢獻。公有企業在反危機，維護競爭秩序，調節各階級、各階層利益方麵起了重要作用。在20世紀50年代，為了維護國家的造船能力，國有造船業在勞動力和鋼材價格偏高的情況下仍然維持虧損性生產。

　　（3）適應意識形態黨派鬥爭的需要。法國人民陣線政府實行國有化，在聯邦德國、瑞典、奧地利、英國和挪威等國，社會民主黨（或工黨）執政時，出於意識形態的原因而實行了部分企業國有化。這些社會民主黨把國有化看作是資本主義向社會主義的轉變。法國主張國有化的黨派發起了“工業化的國有化”。1945年，“二戰”剛剛結束，英國工黨被選為執政黨。英國工黨把生產、分配和交換方式的所有製關係視為政治經濟權力的基礎。國有製被用來控製資本主義對人民的剝削。英國工黨試圖通過國有化促進經濟的迅速發展，在英國國有化中發揮了重要作用。

　　（4）促進和扶持私營企業發展。通過興辦國有企業為私營企業提供資金、基礎設施和其他基礎服務，促進私營企業國際競爭力的提高。美國建立國有及國有控股公司的原因在於促進私營企業更好地運轉，為私營企業提供金融幫助，包括提供銀行存款、住宅貸款、個人養老金和對外投資等活動。一些私營部門依靠國有及國有控股公司提供信用貸款、刺激投資、降低風險、穩定價格和承擔基礎服務等。意大利伊裏公司曾多次拯救瀕於倒閉的私人企業，對它們進行整頓、改造，使之變成盈利企業後再交給私人企業。

　　（5）接管私營部門不再願意經營的產業。在一些基礎產業、高風險產業、盈利能力較弱和公共服務性產業中，私營部門很少或不願介入，通過發展國有及國有控股公司可以促進這些產業發展。如美國20世紀70年代和80年代初期，私營企業不願經營的鐵路客貨運輸和地方公共交通係統由公營企業經營。20世紀60年代以後的20年，大量的客運係統由主要私營改為完全公有。針對私營部門企業生產和資本集中程度較低、競爭力不強的特點，意大利政府采取發展國有及國有控股公司的形式加強基礎工業部門的建設。

　　（6）政府創辦國有及國有控股公司能夠比政府機構更好地提供商業性的公共服務以及為新技術變革提供融資。如美國的立法機關願意把基金撥給管理局而不是普通的州政府。新技術變革需要大量的融資，而這些資金來源難以完全由私營部門提供，隨著新興產業和高新技術的發展，有些高風險和高技術產業，需要政府投入大量資金。

　　（7）適應戰爭需要。為了有效地為戰爭提供大量軍事裝備和物質供應，需要在交通、軍火、食品、被裝、原料和燃料等各個領域建立一批具有大規模生產能力的國有及國有控股公司。在軍事上，為了適應戰爭需要，美國和其他許多國家生產武器和彈藥的企業均為國家所有。19世紀下半期，俾斯麥政府的“國有化”就是為了適應戰時需要產生的。在1877～1879年的“俄土戰爭”後，俄國隨即實行了鐵路國有化。

　　2.國有及國有控股公司的發展

　　第二次世界大戰後，西方國家企業的國有化得到不斷發展，其國有及國有控股公司主要集中在基礎設施、公用事業、公共事業、科研部門、尖端工業、生態平衡和環境保護等產業和部門。在西方發達國家中，法國企業國有化程度最高。經過1981～1983年第三次國有化浪潮後，法國國有企業在國民經濟中的比重表現為：國有工業企業營業額占工業企業營業額的40%，出口額占工業企業的34.6%，投資額占工業企業投資額的30%，職工人數占工業企業職工人數的23%。此外，國有企業占冶金和有色金屬加工業的66%、軍火工業的74%、化纖工業的75%、鋼鐵工業的80%、飛機製造業的84%，國有銀行的經濟信貸額占整個銀行體係的83.9%。

　　英國出現過兩次大的國有化浪潮。第一次企業國有化浪潮是在1945～1951年由戰後“工黨”政府發動的。企業國有化的主要領域是提供服務和基礎設施，特別是提供能源和交通運輸設施的領域。第二次國有化浪潮是在20世紀70年代分別由“工黨”政府和“保守黨”政府發動，企業國有化的主要領域是製造業，包括羅爾斯—羅伊斯飛機發動機公司、英國萊蘭汽車公司；整個造船業和2/3的修船業；飛機和導彈製造業；艾爾弗雷·赫伯特公司（英國最大的機床製造廠）。

　　美國政府在第二次世界大戰期間建造了大約2800個企業，其中航空工業534個、機床製造業116個、鋁業84個、造船業65個、合成橡膠業60個。1944年，這些國有企業生產的機床占全國50%、鋁占70%、合成橡膠占80%、鎂占90%，以及大部分飛機。法國企業國有化發展比較快，實行了電力工業、煤炭工業、石油加工工業和銀行的國有化。英國和法國國有企業比重約占工業生產的1/5，奧地利國營企業比重約占工業生產的1/3.

　　3.國有企業私有化浪潮出現的原因

　　20世紀80年代以來，西方國家出現了國有企業私有化浪潮，把國有企業大批出售給私人所有。其中，英國的國有企業私有化最為典型。私有化浪潮首先在英國興起，20世紀80年代後期達到高潮。1979年，撒切爾夫人執政時把國有企業大批出售給私人。1979～1987年，英國政府先後把20家大型國有公司出售給私營部門，獲得了280億英鎊的收入。這些國有公司包括最大的貨車公司、化學公司和電子公司等。

　　法國的私有化計劃從1981年開始。1986年，右翼政府執政後積極推行私有化計劃，至1988年希拉克下台，完成了私有化計劃的44%，共有12家公營集團29家企業私有化，總資產1200億法郎。1988年，密特朗再次當選總統後，法國的私有化宣告結束。意大利的私有化主要集中在工業複興公司、國家碳化氫公司和製造業投資公司三大工業集團中。意大利私有化規模比較小，全部私有化企業隻占國內生產總值的0.5%。日本也采取了國有企業私有化的計劃，製定了為期10年的非國有化綱領，計劃把鐵路係統、電信係統和商業企業出售給私人所有。東歐、獨聯體等國家實行了大規模國有企業私有化計劃。

　　20世紀80年代以來，世界各國國有企業私有化浪潮出現的原因主要表現在以下幾方麵。

　　（1）國有及國有控股公司治理問題突出。主要表現在由於經營者內部人控製導致國有及國有控股公司腐敗和效率下降。國有及國有控股公司內部人控製所導致的公司治理問題主要表現在：一方麵，國有及國有控股公司所有權的多重委托代理，以及委托代理缺陷導致腐敗和效率低下。另一方麵，與非國有及非國有控股公司相比，國有及國有控股公司預算約束要軟一些，經營管理人員缺乏破產風險和決策風險約束，特別是管理人員與政府官員的合謀導致監控成本高昂。國有及國有控股公司效率的下降導致財政虧損，使得國有及國有控股公司成為國家財政的沉重包袱。基於這種狀況，許多國家實行了大規模的私有化。

　　（2）國有及國有控股公司對資源和產品供給的壟斷。國有及國有控股公司壟斷一些主要行業的資源、生產和產品供給，導致了社會福利的損失，影響市場經濟的競爭性。特別是隨著私有企業巨大增長和跨國公司的不斷發展，一些原來由私人部門難以提供而需要國有及國有控股公司提供資金和技術的產業，現在完全可以由私有企業提供。這導致了國有及國有控股公司沒有必要提供這些產業的資源、生產和產品供給。如西方國家國有及國有控股公司集中的基礎部門，特別是鋼鐵、造船和采煤等部門不再是關鍵性生產部門。這種趨勢加速了國有企業的私有化。

　　（3）受政黨政治的影響。許多國家保守黨上台執政是出現私有化浪潮的重要原因。如1979年5月英國撒切爾保守黨政府上台，其從1981年起進行了英國曆史上最大規模的私有化，到1985年底，英國部分或全部私有化的部門和企業已達20個左右，被出售資產達50億英鎊，轉到私營部門工作的人數達到40萬。1986年上台的法國希拉克政府也否定社會黨前任的國有化而推行私有化。這些保守黨往往受新保守主義經濟學流派的影響，如現代貨幣主義、供給學派和理性預期學派等極力鼓吹國有及國有控股公司在本性上是缺乏效率的。