國有及國有控股公司治理研究：產權契約分析的視角

第二節 國有及國有控股公司治理的產權契約特點

　　國有及國有控股公司產權契約特點對其治理結構具有重要影響。國有及國有控股公司內部產權關係主要表現在控股公司的內部產權結構上，而外部產權關係則體現了國有股東與國有及國有控股公司之間的產權關係。國有及國有控股公司產權契約治理特點表現在控製關係、內部法人製衡結構、激勵與約束機製以及外部治理機製等方麵的產權契約化。

　　一、國有及國有控股公司產權契約特點

　　1.國有及國有控股公司的委托代理產權契約特點

　　代理框架根據兩個因素定義組織行為，一是代理人對委托人的契約義務，二是代理人的自我利益。由於逆向選擇和道德風險的存在，代理人傾向於機會主義行為。委托人通過創造激勵機製在委托人和代理人之間分配利益來最小化代理成本，委托人的目標是將代理成本最小化到最優點。

　　國有及國有控股公司委托代理關係的實質是一種產權契約關係。國有及國有控股公司委托代理產權契約特征表現為以下幾個方麵：

　　（1）國有及國有控股公司的委托代理關係是一種多層委托代理關係。第一層是作為企業資產最終所有者的全體國民（委托人1）與全國人民代表大會（代理人1）。第二層是各級人民代表大會（委托人2）與國家各級政府（代理人2）之間的委托代理關係。第三層是各級政府（委托人3）和國有企業經營者（代理人3）之間的委托代理關係。從授權委托代理關係來看，各級人民代表大會與各級政府之間存在多層委托代理關係。這些委托代理關係的數量由行政區劃和管轄權確定。在資產的委托人被多層分解的情況下，相對應的代理人層級也必然很多。

　　（2）從企業最終資產所有者的全體國民與全國人民代表大會之間的委托代理關係來看，其激勵與約束的產權契約關係受到民主政治製度的製約。在一個高度民主的議會製度下，全體國民直接選舉或罷免議員，議員不得不對其選民直接負責，國民的資產委托給其直接選舉產生的議員或議會行使監督和決策功能，委托代理成本較低，產權的激勵與約束功能較大。在“橡皮圖章式”的議會製度下，議員或代表不是由國民直接選舉出來的，國民無權罷免其資格。在這種情況下，議員或代表很少受到國民製約，而直接聽命於其推薦者（政黨或其他組織）。在這種委托代理關係下，議員或代表對國民資產的監督和決策缺乏激勵與約束，或者說並不對其資產負責，其產權激勵與約束關係很弱。在議會民主製度下，假定存在一個完全信息靜態博弈，委托人和代理人在民主和產權激勵之間的博弈解為兩個納什均衡（高民主，高激勵）和（低民主，低激勵）。

　　假定委托人和代理人之間處於完全信息的動態博弈中，委托人先行動，代理人後行動，存在一個子博弈精練納什均衡解。剔除不合理戰略下納什均衡（低民主，低激勵），其子博弈精練納什均衡為（高民主，高激勵）。

　　（3）在三級國有資產管理體製下，即國有資產管理委員會—國有控股公司—國有企業體製下，委托代理契約關係包括兩層，即國有資產管理委員會與國有控股公司之間的委托代理契約關係、國有控股公司與國有企業之間的委托代理契約關係。就第一層委托代理關係而言，國有資產管理委員會是第一層委托人，行使國有股東權利，國有控股公司經營者為代理人；第二層委托代理關係表現為國有控股公司是委托人，所屬國有企業為代理人。國有控股公司及其所屬國有企業內部也存在委托代理關係。

　　（4）政府具有雙重委托代理身份，委托人具有非經濟人理性的特點。標準的委托代理理論是以經濟人為自己的理論假設，即委托人和代理人具有經濟人理性，按照最大化利潤原則行事。但在國有及國有控股公司中委托人和代理人往往不具備經濟人理性特征，政府既是上遊委托人的代理人，又是下遊代理人的委托人。在全體國民與政府之間的委托代理關係中，各級政府是全體國民的代理人，即全體人民以委托人的身份將法律上屬於自己的資產托付給各級政府。全體人民由於力量分散和受到政治體製影響，其權威是有限的，而作為代理人的各級政府卻具有很高的權威性。在政府與國有企業之間的委托代理關係中，各級政府是國有企業的委托人。即各級政府將企業資產交給國有企業經營者經營與管理。政府作為第二層委托人，不具有經濟人的理性。政府運用其行政權力，往往違背經濟人的理性選擇國有企業經營者，而從政治上、人情關係或主觀好惡上考慮經營者的任免。同時，政府在決策過程中由於受到政治因素、平衡和宏觀調控等政策影響，有時並不按照最大化國有企業的利潤進行決策。

　　（5）國有及國有控股公司委托代理契約關係具有虛擬性質。其主要原因在於：一方麵，國有企業資產屬於“全體人民”，而“全體人民”作為國有企業的初始委托人，其身份從法律上說是確實的，但在現實生活中，其中的單個人並不“擁有”資產，即“全體人民”的初始委托人身份隻能以虛擬形式存在。另一方麵，作為代理人的政府或國有企業經營者來說負盈不負虧，可以不對資產負責，這使得國有企業的委托代理契約是形式化的、虛擬的合同關係，在現實中不具有實際約束力。即國有企業委托代理產權契約缺乏嚴肅性，根據政府領導人或官員化的經理人員的意誌而隨時改變。

　　（6）國有企業集團母子公司之間存在多層委托代理關係。就母子公司的關係來說，包括垂直結構和扁平結構。就垂直結構的集團公司母子結構來說，子公司層級越多，委托代理鏈的層級也越多，委托代理成本也就越大。而對於扁平結構的集團公司母子關係來說，委托代理層級相對較少。

　　2.國有及國有控股公司的非人力資本產權契約特點

　　一般國有公司包括國有股份公司和有限責任公司，是國有股份居於控製地位的公司形態，而國有控股公司則是從事國有資產授權經營的公司。國有資產管理機構擁有對國有資產的行政管理權，而國有控股公司或其他委托機構根據授權契約擁有國有資產的經營權。國有及國有控股公司非人力資本產權契約關係主要體現在以下幾個方麵：

　　（1）國有資產管理機構與國有控股公司之間就國有資產的行政管理和經營授權問題建立契約關係。具體來說，這一產權契約關係包括以下幾個方麵：一是全國人大全民財產委員會與國有資產管理委員會之間的產權契約關係，即簽訂資產經營的授權管理契約。盡管這一產權契約是以國家法律形式簽訂的，在現實中無須簽訂，但它反映了國有及國有控股公司資產的國有性質，是其整個產權契約的重要組成部分。二是國有資產管理委員會與國有控股公司之間的產權契約關係，即簽訂授權經營管理契約。在國有資產的三級管理體製下，這一產權契約關係具有實質意義，但在國有資產的二級管理體製下則不存在這一層次產權契約關係。三是中央國有資產管理部門與國家級大型國有控股公司簽訂委托授權管理契約。這一管理契約仍然是以產權契約關係為紐帶，通過派遣董事，任免董事長和總經理等形式實現。四是中央各部委國有資產管理委員會與國有控股公司簽訂產權管理契約，該產權契約規範中央所屬國有控股公司產權管理行為和目標。五是各省屬國有資產管理局以及各部門的委托機構與省屬國有控股公司簽訂產權管理契約。該產權管理契約與中央國有資產管理部門與其所屬國有控股公司之間的產權管理契約相類似。六是國有控股公司與無隸屬關係的各省市縣所屬國有資產管理部門之間簽訂產權經營授權管理契約。

　　（2）國有控股公司與其所控股的國有企業之間就非人力資本建立的產權契約關係。國有及國有控股公司非人力資本產權契約主要體現在國有及國有控股公司非人力資本產權契約控製關係上，國有及國有控股公司產權結構稱為控股型結構。國有及國有控股公司產權契約關係主要有垂直型和相互持股型模式。

　　垂直型產權結構是指以國有大企業作為母公司，通過股份參與層層控製子公司和孫公司，形成許多包括金字塔式的產權結構。控股公司下設子公司、關聯公司和參股公司。在日本母公司持股在50%以上的為子公司，20%～50%為關聯公司，20%以下為參股公司。

　　國有控股公司內部相互持股關係包括兩種情況：一是反向持股。即母公司與多家子公司相互持有股份。二是環形持股。即多家公司之間相互交叉、多向持有股份。

　　（3）國有及國有控股公司管理者持股及其產權契約關係。韋斯頓（1997）認為內部持股達到30%以上的公司很少讓敵意兼並得逞。隨著管理人員的股份增加，管理人員與股東之間的利益衝突將會減少。對於股份廣泛分散的公司來說，如果管理人員持股較少，那麽管理人員追求自己的利益將會更加突出。

　　（4）國有及國有控股公司中大股東與管理人員之間建立的產權契約關係。所謂大股東一般指至少擁有50%但不擁有全部普通股的個人或實體，包括個人型大股東和公司型大股東。大股東保證其獲取公司控製權的最少股份是50%。由於大股東擁有公司多數控製權，他們要麽是公司董事，要麽是公司經營負責人。大股東的作用不僅是在監督管理人員方麵具有所有權優勢，而且在管理層中發揮核心作用，主動參與公司管理和治理。

　　3.國有及國有控股公司的人力資本產權契約特點

　　國有及國有控股公司的人力資本產權契約主要包括股東大會和董事、監事之間的人力資本產權契約關係，董事會和總經理之間的人力資本產權契約關係和總經理與職工之間的人力資本產權契約關係。國有及國有控股公司的人力資本產權契約是國有及國有控股公司產權契約的重要內容。

　　（1）股東大會和董事、監事之間的人力資本產權契約關係的特點。一是董事、監事以其人力資本從事企業的決策和監督職責。董事和監事從事管理決策和監督等的專業知識和才能是其人力資本的重要內容。現代公司董事會成員的結構變化的重要特征是越來越注重發展外部董事和獨立董事，外部董事和獨立董事的比重增加反映了股東對其委托人董事的人力資本要求越來越高。一批具有專業技能和在經營管理決策領域具有豐富經驗的人士擔任董事是董事會及董事職責對其人力資本的要求。同時，一批具有專業技能和經營監督豐富經驗的人士擔任監事是監事會及監事職責對其人力資本的要求。二是董事和監事職責是人力資本產權契約的重要內容。董事和監事職責履行狀況是衡量董事和監事人力資本高低的重要尺度，即董事會能否挑選合格的總經理和能否作出有利於企業最大化產出的決策是衡量董事人力資本高低的重要尺度。監事會能否有效地監督董事和總經理使公司利益損害最小化是衡量監事人力資本高低的重要尺度。三是董事和監事的激勵與約束是人力資本產權契約的核心之一。國有及國有控股公司與非國有企業一樣，所建立的人力資本產權契約關係的核心是激勵與約束企業高層人力資本，包括董事、監事人力資本。在傳統的董事、監事理念中，我們隻強調董事會的法人財產權或出資者委托權和監事會的出資者監督權，而忽視了董事和監事的人力資本產權激勵與約束。實際上，董事和監事人力資本產權激勵與約束是影響董事會和監事會績效的關鍵。

　　（2）董事會和總經理之間的人力資本產權契約關係的特點。一是董事會和總經理之間的人力資本契約關係是基於非人力資本的委托代理契約關係產生的。董事會和總經理之間的權利和義務關係體現了非人力資本所有者的意誌。董事會職能和總經理職能反映了非人力資本所有者對利潤最大化的追求。從這個意義上說，董事和總經理以其人力資本為非人力資本所有者服務。董事會的決策和總經理經營指揮在最大程度上體現了股東等非人力資本所有者的利益。二是董事和總經理之間的人力資本內容是董事的決策才能和總經理的經營指揮才能及其結合。董事會的決策是否科學以及貫徹執行狀況依賴於總經理人力資本的經營指揮才能。三是董事會和總經理之間人力資本產權契約的核心是總經理激勵與約束。要使總經理按照董事會決策從事經營管理活動，董事會必須設計和製定總經理報酬激勵與約束契約，使總經理人力資本產權得到應有的激勵與約束。如果總經理缺乏最大化其人力資本產權的激勵，就會采取機會主義、偷懶和損害公司利益等行動。同時，董事會解雇總經理的解聘契約也具有極大的激勵與約束功能，總經理一旦因其不稱職被解雇，其人力資本將一落千丈。

　　（3）總經理與職工之間的人力資本產權契約關係的特點。一是職工人力資本是職工作為企業所有者的憑證。股東是非人力資本所有者，職工是人力資本所有者。職工和股東一樣也是企業的所有者。職工的人力資本表現為其自身擁有與其載體密不可分的知識和專有技能，職工人力資本的專有性越高，其人力資本價值就越大。在知識和人力資本密集型企業，人力資本價值總和大於非人力資本價值。這表現了在知識經濟時代，職工作為人力資本產權主體，越來越成為公司治理的重要主體。二是職工以其人力資本產權參與公司治理，成為激勵與約束總經理的重要公司治理力量。總經理與職工人力資本產權契約，主要包括職工人力資本的所有權、使用權、處置權和收益權。當職工人力資本產權受到損害時，職工參與公司治理的積極性就會增強。職工要求總經理最大化公司價值時，也要最大化職工人力資本產權價值。三是總經理和職工人力資本產權契約的核心是職工的激勵與約束。職工報酬激勵是職工人力資本產權最大的激勵，是其人力資本價值的最主要的體現。董事會的決策和總經理的經營管理最終要落實到職工，並由其貫徹實現。隻有當職工的人力資本產權價值得到應有的激勵時，董事會的決策和總經理的經營管理才能得以很好的實現。如果職工人力資本缺乏應有的激勵，就會采取機會主義、偷懶和損害公司利益的行為。同時，對職工的解聘威脅是一項重要的約束機製，解聘職工是對其人力資本價值的否定評價。

　　二、國有及國有控股公司治理結構的產權契約特點

　　國有及國有控股公司治理結構的特點是由其產權契約決定的，主要表現在以下幾個方麵：

　　（1）國有及國有控股公司法人治理中所有權控製契約的單一化。所有權是公司治理的權力基礎和權力來源。國有及國有控股公司所有權結構是國有股一股獨大或完全由國有股組成。這種單一的所有權控製結構使得政府作為國有股東的代表在公司治理中起決定性作用，即以國有股東為主體或單一國有股東組成的股東大會決定董事會的組成和權力範圍及行使。所有權結構決定了公司控製權結構，國有及國有控股公司所有權結構單一化，使得控製權結構呈現單一化，即在國有獨資公司中國家所有權絕對單一化。這種單一化是由國有控股公司的性質決定的。而在非絕對控股的國有企業中，所有權控製呈現相對單一化，即非國有股比重不足以在企業中形成具有一定決策權的股份。所有權控製的單一化是國有及國有控股公司區別於非國有企業的重要特征。

　　（2）國有及國有控股公司產權契約治理的外部機製是以國有資產管理部門為中心的利益相關者以及資本市場、產品市場和經理市場等治理機製。它既包括國有股東代表的政府、國有控股公司和國有企業之間的治理關係，又包括銀行、資本市場和治理結構。國有資產管理部門的治理職能。任免國有及國有控股公司董事會、監事會和總經理人選；指導國有及國有控股公司股份重組和改製；確定國有及國有控股公司高層人員的報酬；確保國有及國有控股公司保值增值；定期向政府報告監督與行政管理國有資產經營狀況。利益相關者的治理職能。國有企業的利益相關者包括銀行、職工、客戶和供應商及社區等。國有及非國有銀行作為債權人以破產機製對經理人員實施激勵與約束，職工以其人力資本產權對經理人員實施激勵與約束。當企業破產或重新安排工人時，企業與工會、經理人員進行協商，給予這些職工以補償，如提供普通股等。在職工就業期間滿足職工的工資請求和履行對職工的保障契約。顧客、供應商及社區與企業之間的契約關係對經理人員具有激勵與約束功能。克萊因和萊弗勒認為企業與其顧客之間存在隱含的契約關係，這一契約關係所提供的機製是保證企業在供應某一特定的產品時，產品質量達到了顧客預期的水平。如果顧客得不到有關產品質量的信息，企業就會提供對於顧客來說的低質產品。在這種情況下，企業通過提供無殘值投資（如廣告）的保證，把自己較高質量水平的承諾信號傳遞出去，即通過無殘值投資形成企業的“商譽”或“品牌資本”。企業既發出了明確的契約請求權，又發出了隱含的契約請求權，包括心照不宣地提供連續服務，按時按質提供預期產品。資本市場、經理市場和產品市場在國有及國有控股公司中的治理職能。資本市場、經理市場和產品市場作為公司治理的外部機製，不僅是非國有企業的重要治理機製，而且是國有及國有控股公司的重要治理機製。即通過資本市場、經理市場和產品市場形成對國有企業經理人員的激勵與約束。

　　（3）在國有及國有控股公司產權契約治理的內部製衡機製中國有股東中心化。國有控股公司對所控股國有企業的治理職能。國有控股公司以國有股東的身份對所控股企業進行治理。具體表現在以下幾個方麵：一是在股東大會中行使國有股東的權利；二是以國有控股股東身份通過股東大會任免董事會、監事會成員和總經理；三是通過國有股東代表任命的董事會、監事會對國有企業總經理進行一係列的激勵與約束活動，包括確定經理人員年薪、任期和任免以及實現董事會重大決策權等。國有及國有控股公司內部法人治理結構。主要是國有企業股東大會、董事會、監事會與總經理之間的製衡結構；內部董事與外部獨立董事的比例；董事會決策權和監事會監督權的實現；確立董事與總經理合理報酬標準等。確立國有及國有控股公司董事和經理人員的報酬製度。重點是建立以股票期權為核心的年薪製。

　　（4）國有及國有控股公司非人力資本產權契約治理主體的政府化。一方麵，由於國有及國有控股公司所有權結構以國有股為主或完全由國家股組成，在國有及國有控股公司法人治理結構的各級權力機構中均體現國家意誌。從董事會的組成和選派來看，政府通過國有資產管理部門掌握董事長的任免權力，並通過其控製的董事會來任免總經理。這種政府化是基於國有股權原生形成的。另一方麵，政府在行使國有股權利的同時派生出來的政府化行為，表現為政府超越國有股東的權利而行使治理權力。如對董事會決策權和經理人員經營權的幹預，或代替董事會決策和超越經理人員行使經營權等。國有股權的特殊性決定了國有及國有控股公司治理主體政府化的必然性，其治理主體的政府化反映了國有企業治理的特殊性。國有及國有控股公司治理主體的去政府化行為是不可能的。治理主體的政府化行為如得不到合理的遏製往往導致治理的非契約化行為，需要通過完善國有企業產權契約，規範政府作為契約治理主體的行為。

　　（5）由於國有及國有控股公司治理結構存在政府主導性、複雜性和隨意性等特點，國有及國有控股公司產權契約治理成本高於非國有及非國有控股公司。由於國有及國有控股公司股權結構特征以及政府各個權力部門的幹預和監控機構的多元化，國有及國有控股公司治理結構和治理權力主體過多，特別是作為治理主體的政府官員的流動性較強和缺乏相應的激勵與約束機製，治理成本高昂。具體表現為：一是國有及國有控股公司治理結構中產權契約融資成本過高。非國有及非國有控股公司融資渠道的多元性以及約束機製的剛性使得融資成本較低，而國有企業融資資金中政府供給占有相當大比重，且資金使用效率較低和約束機製呈現非剛性，這導致了國有及國有控股公司治理結構的產權契約融資成本較高。產權契約融資成本是國有及國有控股公司的重要治理成本。二是國有及國有控股公司產權契約的簽約成本較高。由於政府作為簽約主體缺乏經濟人理性，在契約條款的訂立、談判和簽訂過程中花費的成本高於非國有及非國有控股公司。三是國有及國有控股公司履約成本高於非國有及非國有控股公司。履約成本是產權契約履行成本。由於國有資產管理部門與國有及國有控股公司領導者身份的官員色彩較濃，且他們是非資產的所有者，在資產經營決策過程中難以做到對國有資產負責，往往采取短期行為，損害公司長期發展和長久利益。同時，政府官員任期的隨意性和領導決策水平的有限性也增加了履約成本。由於缺乏強有力的激勵與約束機製，國有及國有控股公司經營者的機會主義和道德風險比非國有及非國有控股公司高，如侵吞國有資產導致國有資產損失等。