國家如何收買企業？一場政商關係的"貓鼠遊戲"

為政績買單、為維穩出力，中國企業的雙重角色。

寫在前麵

私營企業在中國政治中，扮演什麽角色？

長期以來，這是個極具爭議的問題。在一些自由知識分子圈層裏，私營企業往往被當作是倡導自由和法治的聲音，是中國民主化和自由化的希望。私營企業家中也不乏思想自由活躍的分子，比如當年積極支持六四學生的萬潤南、華遠集團的任誌強，等等。

一種國家與企業家的敵對緊張感似乎長期存在。從中國國家角度，私營企業主們在毛時期是“階級敵人”，被冠以“黑五類”、“臭老九”等汙名。改革開放以後，黨國與私人企業的關係逐漸走向緩和和曖昧，尤其是“三個代表”之後，私營企業家也具備了入黨資格，中國各類私營企業如雨後春筍般湧出、壯大。然而，國家對私營企業又多有提防，不時進行運動式整頓。疫情以來，我們已經見證了針對金融、教培、遊戲、房地產等諸多行業的政治掛帥的治理運動；國家並不完全信任私營企業。

然而，在喬治城大學的助理教授冷寧看來，私企與中國政治的關係並非簡單對立。相反，企業常常在各級政治中承擔重要角色，同時既為政績工程買單，又為維穩排憂解難。冷教授的研究涵蓋政治經濟學、中國政治和比較政治學，她的英文新書《商業的政治化：黨國如何讓企業為它賣命》（Politicizing Business: How Firms Are Made to Serve the Party-State in China）深入探討了過去十年中新出現的私營企業的政治角色問題。今天這次對話便圍繞著這本新書展開。

何流

注：文中人物姓名使用首字母標注：冷寧-L、何流-H

從國企到民企，企業如何被地方政府“征兵”?

H：歡迎冷寧做客季風播客，要不要先跟我們的聽眾朋友們打個招呼？

L：Hello 大家好，我是冷寧。

H：冷寧最近出版了新書《Politicizing Business: How Firms Are Made to Serve the Party-State in China》，我的盜版翻譯是《商業的政治化：黨國如何讓企業為它賣命》，不知道這是否準確？能否請你分享一下這本書的中心論點和主要發現？

L：我在想我會不會用“賣命”這個詞，我可能會換一個更學術化的表達，但意思確實如此。這本書主要探討在中國一些貌似不起眼的行業，比如公共服務行業，

從國企到民企，企業如何被地方政府“征兵”，進而提供五花八門的“政治服務”。

我在書中重點寫了兩個大家平時可能沒太注意的維度：一是幫助地方官員達到晉升目的；二是攜手地方政府共同維護社會穩定。

H：政商關係雖是大眾關注的焦點，但往往顯得模糊。人們通常有一種淺顯的感覺，認為政商之間存在某種勾結或聯係；政府似乎經常對各種行業實行打壓，但商人又總能在互動中獲利。在這種背景下，你會如何總結中國的政商關係？

L：中國的政商關係確實盤根錯節、極其複雜。與以往研究政商關係的書相比，我這本書的不同之處主要體現在兩個方麵：

第一，過去的研究往往有一個強烈的假設：在中國這樣一個產權保護尚不完善的國家，商業之所以能發展得如此迅速，是因為政商之間存在一種互惠關係：企業為政府辦事，官員必然會給予回報。但我的研究發現，事實並非總是如此。

第二，我發現，許多企業其實非常不願意提供某些特定的“政治服務”。企業是非常精明且理性的，他們清晰地知道哪些投入對商業發展並無好處，甚至完全不值得做。

然而，由於產權保護的不完善，企業往往處於一種“不得不做”的境地。因此，我觀察到在很多情況下，政商關係對於企業來說是一個不好的消息。

H：能不能給大家舉幾個例子，講講你關注得比較細致的一些案例？

L：在政商關係中，我們比較熟悉的“互惠”模式，是企業為政府提供監測和管控社會的手段，比如互聯網公司或社交媒體平台，這樣做對企業或許是有一定好處的。

但我發現，中國還存在一些很奇怪的“政治服務”。比如中國大修各種基礎設施，其中很多項目並非出於改善城市麵貌或交通便利，而是為了官員的“政績工程”。有意思的是，很多政績工程的實際出資人未必是地方政府，也不一定是納稅人的錢，而很可能是當地的企業。當企業需要為政績工程出錢時，這種關係就變得很微妙了。

我們知道，政績工程求的是規模和效應，並不一定追求成本和利益的最大化。因此，企業在做政績工程時，往往未必能收回成本，很多企業其實是不願意參與的。但是，如果你不去修，又會產生恐懼。因為政府想要報複企業是非常容易的，比如查稅，或者查環境保護和安全生產方麵的規章。所以，企業不得不做這件事。

他們陷進了一個非常困難的境地：既要付錢跟政府搞好關係，又想拿到回報。

[…]

政績和維穩，民企國企各有分工

H：實際上，在政府想要企業做什麽的這個光譜中，你幫大家梳理了兩條主線：一條是完成“政績工程”，另一條是進行“社會維穩”。這兩條主線的邏輯不太一樣：政績工程本質上是花錢，政府傾向於尋找能以最低成本對其發號施令的民營企業；而到了維穩層麵，由於需要極強的政治資本，並涉及與安全部門、武警、公安的合作，就需要政治上靠得住的單位，於是變成了國企。所以，它們之間其實是有一種分工的，對嗎？

L：這兩條線的邏輯確實不同，體現了民企如何在某些行業，在政治方麵能更容易存活。

在“政績工程”上，核心往往是資金問題。民營企業有時候真的承擔不起巨額成本，而國企存在“預算軟約束”，總能被政府拖住，所以規模巨大的政績工程，國企反倒成了更好的提供者。

在“社會維穩”上，正如你所說，如果最終需要動用暴力機關，政府需要體製內的企業站在一起，以保證政治上不出問題。但如果政府認為不需要動用暴力機關，隻需通過常規手段解決，他們反而更願意選擇“聽話”的企業，而聽話的往往是民企，而非大型國企。在這種情況下，民企反而有其生存空間。

H：尤其是當政府需要找一個“替罪羊”來推卸責任時。

L：對，民企更容易充當這個角色。如果你說這全是國企的錯，民眾會覺得國企不就是國家的一部分嗎？這種替罪羊起不到轉移矛盾的作用。所以這背後確實存在“政治分工”。

H：這種維穩作用非常重要，既能幫領導承擔責任、轉移注意力，甚至可以先抓點人進去，過兩天再放出來。

L：以房地產行業的“爆雷”為例，在新聞媒體上被廣泛批評的基本上都是大型民營房企。雖然國企和央企也有龐大的房地產業務，但我們很少見到它們被訴諸報端。這已經非常清晰地說明了雙方“政治資本”的差異。

政商體係的食物鏈

H：你剛剛為我們提供了一個全麵的中國政商關係圖譜，這其中其實存在一個“食物鏈”，實際上是一種層層外包的關係。

北京中央政府處於這個食物鏈的頂端。比如北京說要推行“廁所革命”，要把全中國的公共場所或農村廁所都改造成清潔、環保、體麵的。那麽它的“外包商”就是各省政府，負責完成北京下達的政治指標；省政府再包給當地政府，當地政府最後再包給企業。而在這些承包的企業裏麵，國企的地位又要比私營企業更高。

L：“廁所革命”特別有意思。我最近看到一個新聞，地方政府顯然把廁所革命又變成了一個搞政績工程的機會，大家拚命建高大上的廁所。但在某個地方，公共廁所建好後居然鎖上了，不許居民使用，最後被居民告到了上麵。所以，政績工程看重的是“麵子”。

H：這種廁所是專門給領導參觀的。

L：是的。領導來看，覺得這個廁所挺好，為民造福、環保健康。

回到你說的那個“食物鏈條”，這絕對是對的。我在書裏專門寫到了如何按“政治資本”為中國的企業排序。誰的政治資本最高？誰可以不用當替罪羊，也不用在政府麵前受這麽多氣？

大型央企，顯然排名第一，它們在任何地方都處於食物鏈的頂端。緊隨其後的是省級國企，尤其是在本省境內，省級國企的政治資本僅次於央企。

再往下走，則是一些小型國企以及大型民企。如果一家大型民企處在非常重要的行業，且該行業中缺乏國企。例如目前大火的 AI 行業，基本以民企為主，那麽這些民企的政治資本也不小。

直接針對消費者的民營企業，是政治資本最弱的。因為它們的產品無法為政府提供直接的支撐，這種企業的政治資本是最稀缺的。

在這個體係中，你在政商關係裏的議價能力，也就是討價還價的能力 ，完全取決於你的政治資本。但我必須補充一點：民營企業無論做到多大，無論是否成為全國冠軍，其政治資本始終存在本質缺陷。民企的政治資本僅來源於與個人官員的關係，而無法像國企那樣成為體製內真正的一部分。

正如民企私下裏常形容的：

國企是“親兒子”，而民企甚至連“幹孫子”都算不上。

民營企業永遠缺乏機構性、製度性的政治資本，其資本高度依賴於個人關係。從這個層麵來講，民營企業永遠處在比國有企業更弱勢的位置。

為什麽說中國官員是很焦慮的一群人

H：在這樣一個鏈條裏麵，按照你的觀點，看起來有一個製度決定著整個鏈條的運營，那就是官員的升遷製度。整個政治機器的運轉，本質上是落實到官員去完成他們的政治任務，以便在五年任期後獲得升職加薪、更大的機會和更高的平台。

官員的表現是如何衡量的？他們又是怎樣升遷到更高位置上的？能不能請你給大家講講，中國的官員升遷體係到底是如何運作的？我也知道你之前曾專門寫過學術論文來探討這個話題。

L：官員的晉升體製，是導致“企業政治化”的一個重要來源。

在研究這個群體並做完田野調查後，我發現中國的官員其實非常累，而且非常焦慮。他們對自己前途的緊張感和焦慮感令我大為震驚。這種焦慮的來源在於：

官員們心裏麵都不太清楚，到底要怎麽做才能得到晉升。

除了那些不求晉升、隻求安穩的官員，但凡有一點抱負想往上走的，這個係統都會讓你覺得非常迷惑。總的來說，官員考核由兩個最重要的部分組成：

第一是能力考核。 這就是我們最出名的官員考核製度，全部是量化的一百多個政策目標。每年發下來，比如失業率要降低到多少、GDP要達到多少，這是一群量化的東西。

第二是忠誠考核。 這是一個非常玄幻的事情，體現在上層黨委每年寫的總結裏：你是不是個好官員？有沒有跟著黨走？有沒有幹不該幹的事情？

這套係統有兩個問題：

首先，量化指標很容易被操縱。以我最熟悉的汙水和垃圾處理行業為例，如果量化指標要求汙水處理率達到86%，這很容易達到。你隻需要在考核監測的那幾天，通過大量的監管和執行把河搞得特別幹淨，就能達標。但平時是否每天都這麽幹，沒人知道。包括失業率等數據，在統計口徑上都是可以做手腳的。官員們明白，既然人人都在操縱指標，這套係統就很難辨認出誰最有能力。做好量化指標隻算基本合格，並不一定能帶來晉升。

其次，為了更突出自己，官員隻能去搞政績工程。但政績工程不能亂搞，不能顯得你有“異心”或者隻想突出自己、不突出黨。因為黨看重忠誠，而忠誠在體係內就意味著你不能做你想做的事，得做黨想做的事。

這種忠誠考核在暗地裏絕對束縛了地方官員。他們發現自己能幹的事情不多，必須黨說要幹什麽，才敢去幹什麽。所以政績工程就出現在非常狹窄的道路上：黨說要搞環境，所有政績工程都湧向環境；黨說要搞AI，政績工程就全部出現在AI行業。

正是這種考核體係，造成了官員極度焦慮且特別怕犯錯。所以他們會小心地搞政績工程，並讓企業來出錢、背鍋，以此規避搞砸了的風險。這就是這套邏輯在裏麵的運作方式。