為收回民企獨家經營權 管委會提前3年關掉“免關”熱電廠

由於德州天衢新區管委會的關停補償遲遲不到位，導致凱元熱電債務訴訟不斷，最終使“大強集團”一度陷入瀕臨倒閉的窘境，而實控人馮承強也從昔日風光的民營企業家變成了“老賴”。馮承強很痛心地感歎：“真正擋住我和大強集團的，不是資金和市場，而是公權力聯手導演的這出‘關停造假’事件，大強集團也因此錯過了企業發展四年多的黃金期。”

作者：啟文 謝林絲

圖片：受訪者提供

導讀

馮承強從沒想過，電廠被當地政府關停4年多了，至今仍未經山東省能源局組織關停驗收。

2011年，山東民營企業家馮承強通過德州市政府的招商引資項目，投巨資重組收購了虧損嚴重的國有企業——德州凱元熱電有限責任公司（以下簡稱：凱元熱電）。由於當地政府遲遲未兌現當初“直供電、直供熱”的承諾，直接導致凱元熱電連年虧損，時任德州市委書記曾兩次批示仍未得到妥善解決。

然而到了2021年5月11日，這個曾經服役20年且被山東省能源局列入“所在地區唯一、不可替代民生熱源燃煤機組免關名單”中的“功勳電廠”，突然被德州經濟技術開發區（現改名為德州天衢新區）管委會一紙紅頭文件（通知）關停了。

令人蹊蹺的是，已關停三年的凱元熱電又被德州市政府納入《德州市2023年12月關停退役名單》之列，並於2024年下半年向山東省能源局申報關停。德州市發改委相關負責人就此向凱元熱電法務及隨行的白鹿新聞解釋，之前凱元熱電的兩台機組一直處於停運狀態，但可以視為關停，並列入2024年的基礎完成清單。而根據國家和省裏的政策，這兩台機組應在2025年之前全部關停，近期省能源局將組織省、市、區進行現場關停驗收。

而德州經開區管委會之前作出“關停通知”的依據是國家和省裏的政策要求。但有意思的是，德州市中級人民法院卻在隨後的凱元熱電一起民事訴訟案中認定此“關停通知”不構成不可抗力，屬於當地政府行政行為。這意味著此次關停不屬於政策性關停。

馮承強對此質疑：凱元熱電自關停四年以來，德州市委、市政府曾屢次在文件、報告及新聞通報中提到“全市全麵完成凱元熱電等落後燃煤機組關停淘汰任務”“實現凱元熱電2.7萬千瓦機組關停，完成全區範圍內窯爐改造升級”，當地政府嚴重涉嫌“關停小煤電機組造假”。

德州市早前曾因此類“造假”事件被中央環保督察組點名批評。白鹿新聞綜合山東省、德州市發改委公開發布的通報，山東省發改委、能源局等部門未嚴格按照要求，其中包括德州市境內的山東華魯恒升化工股份有限公司1號、2號兩台機組以升級改造方式“代替”關停整合，但按照第二輪中央生態環境保護督察反饋問題整改工作要求，這兩台被通報“整改不到位”的機組於2023年11月8日通過省能源局組織的銷號驗收。

經白鹿新聞調查發現，這起“關停造假”事件的原因並非隻是德州市政府為了完成節能減排指標，其背後另有隱情。“政府關停我們民營企業的真正原因，是給國有熱源企業讓路。”馮承強表示，凱元熱電被“莫名”關停四個月後，德州經開區管委會新成立了德州經濟技術開發區恒益熱力有限公司（以下簡稱：恒益熱力），全麵接管了原凱元熱電的獨家供熱經營權，“我們民營企業的合法權益如何得到保障？”

隸屬於德州市政府的德州天衢建設發展集團有限公司（以下簡稱：天衢建設發展集團）官微此前刊發的一篇文章印證了此事：因凱元熱電機組關停，為有效承接凱元熱電供熱區域的供熱需求，其子公司恒益熱力於2021年9月應運而生。而在恒益熱力成立前一個月，德州市政府將凱元熱電供熱替代項目列為2021年德州市“掛圖作戰”重點民生項目，並由恒益熱力替代原凱元熱電供熱。

由於德州經開區管委會給出的1.73億元善後補償款，與雙方共同選定評估機構作出的4.5億餘元評估價格相差甚遠，結果導致凱元熱電無法獲得正常補償，造成資金斷鏈、訴訟不斷。四年來，馮承強旗下多家企業的數億資產因遭遇輪番查封和凍結被迫停產，陷入癱瘓狀態。

近年來，山東不斷暢通政企溝通渠道，致力於打造更加公平、透明、可預期的營商環境，聚力塑造“民事無憂·企事有解·政事高效”服務品牌，更好地便利企業和群眾生產生活、辦事創業。在這種背景下，當年擁有億萬財富、如今成了“億萬財負”的馮承強悲憤地說，“這樣的德州，我再也不敢投資了，再也不敢來了。”

熱電廠未經驗收發電十年

馮承強很後悔當初來德州接盤這家熱電廠。

今年52歲的馮承強，額頭上的川字紋讓他看上去比實際年齡老了二十歲，儼然像個小老頭。據他回憶，2011年的一天，經朋友介紹，德州市發改委一位領導找到在濟南的山東大強實業集團有限公司（以下簡稱：大強集團）負責人馮承強，說德州有個發電供熱項目招商，希望他收購這家市屬國有企業凱元熱電。

彼時的凱元熱電正瀕臨倒閉。據馮承強提供的一份2011年3月29日德州市人民政府專題會議紀要（德政專紀〔2011〕7次）顯示，凱元熱電於2001年批準建設，2002年底正式運行，至今年年虧損，主要靠政府補貼和德州市重點建設投資公司（以下簡稱：德州重投公司）投入維持運轉（如下圖左紅框）。

那時的馮承強意氣風發，其經營的大強集團在煤電、房地產等多個產業均有建樹，成為濟南當地頗有名氣的民營企業家。馮承強深知，發電供熱項目前期投入較大，但一旦買過來且有足夠經營期，後期回報也會不差，“當時我對德州的未來發展前景也非常看好，因為德州是全國重要的交通樞紐。”

德州作為山東省的北大門，北依京津，南靠省會濟南，交通位置自古有“九達天衢、神京門戶”之美譽。隨著2011年京滬高鐵開通後，德州實現了“1小時進京、半小時入津”，成為山東對接京津冀和環渤海經濟圈的橋頭堡。

馮承強告訴白鹿新聞，經過幾次實地考察，他覺得盤活這個國有發電廠有所收益。盡管仍有些顧慮，但看到當地政府官員的熱情接待，他決定投資這個“市重點招商引資項目”。

為推動項目順利落地，德州市政府隨後專門就“凱元熱電重組改製問題”召開了專題會議，一致同意大強集團收購凱元熱電，並形成了上述《政府會議紀要》。會議紀要明確了“新的熱電公司繼續享受政府原製定的有關扶持政策”（如上圖右紅框）。

馮承強稱，當時德州市委、市政府對該項目很重視，以《政府會議紀要》的形式承諾重組後的凱元熱電繼續享受“直供電和直供熱”等政府原定扶持政策。再加上大強集團有經營電煤價格的優勢，新的凱元熱電應該可以扭虧為盈。據公開資料，原凱元熱電是德州經開區唯一一座熱電廠，此前一直肩負著全區企業用電及居民冬季供暖的任務。

2011年5月10日，在德州市發改委等部門的見證下，德州重投公司與大強集團簽署《凱元熱電公司重組協議》，轉讓了其名下所持有的凱元熱電94.39%的股份。重組協議顯示，根據山東天元同泰資產評估有限公司出具的《評估報告》確認，截至2011年2月28日，凱元熱電總資產價值為19000萬元，總負債28522.42萬元。基於此評估結果，雙方一致同意大強集團（乙方）以此為基準接受凱元熱電的全部資產，承擔凱元熱電的等額債務；協議簽訂後，乙方應支付5000萬元給甲方（德州重投公司）作為優先償還凱元熱電的社會債務，而甲方剩餘債務自股權轉讓完畢之日起五年內付清，且每年等額支付（如下圖）。

協議還約定，甲方通過受讓仍持有凱元熱電5.61%的股權，但不參與任何生產經營管理，乙方應保證每年支付甲方固定利潤100萬元；待乙方償還甲方全部債務後，甲方將持有的5.61%股權無償轉讓給乙方。

協議簽訂一年後，大強集團通過公開掛牌獲得了凱元熱電全部股權。白鹿新聞援引德州重投公司相關負責人接受《德州日報》新媒體“德州24小時”記者采訪表示，2012年4月，德州重投公司在山東省產權交易中心對凱元熱電全部股權進行掛牌轉讓，大強集團以158萬元價格摘牌購買。“大強集團交易時資產評估價值18985.21萬元，大強集團承擔債務18827.21萬元，其中包括該公司債權8027.21萬元（如下圖）。”

白鹿新聞注意到，凱元熱電掛牌交易時的總資產評估價與重組協議簽訂前的評估價較為接近（相差僅15萬元），但總債務評估價卻相差近1億元。這意味著，大強集團要多承擔德州重投公司的9695萬元債務。難怪上述德州重投公司負責人會對上述媒體說，“到現在為止，大強集團尚有6553.21萬元（債務）未償還我們。”

馮承強稱，簽訂重組協議時，為配合政府盡快進行產權掛牌，基於對市政府和發改委的充分信任，大強集團在未正式交接的情況下配合在評估報告上蓋章，可接管後卻發現很多對外債權無法收回，固定資產也不實。為此，德州重投公司根據重組協議要求提前將凱元熱電的100%股權轉讓給了大強集團。企查查顯示，2012年8月23日，凱元熱電的100%股權由原德州重投公司變更為大強集團。

大強集團接管凱元熱電後，還發現電廠的環評驗收及機組建設批複等手續不齊全。據原山東省環境保護廳2017年3月22日出具的《關於凱元熱電公司熱電聯產工程項目環境保護驗收合格函》顯示，凱元熱電於2002年11月竣工，因建設單位多次變更等原因，2012年12月德州市環保局才批準投入試生產（如下圖）。這表明，凱元熱電在重組前的十年裏，一直未經環保部門驗收批準就發電供熱，屬於“未批先建先產”項目。

根據《中華人民共和國環境保護法》第十九條及《中華人民共和國環境影響評價法》第二十五條規定，建設項目的環境影響評價文件未經法律規定的審批部門審查或審查後未予批準的，建設單位不得開工建設。顯然，法律明確要求建設單位必須確保環評文件獲批後，方可啟動建設，否則屬於違法行為。

白鹿新聞還了解到，原凱元熱電早前還存在嚴重汙染環境現象。經查詢德州市生態環境局官網，僅2010年一年，德州市環保局曾三次（6月2日、11月25日、12月20日）通過監督性監測發現凱元熱電因違法超標排放二氧化硫（SO2）上了《超標排汙企業名單》（如下圖）。其間2009年11月4日，時任德州市環保局黨組書記、局長吳文群曾陪同省環保廳領導到凱元熱電等企業實地走訪，了解企業汙染治理設施及汙染源在線監控設備運行情況，並與企業負責人深入交談。

“這實際也與地方監督不力相關。”馮承強說，從德州市生態環境局網站公開的報道可以看出，德州市環保部門明知凱元熱電屬於“未批先建”項目，仍“默許”國企違規“早產”發電供熱，直到重組改製後大強集團才補全所有驗收手續。

曾違規推行國家“直購電”試點

正式執掌凱元熱電後不久，讓馮承強感到困惑的是，相關部門卻不再履行重組協議中承諾的相關扶持政策。“這其中體現最明顯的是‘直供電’，及‘直供熱’。”

馮承強說，重組後的凱元熱電剛發電不到一個月，原先提供給企業的“直購電”突然被德州市電力公司解列了，並聯網供電給國家電網。據了解，重組前，凱元熱電發的電直供給德州經開區部分企業所用，這也是電力用戶常說的“直供電”。

直購電通常指的是發電廠與用電大戶直接進行電力交易，並由發改委委托電網企業（國家電網）輸配電量的購電模式，旨在打破電網壟斷，推動電力市場化改革。直購電模式，是在2004年4月原國家電監會和發展改革委聯合印發的《電力用戶直接向發電企業購電試點的暫行辦法》（以下簡稱：《直購電暫行辦法》）基礎上正式提出來的，最初參與直購電改革試點的隻有遼寧、吉林、福建、廣東、安徽，江蘇、黑龍江等七個省份，且交易規模非常有限。

據《經濟觀察報》統計數據顯示，2013年11月前確定並啟動了直購電工作的主要有十二個省，除上述七個試點省外，湖南、四川、山西、甘肅和貴州則是在國務院提出“簡政放權”政策後提出將開展大用戶直購電，並擬定了相關試點細則或方案。這表明，在2013年11月之前，參與國家直購電改革試點省不包含山東。

《直購電暫行辦法》明確規定，“未經國家批準，任何單位不得擅自進行試點，違反規定的，國家電力監管委員會和國家發展和改革委員會按照各自職責查處。”而《中華人民共和國電力法》也作出了相應的規定，“任何單位不得超越電價管理權限製定電價。”

這也意味著，重組前的凱元熱電在德州市發改委“支持”下一直違規給德州經開區企業提供“直購電”業務，直到馮承強收購後一個月才停止。據了解，原德州重投公司及旗下凱元熱電早前都是德州市發改委直屬單位。

德州重投公司上述負責人曾就“政府未兌現凱元熱電‘直供電’問題”接受“德州24小時”記者采訪時表示，轉讓前，凱元熱電確實有過“直購電”情況，但由於不符合國家政策，“直購電”被叫停。轉讓後相關部門雖積極協調推進，但由於政策一直未調整，未能實現（如下圖）。

據上述負責人介紹，根據《直購電暫行辦法》規定，“符合國家產業政策、並網運行的發電企業，原則上裝機容量60萬千瓦及以上且單機容量30萬千瓦及以上的火力發電企業（含核電），可申請參加試點。”而凱元熱電建有兩台機組總容量共計2.7萬千瓦，不具備參與“直購電”試點準入條件，無法享受“直購電”政策。因此，重組協議中“股權轉讓完畢後，甲方負責協調凱元熱電的‘直購電’事項”內容依法依規無法實現。

而真正叫停原因，其實並不隻是凱元熱電不符合直購電政策。有知情人透露，2009年3月國家發展和改革委員會、國家電監會、國家能源局聯合下發《關於清理優惠電價有關問題的通知》明確表示：凡是以發電、用電企業雙邊交易等名義，擅自降低發電企業上網電價或用電企業銷售電價、對高耗能企業實行優惠電價措施的，應全麵停止執行。這一紙“查糾令”最終導致凱元熱電的直購電不得不停止。

“查糾令”下來，明顯針對這些高耗能企業。上述知情人稱，當地政府為了增強招商引資的吸引力，打著直購電改革的幌子一味追求降低電價，隨意擴大自備電廠的規模和範圍，強製“拉郎配”搞直購電。甚至，有的發電企業為了提高發電利用小時，不顧國家節能減排和產業結構調整政策，熱衷於向高汙染、高耗能企業直接供電。所以，當時凱元熱電提供給高耗能企業的直購電被質疑與節能減排的大方向相悖。

由於直購電的叫停，凱元熱電別無選擇隻有並網發電。“我們發的電直接供給用電企業與上網電價相差最低2毛5。”馮承強向白鹿新聞算了一筆賬，從重組到關停這十年期間，凱元熱電已累計向國家電網輸送了507662081.29kwh（度），如果按2毛5分錢一度電差價計算，僅此一項政府承諾的扶持政策，至少讓重組後的凱元熱電損失1.269億元。

市委書記兩次批示難兌現承諾

當地政府既然兌現不了“直供電”承諾，馮承強隻好將公司的另一塊盈利點全部寄托於“直供熱”政策。

2011年的冬天，重組後的凱元熱電迎來了第一個供暖季。但讓馮承強沒料到的是，當地政府早已將凱元熱電的供熱經營權外包給了第三方，從而導致“直供熱”承諾又爽約了。

據德州市中級人民法院在一份生效的案號（2021）魯14民初105號民事判決書中認定，2007年8月2日，德州經開區管委會與濟南鑫恒源投資有限公司（以下簡稱“鑫恒源公司”）簽訂《德州經開區集中供熱項目投資經營協議書》，合同約定由鑫恒源公司投資建設並經營管理德州經開區城市采暖集中供熱項目，經營期限30年。8天之後，鑫恒源公司與改製前的凱元熱電簽訂了《循環水供用熱合同》，合同約定由鑫恒源公司在開發區投資成立的德州恒源熱力有限公司（以下簡稱：恒源熱力），承擔德州經開區及新城區的循環水供熱采暖用戶管網建設及經營管理，凱元熱電負責提供熱源（如下圖）。

“這一點在我們合作之前，德州重投公司並未告知。因此，雙方在重組協議上也未體現這點。”馮承強說，如果沒有政府“直供電、直供熱”等政策扶持的話，根本做不下去，誰都不敢接盤原凱元熱電那個爛攤子。因為發電廠的回報期特別慢，全國幾乎都處於虧損狀態。

據中國能源報早前報道，截至2011年11月，國內火電企業的虧損麵已超過50%，資不抵債的企業占比20%，60萬千瓦以上的機組可以稍微保障微利外，其他火電廠基本處於虧損狀態。西北能監局的監管報告顯示，同為北方的青海火電企業資產負債率接近90%，且連年虧損……

這種情況的存在，導致凱元熱電等火力發電廠很難在電能量市場上獲得足夠的收益。供熱與輔助服務，就成了凱元熱電等熱電廠生存的關鍵。

為此，馮承強於2013年5月3日向時任德州市委書記吳翠雲遞交了一份書麵報告，請求凱元熱電與外包公司恒源熱力執行“同城同價”結算。凱元熱電在報告中提到，“電廠與恒源熱力現仍按20元/吉焦的供暖價格進行結算，遠低於華能德州電廠與市熱力公司38元/吉焦的結算價，使電廠無法再承擔。我們多次找市物價部門、發改委協調，至今仍未落實。”2013年5月6日，時任德州市委書記吳翠雲作出批示，請市政府相關領導協調處理（如下圖右紅框）。

為落實市委書記的批示要求，德州市發改委迅速做出了《關於協調解決凱元熱電有關問題的匯報》，報告認為“凱元熱電與恒源熱力雙方供熱結算價現仍為20元/吉焦，遠低於市場價。2010年、2012年兩次向市物價部門申請調價，因雙方對測算結果未達成一致，至今未落實。建議按同城同價原則，參照華能電廠與市熱力公司的結算價格，確定38元/吉焦為雙方的結算價格，由市政府批準後執行”。

2013年5月20日，德州市委辦公室將市發改委調查核實的情況如實向吳書記匯報，吳翠雲當即在《市委領導同誌批示件辦理情況報告》中又做出“要督導落實”的批示（如上圖左紅框）。一個月後，德州市人民政府在召開“經開區供熱改造施工問題”的專題會上明確指出，“市物價局負責10月底前確定恒源熱力與凱元熱電熱費結算的合理價格。”

於是，德州市物價局當即委托德州天衢有限責任會計師事務所對凱元熱電的有關情況進行審計。據該事務所2013年8月2日出具的《凱元熱電專項審計報告》顯示，經審計，“凱元熱電采暖循環水供熱總成本為9430911.93元，按2012-2013采暖季與恒源熱力結算的805831.10吉焦計算，供熱單位成本為11.7元/吉焦（如下圖右紅框）。”

白鹿新聞看到，該審計報告既無審計單位的公章，也無注冊審計會計師的印章及簽名（如上圖左紅框）。許多法學專家一致認為，該審計報告既沒有審計單位公章，也沒有會計師的簽名及印章，不具備法律效力。

值得一提的是，在大強集團洽談重組凱元熱電之際，當地政府曾對原凱元熱電的供熱成本作了一次評估。據山東金天平資產評估事務所2010年12月1日出具的《凱元熱電資產評估報告書》顯示，2010年采暖季，凱元熱電循環水供熱單位成本為40.37元/吉焦（如下圖）。這意味著凱元熱電每給外包公司恒源熱力供熱一吉焦至少虧損20元。

麵對前後兩次相差如此懸殊的評估成本差價，馮承強無法接受，並對此審計報告提出異議。凱元熱電書麵回應德州市物價局，“該審計報告由於漏項和不合理項未計入循環水供熱成本的費用為3093.54萬元，按2012-2013采暖季與恒源熱力結算的805831.10吉焦計算，循環水供熱成本少計了38.39元/吉焦。加上上述審計報告中計算出的成本11.7元/吉焦，調整後的循環水供熱成本為50.1元/吉焦。但考慮到企業的社會責任和負擔能力，我公司提出同城同價（38元/吉焦）的基本要求。”

盡管雙方對供熱成本價格存在較大分歧，但這並不影響德州市物價局作出的最終定論。2013年9月9日，德州市物價局作出的《關於凱元熱電與恒源熱力熱源結算價格有關問題的報告》顯示，“2012年至2013年采暖季，開發區財政局補貼凱元熱電1200萬元，市公用事業局補貼260萬元，共計1460萬元，平均補貼收入為18.1元/吉焦……。按照目前的結算價格20元/吉焦，加上補貼收入18.1元/吉焦，凱元熱電供熱的實際執行價格為38.1元/吉焦，已經達到了凱元熱電提出的“同城同價”要求……。在雙方協商未果的情況下，建議繼續執行現行20元/吉焦結算價。”（如下圖）

白鹿新聞注意到，這份報告引用了上述會計師事務所作出的上述專項審計報告，隻不過這次審計報告顯示的供熱單位成本不再是之前的“11.7元/吉焦”，而改成了“21.05元/吉焦”；供熱總成本也由原來的“9430911.93元”改成了“16962438.28”元。

“由於報告中的關鍵數據出現重大差錯，導致報告的可信度存疑。而報告中提到的1460萬元政府補貼是針對凱元熱電整體虧損補貼，其中隻包含極少部分供熱補貼，這在上述政府會議紀要中有明確表述。”馮承強說，但德州市物價局至今仍按這個錯誤報告拒不執行“同城同價”結算，這又讓凱元熱電蒙受了巨大經濟損失。

上述民事判決書載明，根據凱元熱電初步統計，2011年至2021年（10年）供暖期間，恒源熱力使用凱元熱電設備、管網共計供熱量為8286175.96吉焦，按照同城同價原則，實際結算單價與同城同價差額18元/吉焦計算，應補償金額149151167.28元。也就是說，凱元熱電在“直供熱”這一項，十年來又損失了近1.5億元。

雪上加霜的是，凱元熱電一麵是連年虧損，一麵卻是重任在身。2016年8月1日，為保障德州經開區轄區居民的供暖效果，凱元熱電通過華夏銀行青島分行引進北京華夏金融租賃有限公司（以下簡稱：華夏金租），融資4億元改造轄區供熱管網，這也為日後的供熱管網糾紛案埋下了伏筆。據齊魯晚報報道，凱元熱電原有的供熱蒸汽主管網已經運行了14年，大部分管道老化嚴重，管網故障率高，並且存在能耗大、能源利用率低以及供熱不穩定等多種問題。為此，凱元熱電投資2.2億元啟動“汽改水”供熱管網改造工程，安裝全長2000餘米、管徑為820毫米的高溫水管道替換原有蒸汽管道，涉及41個換熱站、15個居民小區和26個企事業單位改造，覆蓋160萬平方米供熱麵積。

當地政府沒有兌現當初的招商承諾，而招商進來的大強集團最終拿到的僅為“空頭支票”，政、企之間的關係由此變得微妙起來。馮承強認為，這可能成為凱元熱電日後被地方政府提前關停的重要導火索之一。

“免關企業”被一紙通知關停

正當馮承強雄心壯誌準備大幹一場時，凱元熱電所在的德州因獨特地緣優勢被國家正式納入京津冀經濟圈，成為整個山東對接融入京津冀的前沿陣地。

據報道，2015年7月，德州作為山東省唯一一個列入京津冀協同發展戰略的城市，並明確了“一區四基地”的戰略地位，即建設京津冀產業承接、科技成果轉化、優質農產品供應、勞動力輸送基地和京津冀南部重要生態功能區。

但受京津冀都市圈霧霾肆虐、汙染嚴重的影響，隨後德州、濟南、淄博、聊城、濱州、濟寧、菏澤等山東七市成為京津冀大氣汙染傳輸通道“2+26”城市之一，並被納入國家大氣汙染防治重點區域開展大氣汙染聯防聯控聯治工作。原環境保護部環境規劃院大氣部環境模擬與評估研究室主任薛文博曾對澎湃新聞表示，這些傳輸通道城市大多沿鐵路呈現線性布局，都是經濟、人口密度較大的地區，也是重工業比較集中城市，支柱產業也多以高耗能、高汙染等企業為主。

而德州作為距離北京最近的山東地級市，從2016年11月1日起，原環保部要求德州和京津冀其他城市一個標準預警重汙染天氣。據媒體報道，因為早在2015年12月10日，德州市政府主要負責人受到環保部的約談，德州也因此成為全國首個因重汙染天氣應急不到位被約談的城市，“據德州環保局測算，影響德州空氣質量的主要因素是燃煤。”

“燃煤造成空氣汙染的主要來源是火力發電廠。”據報道，山東是中國煤電裝機第一大省，截至2022年底，裝機容量約1.1億千瓦，占全國煤電總裝機約10%。其中，山東煤電裝機中熱電比重占到四分之三左右，而30萬千瓦以下的小機組供熱量高達89.5%。

而作為全國唯一一個煤電裝機過億的省份，在碳達峰、碳中和目標的約束下，山東省背負著巨大的減煤降碳壓力。2016年5月4日，山東省發改委發布了《關於落實國家促進煤電有序發展等有關要求的通知》規定，“十三五”期間（2016年至2020年），優先淘汰30萬千瓦以下運行滿20年的純凝機組和運行滿25年的抽凝熱電機組。

依此文件精神，分別建於2002年、2004年的凱元熱電兩台1.2萬千瓦、1.5萬千瓦的抽凝熱電機組（如下圖），至少應在2027年達到25年的運滿時間。這意味著，凱元熱電將於2027年之後被政府關停。

兩年後的2018年7月3日，國務院發布《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》的通知，明確要求大力淘汰關停環保、能耗、安全等不達標的30萬千瓦以下燃煤機組。隨後，全國許多省份紛紛出台了關於淘汰關停30萬千瓦以下燃煤機組的通知，並且給出了明確的量化目標。

於是，全國煤電行業開始迎來了最嚴厲的環保整治風暴，其中30萬千瓦以下的小燃煤發電機組成為首要關停淘汰的整治對象。而原本可能在2027年關停的凱元熱電兩台小燃煤機組，又將劃入國家關停政策範圍。

但業內專家接受媒體采訪認為，各省在積極響應關停政策的同時，應該考慮一個現實情況，由於部分燃煤機組仍然承擔著民生供熱、供電的任務，不能簡單“一關了之”，尤其作為全國燃煤機組大省的山東。

正當馮承強一籌莫展的時候，山東省出台了一項“平衡環保與民生需求，避免一刀切”的土政策，這讓凱元熱電又迎來了“春天”。2019年7月29日，山東省能源局發布了《關於山東省單機容量30萬千瓦以下作為所在地區唯一、不可替代民生熱源燃煤機組名單的公示》，涉及山東全省16個地級市的694台機組被列入了“免關名單”，其中凱元熱電所屬的兩台機組赫然在列（如下圖）。

“保留這些唯一、不可替代民生熱源機組是最現實的政策。”山東省生態文明研究中心主任周勇認為這是一種進步，“如果地方強行用氣、電代煤的方式取暖，一旦補貼取消，將會有很多居民選擇重新燒散煤。相反，如果保留這些民生熱源小機組，居民和政府可接受，同時也能減少散煤燃燒帶來的高汙染。”

白鹿新聞注意到，此次名單即根據山東省人民政府2019年7月初發布的《關於嚴格控製煤炭消費總量推進清潔高效利用的指導意見》要求製定的，即“除所在地區唯一、不可替代民生熱源機組外，力爭用3年左右的時間，關停單機容量30萬千瓦以下燃煤機組及配套鍋爐。”據德州經開區管委會官網發布的多條新聞通稿顯示，凱元熱電是經開區唯一且不可替代民生熱源的供熱單位，這意味著凱元熱電又不受關停政策的影響被劃出了“關停名單”。

看到這份“免關名單”，馮承強當初懸下的心終於吃上了“定心丸”。但讓他沒有想到的是，凱元熱電在一年後卻突然接到了一紙關停通知。

2021年5月11日，德州經開區管委會向凱元熱電下達了《關於切實做好凱元熱電關停工作的通知》（以下簡稱：《關停通知》），根據《關停通知》要求，凱元熱電須於2021年12月底前關停（如下圖下紅框）。

《關停通知》稱，此次關停的依據是“根據山東省發改委、能源局等5部門聯合發布的《關於下達單機容量30萬千瓦以下非所在地區唯一、不可替代民生熱源燃煤機組及配套鍋爐關停計劃的通知》和德州市發改委等4部門聯合發布的《關於進一步做好凱元熱電關停工作的通知》（如上圖）。”

據了解，這兩個通知的發布時間先後為2019年10月15日和2021年3月24日。但馮承強告訴白鹿新聞，在收到《關停通知》前，凱元熱電從未收到，也未看到過這兩份通知。

根據區管委會提供給凱元熱電的《關於下達單機容量30萬千瓦以下非所在地區唯一、不可替代民生熱源燃煤機組及配套鍋爐關停計劃的通知》複印件顯示，此通知公示了5個附件，除附件一《山東省單機容量30萬千瓦以下非所在地區唯一、不可替代民生熱源燃煤機組及配套鍋爐關停計劃表》注明“第一批，不向地市下發”等原因不予對外公開外，其餘4個附件均以表格的形式展現。其中，附件二《德州市單機容量30萬千瓦以下非所在地區唯一、不可替代民生熱源燃煤機組及配套鍋爐關停計劃表（第一批）》中已列出了“凱元熱電兩台機組擬關停時間為2021年12月底”。

也正因為依據這個通知，德州經開區管委會才將凱元熱電“移出”了上述《免關名單》。至此，這個曾經為德州人民供熱發電的“功勳電廠”，終於為其服役20年的供熱生涯畫上了圓滿的句號。

“為了德州的藍天白雲，大強集團用實際行動履行了一個民營企業的社會責任。”馮承強回憶說，“盡管管委會的這一‘突然’決定與上述省裏的文件及通知精神相矛盾，但考慮到這是國家、省裏的能源政策，我們當初深信不疑積極配合政府，在通知下達的當天就關掉了運行20年的凱元熱電。”

直到現在，馮承強都以為“凱元熱電是按照國家環保政策關停的”。所以，馮承強在後來的《情況反映報告》中寫道，“藍天、綠水，我們也需要，國家調整產業政策，我們完全理解，也非常支持。於是，2021年5月，我們按政府要求關停了全部機組。”

甚至，馮承強在後來的“凱元熱電與恒源熱力的民事訴訟案”中也一再強調，“凱元熱電在2021年5月被列入政府關停名單前，一直作為所在地區唯一且不可替代的熱源，承擔所在地區的供熱任務，可以做到持續供熱。而天衢新區政府的關停行為是不可預見、不可避免、不能克服的，因此，凱元熱電的關停屬於不可抗力，不應承擔解除合同導致的違約責任。”

區管委會涉嫌“關停造假”

按照國家及山東省相關關停政策，凱元熱電須經山東省能源局組織專家驗收，最終在其官網上公示才算正式關停。

白鹿新聞梳理山東省能源局官網曆年來公示的《山東省已淘汰關停燃煤機組名單》，經統計發現德州市從2019年12月31日至今已關停14台小煤電機組，但未見凱元熱電的兩台機組。

據德州市發改委2022年5月30日給市人大代表王雲峰回複的《第486號 關於推進華能德州電廠四期工程的議案轉建議的答複》（以下簡稱《議案建議》）顯示，德州市煤電機組“基數”相對較小，截至2022年4月底，全市共有燃煤機組39台（總裝機容量333.9萬千瓦），僅占全省煤電總裝機的3%左右，其中30萬千瓦以上燃煤機組共計6台（270萬千瓦），均屬華能德州電廠（如下圖）。

德州市發改委在《議案建議》中還提到，僅2021年德州市已完成7台（6.4萬千瓦）落後燃煤機組關停淘汰任務。但白鹿新聞查詢山東省能源局官網公示的這7台機組名單中卻未有“2021年被關停的凱元熱電機組”，其分別為平原縣的山東福洋生物科技有限公司1號、2號、3號三台機組和平原縣王杲鋪熱電有限公司2號機組、陽煤平原化工有限公司2號機組，以及禹城市的山東禹王生態食業有限公司 1號和山東光大電力集團公司熱電廠3號兩台機組。

白鹿新聞了解到，根據國家相關政策和實際執行情況，對於所在地區唯一、不可替代民生熱源的燃煤機組，即使存在違規建設或需關停淘汰的情形，仍應予以保留。如海報新聞報道，2020年6月3日，山東聊城市發改委根據中央環保督察反饋意見（序號30），已全部整改全市2013年以來違規建成或在建的燃煤自備機組共14台，其中作為所在地區民生供暖唯一、不可替代熱源的機組5台已完善手續繼續運行。

白鹿新聞又梳理了山東省能源局官網曆年來公示的關停名單，發現此前山東省能源局公布的694台“免關名單”機組中，包括凱元熱電在內的德州33台“免關”機組無一台被關停。

但更令馮承強沒有想到的是，凱元熱電已被德州經開區管委會關停四年多時間，馮承強一直未等到山東省能源局的驗收，也未見到凱元熱電被關停的公示。由此，他開始懷疑這次關停有點“不正常”，當初區管委會下達的《關停通知》可能不是政策性關停。

這一點，也在隨後的上述民事訴訟案中得到了佐證。判決書載明，德州市中院認為，本案中，德州經開區管委會向凱元熱電發出的關停通知並非規範性文件，其所載明的內容亦非政府政策，故德州經開區管委會向凱元熱電發出的關停通知的行為是一種行政行為，顯然不屬於自然原因的不可抗力，也不屬於社會原因的不可抗力……。馮承強認為，從法院認定的情況可以看出，凱元熱電被政策性關停顯然不在此列（如下圖）。

基於此，凱元熱電總經理徐磊於今年7月21日持公司介紹信到山東省能源局電力處谘詢此事。該處相關負責人接待了徐總及白鹿新聞一行三人，他表示，德州市發改委去年下半年才上報省能源局關停凱元熱電，之前一直都處於停運狀態。而2021年那年正好煤價過高，電廠企業經營困難，當時省裏有一部分電廠都是采取停運的辦法，因為開機賠錢。

“2019年，從區裏一級一級往上報，說你們停運了。”該負責人一再強調，“你們是停運，不叫關停。”對於“省能源局下達的關停文件及通知為何沒發給電廠”等問題時，他稱，這些文件本身不是給你們電廠的，是給德州市發改委的，然後再由發改委跟電廠對接。

7月24日，白鹿新聞再隨凱元熱電的法務前往德州市發改委（如下圖）了解此事，該發改委基礎設施科相關負責人給法務提供的一份《德州市2023年12月關停退役名單》顯示，凱元熱電已列入2024年關停計劃。同時，該負責人還給法務看了一份由時任山東省省長及德州市市長簽名的責任書。白鹿新聞隨後要求複印或拍照這份關停名單及責任書，但被以“不予公開文件”為由拒絕。

該基礎設施科負責人解釋，省裏國家的政策很明確，凱元熱電是完全符合關停標準，凱元熱電應該在2024年之前關停，所以把它列到了2024年基礎完成的清單，去年下半年上報省能源局關停。但它之前一直處於停運狀態，可以視為關停，但現在還未經省能源局組織的關停驗收。因為它在關停計劃之內，省能源局說近期要組織省、市、區三級對它進行現場關停驗收。

“至於凱元熱電具體是怎樣停運的，你得跟經開區具體去溝通，因為我們不掌握實際的細節。經開區一直在和凱元熱電談補償問題，我們就等他（凱元熱電）向省裏申請驗收就可以正式關停了。”該負責人說，全省在2025年底之前，不保留任何一台抽凝機組，今年德州市的任務比較嚴峻，要關13台15.5萬千瓦，當然凱元熱電都是5萬千瓦以下的小煤電機組。但天衢新區管委會發改統計部負責人則表示，區管委會是根據上述市發改委等4部門聯合發布的《關於進一步做好凱元熱電關停工作的通知》執行的，具體情況得找市發改委了解。

而白鹿新聞從當地官方文件及媒體報道所顯示“凱元熱電已關停”的情況，與德州市發改委解釋的“停運”之說大相徑庭。如在凱元熱電被關停7個月後的2021年12月31日，德州市委、市政府在發布的《德州市黃河流域生態保護和高質量發展實施規劃》中著重提到，“落實新上‘兩高’項目‘五個減量替代’政策……，淘汰關停德州凱元熱電有限公司等企業落後燃煤機組，提高工業爐窯清潔能源替代比例。”

山東省委機關報《大眾日報》在2023年2月15日發表的《德州“雙輪驅動”推動能源綠色低碳轉型》一文中也有“克服重重困難，全市全麵完成凱元熱電等9台共計9.1萬千瓦落後燃煤機組關停淘汰任務”的表述。同年12月《德州日報·天衢新區版》刊發《我區入選全國首批碳達峰試點園區》文章也提到，“實現凱元熱電2.7萬千瓦機組關停，完成全區範圍內窯爐改造升級。”因此，德州市中院、山東省高院在上述民事糾紛案中也一致認定“凱元熱電已經全部關停，不再運營”。

“從上述文件、報道中可以看出，德州市委、市政府早知道凱元熱電已被關停的事實，但德州市發改委去年下半年向省能源局申報關停時卻硬說成‘停運’，這與現實情況嚴重不符。”馮承強認為，德州經開區管委會假借國家及省裏的關停政策，擅自以“停運”方式關停凱元熱電，其行為嚴重涉嫌“關停造假”。

白鹿新聞調查發現，上述類似“關停造假”事件在德州並非個例。據山東省發改委、能源局2025年1月3日發布《關於第二輪中央生態環境保護督察第42項整改任務銷號公示》的通報顯示，第二輪中央生態環境保護督察組發現，山東省發展改革、能源等部門未嚴格按照《煤電應急備用電源管理指導意見》的要求，一些機組以應急備用、升級改造方式“代替”關停整合。如華能濟寧運河發電有限公司3號、4號機組2020年供電標準煤耗359克/千瓦時，超標0.15倍，卻被列入應急備用電源；濱州金安熱電有限公司1.2萬千瓦機組屬於落後機組，但企業將抽凝機組“升級改造”為背壓機組，並以民生供熱名義接入濱北熱電供熱管網，成為濱北鎮應急備用熱源，規避了關停（如下圖左邊紅框）。

通報稱，督察組發現，截至2020年年底，全省有25台能耗超標的落後小熱電機組通過抽凝“改”背壓、接入民生供熱管網等措施得以保留。為此，省發改委2022年1月20日召開會議，要求涉及到“關停造假”機組的淄博、濟寧、德州、聊城、濱州、菏澤等市，應認真落實省委、省政府整改方案要求，全力推進中央生態環境保護督察反饋問題的各項整改工作。同時，開展應急備用電源和25台升級改造機組現場核查，確實屬於所在地唯一、不可替代民生熱源的機組予以保留，其他機組已於2023年年底前全部關停。

白鹿新聞注意到，不知出於何種原因，山東省發改委並未在該通報中點名涉及“關停造假”的德州市相關機組。但從此前德州市發改委公布的《德州市第二輪中央生態環境保護督察第42項整改任務的銷號公示》中，還是找到了這家被中央生態環境保護督察組點名批評的電廠。

據德州市發改委的通報稱，按照第二輪中央生態環境保護督察反饋問題整改工作要求，山東華魯恒升化工股份有限公司（以下簡稱：華魯恒升公司）1號、2號機組於2023年10月26日具備關停驗收條件，並於2023年11月8日順利通過省級驗收（如上圖右邊紅框）。但白鹿新聞查詢山東省能源局官網發現，華魯恒升公司1號（6萬千瓦）、2號（2.5萬千瓦）兩台機組曾兩次被省能源局公示於《山東省2020年升級改造燃煤機組名單》中。

白鹿新聞了解到，德州市自2013年下半年被生態環境部列為京津冀周邊重點城市督查以來，且多次被中央環保督察組點名批評。據中國環境報報道，2025年6月，中央第三生態環境保護督察組督察山東省發現，德州部分機動車排放檢驗機構弄虛作假，多數存在違規操作、人為幹擾檢測數據行為，其中德州臨邑恒森機動車檢測公司對超標車輛出具合格檢驗報告，德州鵬鴻汽車檢測公司使用車載自動診斷係統作弊器篡改檢測信息、出具虛假檢驗報告。

對於弄虛作假行為，山東省能源局在其公布的《關於進一步核實單機容量30萬千瓦以下燃煤機組相關情況的通知》中明確指出，“對於未經查實存在弄虛作假、謊報瞞報等問題，將嚴肅追究相關單位和個人的相關責任”。但查詢德州市的相關通報，白鹿新聞未曾看到相關單位或個人因此被問責。

德州通過近幾年的大力關停淘汰落後小煤電機組的環境整治，其空氣質量狀況反而不容樂觀且不降反升。白鹿新聞查詢山東省生態環境廳官網公布的曆年《全省環境空氣質量狀況》顯示，近3年，德州在全省16個地級市中的“空氣質量綜合指數”排名均處於後5位，其中2023年排名全省倒數第一，2024年倒數第三（如下圖）。

對此原因，中國環境報的報道稱，德州是京津冀及周邊地區大氣汙染防治重點城市，中央第三生態環境保護督察組於2025年6月督察山東省發現德州、淄博等市大氣汙染防治部分重點任務落實不到位，違法排汙問題較為突出。通報指出，德州市2023年、2024年空氣質量綜合指數全省排名靠後，德州市2024年重汙染天數比例全省最高。

國企取代民企獨家供熱經營權

在“免關名單”中的凱元熱電，為何被當地政府提前三年關停？

當地政府曾就此通過當地媒體對外解釋稱，根據國家和省有關政策要求，逐步淘汰單機容量30萬千瓦以下、非所在地區唯一、不可替代民生熱源燃煤機組，凱元熱電燃煤機組和配套鍋爐被列入關停範圍。2021年5月，德州經濟技術開發區向凱元熱電下達了關停通知（如下圖）。

同時，一些業內人士普遍認為，承擔集中供熱職能的熱電廠，通常位於城區內，與居民生活區等區域毗鄰，因而需要滿足較高的技術要求和較為嚴苛的環保指標，凱元熱電或許因靠近市區而被當地政府迫於環保壓力關停的。據百度地圖顯示，凱元熱電距離德州市政府約5公裏，經開區管委會1.5公裏，處於德州市城區中心位置。

但是，凱元熱電也不認可當地政府及業內人士的上述說法。馮承強認為，德州經開區管委會提前關停凱元熱電燃煤機組是有特殊背景的，其真正關停原因是倒逼民營企業放棄獨家供熱經營權，為後來成立的國有企業恒益熱力取代凱元熱電讓路而掃清障礙。

馮承強的推測，獲得了德州市人民政府國資委旗下的天衢建設發展集團的證實。天衢建設發展集團官微在2023年2月9日發表的《恒益熱力開啟晶華大道陳段溝橋供熱一網閥門》文章中已提到，“2021年9月，因凱元熱電公司機組關停，為有效承接凱元熱電供熱區域供熱需求，恒益熱力公司應運而生。”德州市委、市政府高度重視，專門成立了凱元熱電“供熱替代”專班，計劃兩三年內完成“供熱替代”改造任務（如下圖）。顯然，恒益熱力是德州市政府專門為替代凱元熱電供熱而成立的新公司。

而恒益熱力的實際控製人正是天衢建設發展集團。企查查顯示，恒益熱力是德州建能實業集團有限公司的全資控股企業，而德州建能實業集團又是天衢建設發展集團的全資企業，這兩家公司均是德州市人民政府國資委旗下的國有企業，其中天衢新區管理委員會占股10%。

正是這則消息，由馮承強最初的懷疑變為現實。

白鹿新聞從一些公開報道及德州市政府網站發布的官方信息中，也進一步佐證了“恒益熱力接盤凱元熱電的供熱熱源業務”的事實依據。據《大眾日報》2021年10月22日刊發《德州凱元熱電供熱替代項目月底完工！》一文稱，2021年8月，德州市成立城區供熱及雨汙分流改造提升指揮部，將凱元熱電供熱替代項目列為2021年德州市“掛圖作戰”重點民生項目，由德州市政府牽頭，市城管局、發改委等多部門聯合共同推進，項目建設隨即駛入“快車道”。“為了加速推進，德州經濟技術開發區管委會9月份專門成立恒益熱力公司，承接（凱元熱電）供熱替代區域。”凱元熱電供熱替代項目建設指揮部薑山介紹，在此次替代項目中，恒益熱力公司承擔了128個小區單位及大型商戶、380萬平方米的供熱任務，占總供熱麵積的70%。而德州新聞聯播也在同一時間報道了這則消息。

隨後的2023年9月22日，作為德州市中心城區供熱主管部門的德州市城管局在市政府網站發布的《德州市中心城區居民供熱專項規劃（2021—2035年）－解讀說明》中也提到，近年來德州市中心城區供熱行業做出調整：德州凱元熱電關停，恒源熱力、寰慧熱力【中環寰慧（德州）節能熱力有限公司】退出德州市供熱市場，恒益熱力成立（如下圖）。而在此“解讀說明”之前，德州市城管局在其編製的《德州市中心城區城市供熱專項規劃（2021—2035年）說明書（征求意見後修改稿）》中也明確指出，恒益熱力主要利用寰慧熱力及恒源熱力供熱管網，承擔德州經開區全部區域熱負荷。

從公開報道了解到，凱元熱電作為德州市中心城區集中供熱的大型主力熱源之一，其供熱管網是德州經開區供暖的唯一通道，其中寰慧熱力及恒源熱力這兩家公司早前一直都是租用凱元熱電的供熱管網，直到凱元熱電關停才停止結束。

白鹿新聞調查發現，同被山東省政府關停淘汰的熱電企業，基本上都是當地政府所屬的國有企業，它們關停後均通過新舊熱源“接力”方式仍然承擔原有供熱區域的送暖任務。而唯獨作為民營企業的凱元熱電還沒來得及實現供熱轉型，就被之後成立的恒益熱力取代了。

“其實，當地政府強行收回凱元熱電的獨家供熱經營權早有預兆。”據馮承強透露，在關停的前一年，凱元熱電的供熱經營許可證已到期，但相關部門卻以各種理由推遲續辦，為此他曾找到周邊的華能德州電廠，希望其收購凱元熱電。但是，雙方還沒談攏，凱元熱電就提前被政府一紙通知關停了。如果能延期至現在關停，早就促成了華能收購凱元熱電事宜。

而事實上，恒益熱力確實是靠華能德州電廠的“外援餘熱”工程，跨越10公裏的長輸管線送熱給經開區，基本上替代了原凱元熱電的熱源。據山東省電力行業協會官微2022年2月21日援引華能德州電廠發表的《華能德州電廠：黨建引領 轉型升級》文章稱，華能德州電廠作為德城區唯一大型熱源基地，承擔著德州主城區80%以上民生供熱任務。2021年5月份，德州市委、市政府決定關停凱元熱電，旗下300萬平方米供熱負荷由電廠承擔，同時作為德州市委重點項目掛圖作戰。

值得關注的是，白鹿新聞從德州市城管局公用事業管理科獲悉，恒益熱力運營兩年後的2023年4月25日才獲得《供熱經營許可證》（如下圖），但根據《德州市供熱條例》第十六條規定，供熱企業應當在依法取得供熱經營許可證後，方可從事供熱經營活動。顯然，恒益熱力之前一直無證經營，違規給經開區轄區居民供暖。

“他們這是非法搶奪，令我心寒。”馮承強認為民營企業凱元熱電遭遇了“燈下黑”，他告訴白鹿新聞，凱元熱電通過招商引資的正常競爭路徑獲取當地獨家供熱經營權，就算當地政府借關停政策名義剝奪供熱權，最起碼也得通過補償協商等正當程序，並遵循競爭中性原則去實現。

在這一點上，同為山東省濱州市的早前做法就值得借鑒。據時代周報，2012年6月15日，身為山東民營企業的魏橋創業集團旗下上市公司魏橋紡織發布公告，以6.985億元的代價向由濱州市經濟開發區管理委員會控股的國有企業——濱州市中海創業投資有限公司出讓濱州市魏橋工業園熱電廠資產以及土地使用權。但轉讓後不到20天，濱州市政府宣布關停並拆除了該熱電廠落後的小燃煤機組。

華夏銀行涉嫌違規發放貸款

但讓馮承強始料不及的是，“德州經開區管委會騙我去管委會開會之機，派人強拆凱元熱電廠外的高溫水管接口，並直接把恒益熱力的管道接到了凱元熱電興建的供熱管網，強行奪取了凱元熱電的獨家供熱經營權。”

“恒益熱力強接凱元熱電的供熱管網，實際上是德州經開區的官方行為。”據馮承強提供的現場視頻顯示，2021年10月13日上午9時許，身穿警服的公安人員將凱元熱電工作人員驅散後，他們組織人員拆除了凱元熱電廠外的高溫水管，而對接上了恒益熱力管道（如下圖）。白鹿新聞注意到，這兩家公司僅一條馬路之隔。

德州經開區凱元熱電關停工作專班負責人曾就此回應當地媒體，凱元熱電的供熱管網是區管委會從上述華夏金租手中租用過來的，因為其管網經營權歸華夏金租所有。據經開區管委會2021年10月3日給華夏金租出具的《關於使用供熱管網設施的商洽函》顯示，近日我管委會經與北京金融法院聯係溝通，確認凱元熱電管網及設施之所有權已屬貴司所有，現就租賃相關管網設施一事與貴公司協商承租凱元熱電供熱管網及設施接駁至替代熱源，以保障全區數十個小區約1.8萬戶居民今冬供暖安全，避免嚴重損害群眾利益的惡性事件發生（如下圖）。當月，華夏金租就此函給經開區管委會回函稱，“考慮到居民供暖的需求，從保障民生、維護社會穩定的大局出發，我公司同意將前述供暖管網等相關設施租賃給管委會使用。”

就此，一段橫跨九年的租賃融資往事浮出水麵。據華夏時報此前報道，早在2016年初，凱元熱電公司因擴建地下供熱管網需要大量資金，經華夏銀行青島分行介紹，凱元熱電與華夏金租開展融資租賃合作。按照約定，華夏金租以4億元的價格從凱元熱電公司處購得其已建成、正在運營中的地下供熱管網，而後以融資租賃的方式將供熱管網租賃給凱元熱電公司。雙方於2016年4月29日簽訂了融資租賃合同，隨後華夏金租將4億元支付至凱元熱電（如下圖）。

但是，銀行的雪中送炭有著附加條件。“作為交換，我們公司必須從華夏銀行青島分行受讓三筆不良貸款債權，並且是一比一的價格。”馮承強稱，公司當時缺乏資金，隻能答應銀行的條件。何況，這三筆不良貸款畢竟都有抵押土地、房產，受讓以後應該也能收回部分資金。

從馮承提供的相關合同可以看到，2016年5月30日和6月1日，凱元熱電與華夏銀行青島分行簽署了三份債權轉讓協議，在沒有任何折價的情況下，受讓了銀行三筆逾期超過一年的不良貸款債權，並為此支付共計6082.65萬元。這三筆不良貸款債權包括：臨邑富海農業科技有限公司（以下簡稱“富海農業”）債權本息合計約2315萬元（本金1900萬元），臨邑縣錦源紡織貿易有限公司（以下簡稱“錦源紡織”）債權本息合計約2056萬元（本金1700萬元），臨邑縣魯北炭素有限公司（以下簡稱“魯北炭素”）貸款債權本息合計約1712萬元（本金1450萬元）。

事後，馮承強為實現債權進行調查，結果發現部分債權對應的抵押土地資產合法性存疑。“經調查得知，上述三筆債權對應的抵押土地均非依法經過土地招拍掛程序取得。”馮承強稱，其中最嚴重的屬於富海農業擔保方——臨邑縣盛源家具有限公司（以下簡稱“盛源家具”）抵押的96畝土地和房屋，未辦理任何土地及規劃審批手續。為此，凱元熱電向臨邑縣自然資源局、山東省自然資源廳提交申請，要求對三項債權對應的三塊抵押土地的屬性、現狀、審批、招拍掛等信息進行公開。

2024年9月14日，山東省自然資源廳作出的一份答複告知書及附件顯示，經德州市自然資源局協助調查，錦源紡織和魯北炭素抵押土地涉及的“農用地轉用審批手續” 均對應為《山東省人民政府關於臨邑縣完善城鎮建設用地審批手續的批複》（魯政土字〔2006〕843號），兩塊土地早先都是工業建設違法占地，2006年5月經該批複獲準由耕地轉為建設用地（如下圖）。而盛源家具抵押的土地，則查不到農用地轉用審批手續。

2024年10月18日，臨邑縣自然資源局亦向凱元熱電公司作出答複稱，未查詢到盛源家具名下相關地塊的招拍掛手續及土地出讓金的繳納情況、國有土地使用權出讓合同、農用地轉用審批手續、土地征收的相關手續信息，相關信息不存在。此外，該局2024年9月18日作出的另一份答複顯示，盛源家具公司房屋的建設工程規劃許可證等資料也不存在（如下圖）。

白鹿新聞注意到，上述兩份回複中，其中對錦源紡織抵押的“臨國用（2011）第01063號”土地並沒有查到招拍掛及土地出讓金繳納情況，而《國有土地使用權出讓合同》中在交易金額部分均為空白；魯北炭素對應的“臨國用〔2011〕248號”土地則同樣沒有招拍掛手續，但《國有土地使用權出讓合同》中標注其對價金額僅為90萬元，遠低於其對應的1450萬元貸款金額；盛源家具名下“臨國用（2011）第00991號土地”則更為誇張，幾乎一片空白，甚至連《國有土地使用權出讓合同》都沒有。

從以上回複可以看出，上述三塊相對應的涉案土地均未見到招拍掛等手續，更未見集體農地轉為國有工業用地的手續。根據2002年原國土資源部發布的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》規定，受讓人依照國有土地使用權出讓合同約定繳清全部出讓金後，才能依法申請辦理土地登記，領取土地使用權證書，取得土地使用權。

白鹿新聞援引北京航空航天大學法學院兼職教授、中國建設管理與房地產法研究中心執行主任王才亮接受華夏時報采訪表示，“如果是2011年取得土地使用權，依法是必須招拍掛和繳納出讓金的。如果沒有，就說明可能出了假證。”

“在沒有國有土地使用權出讓、農用地轉用審批、土地征收、招拍掛等相關手續的情況下，這些假土地證居然一路‘闖關’成功幫助這些企業獲得了銀行抵押貸款。”回憶起去上述相關部門查檔案的經曆，馮承強至今仍心有餘悸。

此事經媒體曝光後，備受各方關注。2025年4月29日，國家金融監督管理總局青島監管局就相關舉報問題向凱元熱電作出了書麵《調查意見書》，經核查發現華夏銀行青島分行未對部分抵押房產進行實地查驗的問題（如下圖），其中該行在對魯北炭素的授信過程中，未對部分抵押房產進行實地查驗（涉及3處房屋，所有權證號分別為“魯臨房權證城字第 37281號”“魯臨房權證城字第 37282號”“魯臨房權證城字第 37278號”）。

依據《中華人民共和國商業銀行法》規定，商業銀行在發放貸款過程中，對貸款人有審核義務，特別是?對貸款人的擔保情況進行嚴格審查；“商業銀行應當對保證人的償還能力，抵押物、質物的權屬和價值以及實現抵押權、質權的可行性進行嚴格審查。”顯然，華夏銀行青島分行對上述三筆貸款存在違規發放貸款行為。

白鹿新聞注意到，馮承強在舉報材料中提到，“因上述三筆貸款存在違法違規的問題太過明顯，華夏銀行青島分行才惡意隱瞞相關情況，將這三筆貸款的債權轉讓給了凱元熱電公司。為了欺騙凱元熱電公司，華夏銀行青島分行還虛假承諾，可以向華夏金租出具保證函，促成華夏金租與凱元熱電的合作。”青島監管局就此在意見書中回複，經核查，凱元熱電租賃業務審核過程中，華夏金租對政府平台擔保的作用和凱元熱電的民營企業性質有顧慮，希望華夏銀行青島分行對業務出具托底函。2016年4月21日，華夏銀行青島分行召開行長辦公會，會議確定“由華夏銀行青島分行向華夏金租出具托底函”。華夏銀行青島分行反饋相關函件已提交至華夏金租，分行未留存函件副本，目前函件內容無法查明。

“我們已向國家金融監督管理總局申請了行政複議，請求撤銷青島監管局的調查意見書，並要求對涉及銀行工作人員違規發放貸款的行為追究法律責任。”馮承強認為，因為他們兩個是兄弟單位，所以這筆4億元融資業務在華夏銀行青島分行的居間介紹、並出具擔保文件的幫助下，凱元熱電很順利完成了租賃貸款。如今，凱元熱電因上述作為交換條件的三筆債權不能收回而導致華夏金租的4億元貸款不能如期償還，華夏銀行青島分行應承擔連帶擔保責任。公開資料顯示，華夏銀行青島分行與華夏金租均隸屬於華夏銀行股份有限公司。

“華夏銀行青島分行負責辦理上述三筆貸款業務的負責人員涉嫌違規發放貸款罪。”北京市京師律師事務所律師許浩表示，根據《中華人民共和國商業銀行法》第八十六條規定，商業銀行工作人員違反本法規定玩忽職守造成損失的，應當給予紀律處分，構成犯罪的應依法追究刑事責任。同時《中華人民共和國刑法》第一百八十六條規定，銀行或者其他金融機構的工作人員違反國家規定發放貸款，數額巨大或者造成重大損失的應處五年以下有期徒刑或者拘役，數額特別巨大或者造成特別重大損失的處五年以上有期徒刑。

值得一提的是，華夏時報稱，此案的涉案人員盛源家具公司法定代表人劉業民，因通過偽造手續國家林業貸款貼息360萬元，曾被德州市臨邑縣法院以詐騙罪判處有期徒刑三年，其中同案的臨邑縣林業局工作人員馬某等人也因玩忽職守罪獲刑。

為此，華夏金租將凱元熱電起訴至北京金融法院，要求其償還貸款。2021年5月31日，北京金融法院作出民事調解書，認可雙方達成的調解協議，即凱元熱電在所欠債務全部清償前，管網權屬歸華夏金租所有。隨後，華夏金租又因凱元熱電未履行法院調解協議，再次將其訴至法院。

至此，凱元熱電才知道華夏金租早已將凱元熱電供熱管網租賃給了當地政府。馮承強說，雙方商議的這一切，凱元熱電當時毫不知情且對方均未知會，直到第二次庭審時他才清楚雙方竟然直接繞過自己私下交易使用凱元熱電管網。而更為關鍵的，目前使用供熱管網設施有一部分是在融資租賃合同之外的，是歸屬凱源熱電還是其他公司，存在產權爭議，目前我公司已經提起民事訴訟，此案正在法院審理之中。

見事情敗露後，華夏金租隻好再次致函（如下圖），同時發給德州經開區和凱元熱電。該商洽函稱，管委會（之前）向我司發送《商洽函》稱，“因代替凱元熱電履行供暖職責，須使用案涉設備，征詢我司意見，我司認可管委會積極履行政府公共服務職能的做法。但鑒於我司與凱元熱電簽訂的《融資租賃合同》仍未解除，我司僅對案涉設備享有所有權，凱元熱電仍是案涉設備的使用權人。在凱元熱電客觀上確實無法繼續提供供暖服務的情況下，為保障民生履行政府公共服務職能，管委會使用案涉設備也應與我司和凱元熱電共同協商，以取得案涉設備的使用權。”因此，華夏金租發出此函，商請管委會、凱元熱電盡快與其就案涉管網使用費用達成正式方案，並要求管委會直接支付之前管網的租賃費用。

“我們已收到華夏金租商洽函兩年多時間，由於三方至今仍未達成供熱管網租賃協議，導致恒益熱力無償占據凱元熱電供熱管網四年分文未支付費用。”馮承強表示，為此，凱元熱電最近將恒益熱力訴至法院，目前德州經濟技術開發區人民法院已受理此案。但官方通過當地媒體解釋，凱元熱電關停工作專班與華夏金租多次磋商，正在積極細化具體方案，有序推進實施。

民企因補償款不到位陷入癱瘓

但馮承強當時沒有想到，這個本可以“名利雙收”的投資重組案，最後卻會以一張“關停通知”的悲劇收場。

凱元熱電被德州經開區管委會關停後，最核心的問題是，虧損的錢由誰來買單？

白鹿新聞注意到，德州經開區管委會在2021年5月11日下達的《關停通知》中並未提到善後補償等問題，隻要求凱元熱電須在“2021年12月底前”關停的時間。但《關停通知》引用的“關停依據”《德州市發改委等四部門關於進一步做好凱元熱電關停工作的通知》中卻提到，要求區管委會“盡快研究製定資產處置、人員安置等方案”。

“管委會針對凱元熱電下達的‘關停通知書’指向不明，隻關停卻不要求補償，明顯與市發改委等部門下發的通知要求精神相悖。”馮承強說，但區管委會在關停後長達兩年多的時間裏，一直未向凱元熱電公開關停標準、驗收程序以及補償範圍、補償標準、補償給付方式和時間，直到2023年2月15日才向凱元熱電送達了《補償權利告知書》。其間，“為了維護社會穩定，管委會幫凱元熱電墊付了800多萬元，解決了職工安置問題，其他問題一直未解決。”

白鹿新聞拿到的《補償權利告知書》顯示，“依據有關法律規定，你司因關停遭受損失，依法享有取得補償的權利”。“請你司提出遭受損失的數額、損失明細及相關證據”等等（如下圖）。

2023年2月17日，凱元熱電根據告知書的要求向區管委會提交了《關於凱元熱電關停補償資料報告》，報告中對“固定資產、未落實直供電及直供熱同城同價、未落實上級關停補償政策、職工安置費用、關停後的銀行貸款利息、改製時固定資產不實損失及建廠手續補辦費用”等八項內容提出補償訴求。報告中，馮承強清晰羅列出來的各項損失，加起來超過十億元。其中固定資產一項補償達8.5億餘元，這是依據凱元熱電單方麵做的評估報告算出來的。

但德州經開區管委會並不認可這個補償金額，提出了雙方共同選定一家評估機構重新評估。2023年6月19日，德州天衢資產評估有限公司接受雙方委托，對凱元熱電所持有的房屋建築物、機器設備、高溫水管網、蒸汽管網、苗木、交通辦公設備等資產進行市場價值評估，結果顯示總補償費為4.495億餘元（含增值稅，如下圖）。據了解，應凱元熱電要求，該評估報告未將凱元熱電土地使用權列入補償範圍。

馮承強說，他本以為事情到此應該告一段落，凱元熱電也等著政府補償款償還銀行貸款。然而不到一個月，該評估報告經德州經開區管委會集體討論審核未獲通過，並於同年7月14日作出了《關於凱元熱電燃煤機組關停的補償決定》（以下簡稱《補償決定》）。

白鹿新聞注意到，《補償決定》隻認可上述評估報告中的“房屋建築物、構築物和機器設備”等三項補償資產，但其餘的“高溫水管網、蒸汽管網、苗木、交通工具、辦公家具”等資產均未列入補償範圍。決定顯示，其中，高溫水管網不予補償原因是，該管網始終處於使用狀態，能夠產生價值，未產生實際損失且產權存在爭議；而蒸汽管網在關停前已經停用多年，雖然評估機構出具假設條件下的評估值，但實際上已經無啟用可能。

《補償決定》最後明確，最終補償金額為1.73億元（如下圖）。

此補償金額為何與上述評估價相差甚遠？凱元熱電關停工作專班相關負責人就此向當地媒體介紹，為做好關停補償工作，市區兩級成立了凱元熱電關停工作協調推進小組和工作專班，聘請律師團隊全程提供法律服務，積極推進清產核資、資產評估、評估複核、作出補償決定等工作。上述評估機構根據凱元熱電提報的全部資產進行評估，但補償範圍依據《中華人民共和國行政許可法》等法律法規規定，補償的是企業投入的損失，補償金額是參照具體受損失資產的評估值核定，因此，補償金額與評估值存在差異。

“這個補償決定，實在讓我們心寒。”馮承強對白鹿新聞說，凱元熱電是通過政府招商引資擁有合法手續，並投入了大量資金和設備，既然政府下令關停就必須給予合理補償。但管委會的最終補償決定中並沒有相關補償條款，“況且1.73億元補助與4.5億元的評估價相差太大，根本不足以償付欠款。”

此後，雙方經過多輪溝通協商，均未達成一致補償意見。為了討說法，馮承強多次去北京上訪，但問題均未得到實質性的解決，原因是凱元熱電之前已“同意”《補償決定》中的補償方案。據德州天衢新區發改統計部向馮承強出具的多份《關於凱元熱電機組關停補償信訪事項處理意見書》中均提到，“（2023年）7月14日向你方送達了《補償決定》，明確了補償金額為1.73億元。7月15日，你方回複同意《補償決定》的書麵意見。至此，我部已經就你反映的問題解決到位。如你有其他訴求，可另行主張（如下圖）。”

白鹿新聞從馮承強提供的這份關於《補償決定》的書麵回複中看到，“經公司研究後，我司同意《補償決定》，具體是《補償決定》中的公司廠內部分資產的行政補償金和職工解約補償金等的補償決定，此次補償金額為1.73億元。”馮承強就此回複解釋，當時為了急於償還貸款及工程款，凱元熱電經過法務把關才擬定這份回複，同意讓區管委會支付其中1.73億元的部分補償金。“管委會可能曲解了我們的意思，誤以為我們要的1.73億元是《補償決定》中的全部補償金。我們曾就此跟管委會解釋過，但對方多次將此事寫到信訪回複函中，我們甚至懷疑管委會拿此事是為了應付上級調查。”

2024年10月15日，馮承強應上述工作專班的要求，重新提出了9.41億元的補償訴求方案，主要用於償還華夏金租、華夏銀行及德州重投公司的貸款及其它債務。區發改統計部在上述信訪回複函中稱，為推進凱元熱電補償問題解決，區管委會主要領導會同工作專班及律師研究解決推進路徑，“但因法律法規約束等原因，既無法滿足你方9.41億元訴求，也不能向你方撥付1.73億元補償款。”

對於這筆1.73億元補償款不能撥付到位的原因，天衢新區信訪事項複查委員會在今年2月22日發給馮承強的《告知書》寫道，“因德州經開區管委會已收到多家法院送達的民事裁定書，多家法院裁定對該補償金進行查封，進而導致管委會不能支付。”“你反映的直供電及熱價同城同價等訴求無補償方案問題，你可通過訴訟等司法途徑解決（如下圖）。”從這個回複可以看出，德州經開區基本認同了這筆1.73億元的預付補償金。

由於政府關停補償遲遲不到位，導致凱元熱電債務糾紛訴訟不斷，且無法履行法院判決，最終使得大強集團一度陷入瀕臨倒閉的窘境。據海報新聞搜索《中國執行信息公開網》發現，自去年以來，大強集團法人、董事長兼總經理馮承強7次被法院列為被執行人，20多次被限製消費，3次被列為失信被執行人，其中包括上述“凱元熱電與恒源熱力、華夏金租”兩起民事訴訟案。

大強集團也因為凱元熱電的官司纏身被法院查封、凍結，企業無法正常經營而處於停擺狀態，而實控人馮承強也從昔日風光的民營企業家變成了“失信被執行人”。馮承強很痛心地感歎，真正擋住他和大強集團的，不是資金和市場，而是公權力聯手導演的這出“關停造假”事件，致使凱元熱電被莫名關停四年多一直拿不到關停補償，“大強集團也因此錯過了當地房地產市場‘最火熱’的幾年，企業發展的黃金時期也被耽誤了四年多。”

近日，白鹿新聞走進凱元熱電看到，現場雜草叢生，部分廠房坍圮，露天機器設備鏽跡斑斑，有的已成廢鐵，地上還零散堆放著被割斷的設備零件。由於長期關停，凱元熱電早已不複當年輝煌，一片荒涼景象，與門外判若兩個世界，但閑置的辦公樓還能找到當年熱鬧的印跡（如下圖）。

“凱元熱電已關停四年多了，機器設備幾乎報廢，無望恢複生產。”馮承強無奈地說，“現在盼望區管委會新一屆班子成員能有所作為、盡快拿出解決方案和完善關停手續，先期可支付已協商好的1.73億補償款，並對關停的損失和後續產生的損失繼續協商，可以分步解決，簽訂補償協議，讓我們先活下去。同時，也期盼德州市政府給當地企業營造一個更好的營商環境，讓‘德州’成為真正的‘有德之州’。”

白鹿新聞了解到，德州經開區又稱德州天衢新區（如下圖），是山東省委、省政府擘畫的四個省級新區之一，2021年11月正式批複，2022年12月正式揭牌，被賦予打造對接京津冀協同發展先行區、魯北智慧活力新城區、新能源新材料產業示範基地的功能定位，自2023年加入京津冀國家級經開區優化營商環境改革創新聯盟後，吸引了更多企業前來接洽投資事宜。

商務部數據顯示，在229家國家級經濟技術開發區中，德州天衢新區在2023年度綜合發展水平考核評價中位列“前70強”，較上年度提升98位。時任德州市委常委、天衢新區黨工委書記祁小青2024年7月接受大眾日報副總編輯李海燕訪談時表示，我們始終樹牢“支持企業發展就是支持新區發展”的理念，堅持“無事不擾、有求必應”解決企業矛盾問題，為企業項目落地打造好的營商環境。目前全區有重點項目163個、總投資1040億元，僅去年以來就引進過億元項目99個、總投資434億元，成功獲批省級“雙招雙引”（招商引資、招才引智）特色園區，這些都彰顯了營商環境的重要性。

“該事件無疑對京津冀協同發展先行區、示範區的營商環境蒙上一層陰霾，也嚴重破壞了山東的投資環境和營商環境。這必然讓一些躍躍欲試、前來投資京津冀協同發展先行區的企業家心裏沒底，地方政府的執政效力和誠信度都讓人產生疑慮。”中央財經大學金融證券犯罪預防研究所副所長、北京市京師律師事務所權益合夥人律師範辰認為，公權力誠信是社會誠信的基石，與其說大強集團及馮承強在德州遭遇了誠信問題，不如說在德州遭遇了連環圈套，受到重大損失，當地政府難辭其咎，必須麵對和承擔責任。依據相關法律法規規定，因公共利益需要關停企業，都應該與被關停企業協商，簽訂關停協議並給予相應補償。凱元熱電關停四年多未能善後，問題目前沒有得到根本解決，當地政府一方麵應承擔違約責任，承擔不能兌現合同約定的責任，另一方麵也應承擔違法行政責任，並積極與大強集團協商違約責任，與凱元熱電協商賠償及補償責任。如果凱元熱電補償問題得不到及時解決，會嚴重損政府公信力和地方投資環境，尤其有山東省級“雙招雙引”特色園區加持的德州，更應該加強改善民營企業營商環境，千萬別再讓德州市市長為影響投資環境而作檢討的類似事件再度發生。

據報道，2020年5月，山東省領導代表省委、省政府對在2019年度各市經濟社會發展綜合考核和“雙招雙引”指標排名後3位的城市黨政主要負責同誌進行約談。上述兩項考核指標，德州市均在墊底之列。在當年7月的《問政山東》節目上，時任德州市市長檢討：營商環境這麽差，有什麽臉麵招商引資？