本文刊發於外交雜誌(有刪節），作者伊麗莎白·N·桑德斯是哥倫比亞大學政治學教授、布魯金斯學會非常駐高級研究員，也是《局內人的遊戲：精英如何製造戰爭與和平》一書的作者。
特朗普的第二個任期內，美國在國內和國際舞台上的麵貌，發生了劇烈甚至可能是不可逆轉的變化。
特朗普在聯邦政府中的橫衝直撞，已經摧毀了美國的國家能力。他對國內基本憲法權利的破壞以及對移民的敵意，使美國對那些能夠豐富國家、提升生產力與創新力的訪客變得不再友好。
他對規範和法律的漠視，削弱了美國的信譽，使美國成為不可靠的國際夥伴，甚至在一些盟友眼中，成為一個令人畏懼的威脅。
特朗普造成的損害將遠遠超出他的第二任期。要理解這些損害，首先要關注的不是特朗普的政策，而是他為何有能力推行這些政策。
特朗普如今的執政，建立在對行政部門製衡機製幾乎被完全拆除的基礎上，尤其是在外交政策和國家安全領域。自從“9·11”襲擊以來，國會不斷賦予總統更多的外交事務權力，卻從未收回，最高法院也不願對總統權力加以真正的限製。
特朗普繼承了一個幾乎沒有監督的不斷擴張的國家安全機構。他在第一個任期內對體製的攻擊，旨在進一步擴大總統的權限，而此後這些年，國會和最高法院都阻止了任何試圖限製總統的努力。
結果就是，特朗普現在在任何與外交政策或國家安全稍有關係的事務上，基本可以為所欲為：將非公民送往薩爾瓦多的監獄營地，對全球各國大規模征收關稅，削減國會規定的對外援助承諾，欺淩盟友，拉攏獨裁者，接受君主國贈送的奢華禮物，在美國城市街頭部署軍隊，甚至在他生日當天組織軍隊閱兵。
研究專製政體的政治學家對此有清晰的認識：這就是獨裁者的外交政策。
華盛頓在對外事務中從來都不是道德典範，但特朗普第二任期的非同尋常表明，以往的總統在外交政策上確實受到更多限製。
一旦沒有約束，總統在國家安全領域實際上就等同於獨裁者，可以隨心所欲地將一時的衝動轉化為政策。
盡管並不是特朗普啟動了總統權力無限擴張的進程，但他如今成了最大的受益者。國會和最高法院在此前各屆政府期間允許行政部門極度擴權，但仍保留了一些防護欄。國會未能因1月6日叛亂追究特朗普責任，以及最高法院在2024年授予總統全麵豁免權的裁決，徹底摧毀了最後的限製機製。
美國總統職位早已帶有帝王色彩。但直到特朗普的第二任期，才真正有總統試圖以皇帝自居。
破壞
特朗普第二任期對美國外交政策和國家安全機製的全麵破壞，幾乎難以完全描述。但可以將這種破壞歸納為三個類別，共同得出一個結論：特朗普已經摧毀了美國外交。
特朗普摧毀了美國的國家能力。
通過所謂的“政府高效部”（DOGE）的瘋狂行動，特朗普削弱了聯邦雇員隊伍。總統和DOGE推動解雇和裁員，欺壓留下來的員工。在美國國際開發署（USAID），甚至解散了整個機構。其中一些行為違法，但當法院介入時，很多已經無法逆轉。
政治學家丹尼爾·德雷茲納稱之為“空殼國家”。這些行動嚴重削弱了美國外交政策和國家安全機構的能力，卻沒有削減聯邦預算，說明特朗普政府的動機根本不是財政需要，而是蔑視專業知識、尋求報複和為腐敗掃清障礙。
在第一個任期中，特朗普的許多極端衝動受到幕僚限製。進入第二任期後，他任命缺乏資格但絕對忠誠的人進入高位，包括赫格塞斯擔任國防部長，圖爾西·加巴德出任國家情報總監，並強行推動參議院通過任命。
有些觀察人士在特朗普提名此前以傳統保守外交立場著稱的參議員盧比奧為國務卿時，短暫地鬆了口氣。但盧比奧很快變成特朗普的忠實執行者，協助DOGE迅速解體美國國際開發署。
特朗普還在電視直播中破壞了美國的國際信任和善意。最惡劣的例子是在橢圓形辦公室的記者會上，當麵對友好國家的來訪領導人時，特朗普當眾羞辱他們。
烏克蘭戰時總統澤連斯基和南非總統拉馬福薩都曾被如此對待。
另一個電視直播下的外交打擊發生在4月2日，特朗普向全球經濟投下關稅炸彈。多家法院已裁定他的多項關稅違法，表明總統外交政策仍有部分製衡存在。但特朗普仍可繞過法院追征關稅。
更重要的是，美國信譽的損害已無法挽回。特朗普攪亂了長期存在的協議與貿易關係，以及耗費數十年建立的新貿易夥伴關係。由於關稅政策反複無常，截至目前，大多數國家仍麵臨高關稅，全球領導人可能不願再與美國認真進行貿易談判。
在第一個任期內，特朗普也削弱了外交政策機構：對國務院采取敵對立場，導致大量人才流失；持續削弱情報機構；讓軍隊政治化。但盡管當時美國的外交、軍事等權力工具遭受一些打擊，整體仍可運作。拜登政府上台後在某些方麵恢複了部分能力，比如在俄羅斯全麵入侵烏克蘭前夕重振了美國情報係統。
但特朗普第二任期的破壞將很難逆轉。人員流失規模和範圍遠超第一次，許多原本在首任期幸免的領域也失去了專業力量，包括對美國創新至關重要的科學機構。
更糟的是，這一次政府執行的是一種明確的意識形態圖景——右派“2025項目”綱領明確要讓聯邦雇員痛苦到不願繼續工作。
重建聯邦官僚體係的專業知識與經驗，將是一代人的任務，而非一屆政府的工作。
當危機不可避免地到來時，美國或許已沒有足夠的工具、技能與整體能力去應對。
責任真空
特朗普重返白宮的最初幾個月真正暴露出的是：行政部門內外製衡機製幾乎被徹底摧毀後所留下的責任真空。
在第二任期內，特朗普展示了總統職位仍能累積多少權力，以及當一個無意尊重權力邊界的領導人掌權時會發生什麽。
這場危機醞釀了幾十年。正如政治學家詹姆斯·戈爾德蓋爾與我在《外交事務》上所寫，早在特朗普2016年當選之前，總統在外交政策上的製衡機製就已經嚴重削弱。
有兩大發展對當前困境尤為關鍵：一是2001年“9·11”襲擊後總統權力的擴張，二是伊拉克戰爭與2008年金融危機的失敗，未能讓精英階層承擔責任。
國會在反恐關頭授權總統更大權力時，形成了自我強化的邏輯，使得這些權力難以被收回。擔心被視為阻礙反恐，
國會不願廢除這些授權或對“反恐戰爭”實施強有力監督。2003年小布什總統借此入侵伊拉克後，即使戰爭顯然失敗，國會仍不願在戰時限製總統。
在經濟領域，2008年金融危機爆發後啟動的“問題資產救助計劃”，進一步侵蝕了約束。小布什簽署計劃並延續至奧巴馬任期，雖然成功避免更大經濟災難，但對“大而不倒”銀行的救助，加深了公眾對總統可做出攸關整體經濟決策的觀感，而導致危機的人反而繼續從中牟利。
尤其讓人困惑的是，國會在這些危機後甚至未嚐試收回行政權力。
通常重大災難之後會促生改革，比如越南戰爭末期，國會通過並推翻總統尼克鬆否決而頒布了《戰爭權力決議》，限製總統未經國會授權部署軍隊的時間。
雖然此後各任總統繞過這個決議，不承認其效力或以三軍總司令權力為由行事。然而，這一決議仍提高了動用軍隊的政治代價，並讓立法部門在未來軍事部署中確立了谘詢權。
金融危機或許耗盡了原本可能用於認真反思“反恐戰爭”後果的政治能量。由於缺乏這場反思，美國人仍生活在“9·11”之後形成的國內政治秩序中。總統體製高度軍事化，隻要總統以“國家安全”為名，幾乎可以不受約束地行事。
國會基本上已在國家安全事務上將自己邊緣化，甚至無法廢除2001年和2002年授權在阿富汗和伊拉克使用武力的決議。
自“9·11”以來，包括特朗普在內的曆任總統都在不斷試探權力的極限，將2001年和2002年的武力授權濫用到麵目全非。
例如，奧巴馬推行了大規模無人機打擊計劃，並轟炸了也門和敘利亞。特朗普在第一個任期內繼續這些現在看來已成“常規濫用”的做法，多次轟炸敘利亞。他的一些行動雖然風險極高，但隻是程度不同而本質相同，比如下令暗殺伊朗軍事領導人卡西姆·蘇萊曼尼，幾乎引發與伊朗更嚴重的衝突升級。
另一些行動則真正突破了總統權力的邊界，比如在2020年“黑人的命也是命”抗議期間，在華盛頓特區拉斐特廣場動用軍隊鎮壓國內示威。
不過在特朗普第一任期內，部分製衡機製仍存在，尤其是他內閣中一些獲得國會尊重的顧問和官員，在一定程度上遏製了他最極端的本能衝動。
現在這些防護欄已經消失。其他政府分支甚至不再試圖限製他的外交政策。國會首先在2021年1月打破對行政權的約束，當時參議院在特朗普第二次彈劾審判中未能定罪，指控他煽動了1月6日叛亂。很少有共和黨人願意投票反對特朗普。
總統要承擔責任，一直依賴於黨內的批評和倒戈。在“水門事件”期間，共和黨國會議員最終拋棄了尼克鬆，迫使他在失去支持後辭職。
而在2021年特朗普被無罪釋放後，共和黨議員實際上表明，他們不再承擔製衡特朗普的職責。
隨後在2024年7月，最高法院作出裁決，進一步打破總統責任機製。
最高法院曆來不願限製總統在外交事務上的權力，在國家安全領域尤為順從。這次裁決幾乎為特朗普提供了一張“免罪卡”，認定總統在與公務相關的行為中享有廣泛豁免權。
此裁決不僅終止了對特朗普多項聯邦指控的審理——包括他在“停止竊選”運動和1月6日事件中的角色，以及涉嫌不當處理機密文件的行為——也使特朗普未來因違反聯邦法律和憲法而被追究責任的可能性大大降低。
事實上，他在第二任期頭幾個月裏已屢次涉嫌違法。
個人化統治
政治學家史蒂文·列維茨基與盧坎·韋伊在《外交事務》中指出，美國正滑向“競爭性威權主義”——在這種體製中，雖然選舉仍然存在，但並不公平；異見雖有，但受到極大壓製。
目前，美國法院在國內事務上對總統仍有一定製衡。但這些挑戰的前景並不明朗，因為許多案件最終將交由保守派主導構成的最高法院裁決。
在外交政策和國家安全領域，總統職位如今已具備個人化獨裁特征。法院在外交事務上一貫對總統極為順從，這一立場不太可能改變。特朗普第二任期政府對此心知肚明，頻頻以外交政策為借口推行法律上極具爭議的舉措。
例如，盧比奧積極推動拘留與驅逐在2023年校園抗議中參與示威的外國學生，依據的是1952年的一部法律，隻要國務卿認定非公民“存在或活動可能對美國外交政策產生嚴重不利後果”，即可驅逐。1
990年國會已將此法嚴格限定於極特殊情形，1996年特朗普已故姐姐、聯邦法官瑪麗安·特朗普·巴裏曾裁定此法違憲（後來因技術性理由被推翻）。
在當前案件中，法院已批評政府做法，部分學生在進一步審理期間被釋放。但他們的命運仍懸而未決，盧比奧已擴大簽證吊銷範圍，甚至針對外國學生展開行動。
政府僅在極限範圍內遵守法院命令，且在許多情況下踐踏基本正當程序的速度之快，導致法院難以及時阻止對個人與機構造成巨大傷害。
政府官員屢次以外交政策為由進行權力擴張，表明他們深知自己在這個領域擁有行動自由。一旦出現真正的國家安全緊急事件，比如恐怖襲擊，總統或許會進一步將行政權力延伸至國內事務。
特朗普切斷總統責任機製的最後一根線，把是否遵守法律、捍衛憲法的選擇留給了下一任總統。
總統權力限製的消失，對美國外交政策乃至全球都意味著極為惡劣的前景。關於個人化統治的研究描繪了一幅黑暗圖景：在缺乏任何製衡機製下，個人化獨裁者極易陷入軍事冒險、決策反複無常以及自我毀滅的政策中。
如今，美國總統職位已經具備個人化獨裁的特征。
先從對外侵略說起。許多學者發現，個人化獨裁者往往更具軍事侵略性。他們也更傾向於對外提出修正主義訴求，以提升國內外地位。
特朗普在第一任期內曾設想購買格陵蘭島；在第二任期，他已公開討論對丹麥——一個北約盟友——動用軍事力量以奪取格陵蘭。
軍隊的政治化問題也令人嚴重擔憂。雖然早在特朗普之前就已出現這一趨勢，但在他任內被極大加速。
政治學家凱特琳·塔爾馬奇在《獨裁者的軍隊》一書中指出，個人化獨裁者往往畏懼軍隊，將消除對其統治的威脅置於戰場表現之上。
雖然美國軍隊距離這一狀況尚有距離，特朗普卻在濫用其三軍總司令身份。例如，在本月因移民政策引發的抗議中，特朗普無視地方文職當局反對，動用國民警衛隊和海軍陸戰隊進入洛杉磯。
國內製衡機製的瓦解，對全球具有深遠影響。
美國作為一個不完美的國家主導全球秩序已達80年。正如政治學家約翰·艾肯伯裏所寫，二戰後形成的國際秩序，源於美國在絕對主導地位下自願接受對自身權力的限製，加入新的國際機構。
美國的製度使其能可信地加入並長期留在這些安排中。當年美國製定這一秩序規則時——當然對自己極為有利——總統仍需尋求國會支持其長期外交與國家安全戰略。
哈裏·杜魯門總統為爭取兩黨支持戰後與蘇聯的對抗，付出了巨大政治代價，甚至犧牲了自己國內“公平新政”中的一些經濟和社會政策目標。
特朗普第二任期遠不止退出國際協議與組織。新一屆美國政府本身——無法問責、違法、黑箱、腐敗、任性且反複無常——已使美國不再是可信賴的合作夥伴。
難以想象華盛頓能回到特朗普之前的常態。特朗普不僅削減了美國的國際承諾，更徹底掏空了美國在全球發揮重要與可信角色的能力。
這些影響極難逆轉。與第一任期結束時不同，這一次幾乎沒有專業人士能重建日常運作外交政策所需的機構與關係網絡。
外國政府，包括盟友在內，也不會在特朗普離任後掉以輕心。一個能每日隨意更改政策、殘酷對待政府人員、采取魯莽行動破壞體製、危及共享情報與資產的美國，不值得信任。
而且，若美國體製本身失靈——尤其是國會無法通過重要立法來落實並資助外交政策機構與優先事項，無法確保財政權力正確執行，無法製衡總統權力——那麽美國外交政策將完全受製於每位新當選總統的任性。
清算的必要
如果美國公民、政治人物和國家機構希望在特朗普離任後真正清算這場廢墟，需要做兩件事。
首先，必須承擔艱難但必要的任務，直麵過去對法律與規範的踐踏。現任政府官員，包括內閣成員，必須為自己的行為負責：若涉嫌犯罪，需通過法院追責；若行為存疑，則應舉行聽證，讓民選官員與公眾評判其是否違背誓言。
但必須劃清界限，區分那些違法、不道德或違憲的行為，與僅僅執行特朗普政策目標的行為。否則，未來政治人物可能因政策分歧被刑事化，使複雜政策議題無法辯論與解決。
其次，必須重建並強化問責製度。總統必須自願接受權力製衡——領導人需設身處地思考：若未來由另一黨派總統執政，自己是否願意讓其毫無約束。
國會必須重新承擔製衡行政權的責任。但在極端黨派對立、專業能力喪失和立法懦弱的時代，國會恐怕仍會逃避遏製總統權力過度擴張的責任。
因此，立法機構必須設計出一些自動性的監督與問責機製，使國會是否約束總統不再是純粹的政治選擇。
例如，國會可以擴大既有的“國會報告”機製，不僅限於書麵報告，還可製度化高層聽證，要求國家安全高官定期出席國會質詢。
國會議員也可邀請總統一年多次到國會發表演講或直接答詢。要讓立法權力重新觸達白宮，國會必須恢複那種政治期待——即議員會質詢政策，總統若不回應則承擔政治代價。
特朗普第二任期對未來美國外交政策（無論哪個黨執政）已造成嚴重後果。如果缺乏一場嚴肅清算來重建外交政策領域的總統問責機製，美國人未來恐怕將麵對更多閱兵式、更多軍事冒險、更多不可預測的貿易關係與反複無常的外交決策，在極度不確定的未來中搖擺。
