政府有錢不如民間富有

兩年半前，我在 《治國的金融之道》一文中談到這樣一個事實：

“如果把公元1600年時的國家分成兩組，一組是國庫深藏萬寶的國家，像明朝中國藏銀1250萬兩、印度國庫藏金6200萬塊、土耳其帝國藏金1600萬塊、日本朝廷存金1030萬塊，另一組負債累累，如當時的西班牙、英國、法國、荷蘭、意大利城邦，那麽，從四百年前到十九、二十世紀，哪組國家發展得更好呢？當年國庫藏金萬貫的，除日本於十九世紀後期通過 ‘明治維新’改變其命運外，到今天還都是發展中國家，而當時負債累累的國家，今天基本是既民主法治，又經濟發達。”

在當前金融危機之下，重新回味那篇文章以及其中的故事和邏輯，意義具體又特殊。為什麽當年負債累累的國家後來得到了良性發展，並根植出民主、法治與繁榮，而那些政府富有的國家後來卻停滯不前，甚至走向衰敗？為什麽不管是過去還是今天，一國的民主法治似乎與其政府負債水平高度相關——借錢花的國家反而比最大化存錢的國家，更能催生出某種製度？

人間之事，有時就是這麽不可思議，表麵看，國家借錢花好像不好，但是從更深層思考，或許不需要借錢花的政府反倒容易腐敗專製，毫無顧忌地侵犯民間權利，抑製個人創造力，就像富家子弟更容易橫行霸道、不思奮發一樣。

隻有當獨裁王權或者極權政府的開支總是不夠或者勉強夠，以至於需要經常借債、與民間討價還價征稅的時候，權力才願意接受約束，權力製衡製度才有機會成為現實，民間的創造空間才能被解放。

民間富有是自由、民主、法治的基礎。相反，政府太富有，則會挑戰民間的空間，挑戰民主與法治。

對於美國曆史，我們一般隻熟悉其政治史，知道北美十三個英屬殖民地於1776年7月4日宣布獨立、1787年的憲法大會通過了《美國憲法》等等，卻未必了解美國政府曆來是多麽窮，未必知道金融借貸對美國曆史的支柱性作用。

從1607年開始，英國人陸續到北美冒險，先後由獨立的股份公司建立了十三個殖民地，包括今天的弗吉尼亞、賓夕法尼亞、馬薩諸塞等州。直到十八世紀中期以前，英國對這些殖民地除了花錢提供安全保障外，基本上是放任不管，也不怎麽征稅。

1773年，英國議會把在北美殖民地的茶葉貿易壟斷權授予了東印度公司。當年12月，一群革命人士假裝成印第安人，登上三艘停留在波士頓港口的東印度公司茶葉運輸船，炸開貨箱，將大量茶葉扔到海裏。

波士頓傾茶事件

這就是著名的“波士頓傾茶事件”。這個標誌性事件使北美殖民地同英國的矛盾大大升級，迫使英國政府下決心進行整治。

為整治叛亂，英軍到處查探民兵練習地和武器庫。由於聽說波士頓遠郊的列克星敦鎮是革命者基地並藏有大量武器，1775年4月19日，英軍派出千餘士兵趕往列克星敦鎮，結果與殖民地民兵組織發生衝突，打響了美國獨立戰爭的第一槍。

隨後，其他殖民地的自發武裝團體聞訊趕來支援。雙方增兵兩個月後，於 6月19日展開一場大戰，在戰爭中，英方傷亡一千多士兵，殖民地一方死亡五百餘人。

實際上，剛剛宣布獨立的美國，最大的挑戰並不在同英軍作戰的戰場上，而在戰爭經費的來源上。

當時，十三個州的政府本身就很小，沒有稅收，沒有軍隊，更沒有州政府財產或者“國有企業”。中央政府又不存在，是真正的白手起家。所以，各屆大陸會議隻能靠印紙幣或借債來解決資金來源。

也就是說，美國從立國之初，就是依靠金融和債務市場。然而，當時的美國不僅沒有聯邦政府，更沒有收稅機構和中央銀行，“大陸幣”、戰爭債難以有市場。從1776年至1788年間，大陸會議不斷出現經費困難，獨立運動也幾次瀕於破產。

具體來說，獨立戰爭開支主要依靠以下來源：第一，由大陸會議批準發行 “大陸幣”（一種可兌換西班牙銀元的紙幣），從1775年到1780年，共印了37次“大陸幣”；第二，由大陸會議發行債券，盡管誰都不知道那些債務將來靠什麽償還；第三，十三州的“份子”貢獻，由各州各自發行戰爭債來提供；第四，從法國借款；再就是給士兵、供貨商打欠條。

1775年6月3日，大陸會議授權發行首批公債，融資600萬英鎊，用於購買軍火。

但是，獨立運動中的激進派主張以發行“大陸幣”為主要的戰爭融資手段，如果紙幣太多導致通貨膨脹，大陸會議可以強行禁止民間漲價——這種偏好很好理解，如果開動印鈔機就能有錢花，誰還去發債券融資？

隻是，這種一邊印紙幣、一邊禁止漲價的做法，短期效果還可以，長期則難以持續。

獨立運動眼看就要失敗，華盛頓派助理前往法國，成功說服了法國國王再借250萬法國金幣給美國。這些金幣還沒到美國，後來成為美國第一任財政部長的亞曆山大·漢密爾頓已先將其做抵押，通過國內貸款獲得了緊急救命錢，得以讓大陸軍堅持到1781年的9月份。

最終，在法國海軍的支持下，大陸軍在南方港口城市約克鎮打贏了關鍵一戰，迫使英軍投降，一舉扭轉了整個戰爭的局麵。1783年9月3日，英國簽署《巴黎條約》，承認美國獨立。

一個年輕的國家就這樣靠舉債存活下來！

由於美國獨立運動的特殊背景，整個戰爭不能靠征稅支持，各州政府又很窮，所以隻能靠借債。在連大陸會議、十三州政府自己都不知道未來靠什麽收入來還債的情況下，獨立運動居然能夠在1775年至1780年的六年時間裏連續發債成功，簡直是個奇跡。

如果沒有美國本土私人投資者、法國與西班牙國王以及荷蘭投資者的債務支持，我們熟悉的今日之美國可能根本就不會存在。

超級大國也是超級債務大國

獨立戰爭結束了，但是，建國的挑戰卻剛剛開始。中國曆史上，政權更替之時，新政權總能從原來的統治者手中繳獲大量的金銀財寶、地產，掠奪巨額的私人財產，或者以國有的方式沒收地主、資本家的財產，等等。

可是，美國成立之初，英國人沒有留下任何財寶，新政府捉襟見肘。就在《美國憲法》簽署的 1788年，也就是在清朝國庫存銀6000多萬兩的時候，美國政府的外債和內債是如此之多，不管從哪種意義講，都已是一個破產的國家。當時政府稅收極少，解決債務的唯一辦法就是以新借條還老借條。

怎麽處理這些公債，讓新合眾國擺脫束縛、真正站起來呢？早在1781年，獨立運動的第一位行政長官——財務總長羅伯特·莫裏斯就做過努力，特別是在大陸軍打贏約克鎮一戰、迫使英軍投降之後，他知道，如果大陸會議不把這些戰爭債處理好，新生美國必然夭折。

債務問題一直困擾著美國。直到1788年各州簽署《美國憲法》，正式成立美利堅合眾國，國會選舉華盛頓為第一任總統。

隨即，華盛頓任命漢密爾頓為美國第一任財政部長，他的首要任務就是對付這些巨額公債。這種“窮政府”或者說“已破產政府”局麵，使得華盛頓和漢密爾頓不可能固執“權力傲慢”，而是必須討好老百姓、尊重民眾權利、贏得金融市場的信任。

1790年1月，三十三歲的漢密爾頓向國會遞交了一份債務重組計劃，要求按麵值100%兌現在1788年憲法通過之前發行的所有公債，包括聯邦與地方政府發行的各種戰爭債、獨立戰爭軍隊簽署的各類借條，所有債務由聯邦政府全額承擔。

漢密爾頓承認所有戰爭債的承諾，振奮了市場對美國未來的信心，這些債券價格隨即猛漲，到1791年底，這些債券的市價甚至超過了麵值。從此，美國資本市場一發不可收，投資與投機交易都很活躍。

1803年，美國政府通過向國內外投資者發公債，融資買下路易斯安娜，使美國領土麵積翻了一倍。證券市場就是這樣為美國的成長服務，也為之後的工業革命、科技創新融資效勞。

美國的起點是政府窮、民間富，逼著政府求助於金融債券，求助於民間稅賦。西歐國家的興起也大致如此。除了法國等少數國家外，歐洲城邦曆來沒有強勢、富有的政府。

從美國和西歐國家經曆中可以看到，民主與法治跟財富在國家與民間的配置結構有著很微妙的相互關係。民主與法治對金融市場有明顯的依賴。

第一，國庫錢越多、王室銀庫越滿，國王、皇帝肯定能專製，而且也會更專製，因為他們不需要靠老百姓的錢養活，不需要向金融市場借錢；相反，越是王室或政府負債累累的國家，其國王、政府就必然越要依賴老百姓繳稅，有求於百姓，財務約束最終才能製約王權、促進民主與規則的發展。

所以，政府不能有太多經營性的企業，而要靠每年的稅收才能有錢花。

那麽，是不是征稅越多越好呢？當然不是，稅要少到剛好能支持國家的經常性開支，包括維護社會秩序、保障社會的基本安全、保護私人財產、維護契約權益、維持市場秩序的開支。

那麽，如果出現天災人禍、戰爭、經濟危機等，政府麵臨非經常性的巨額公共項目開支怎麽辦？這就需要金融市場的支持。政府通過發行國債、特別公債，把這些非經常性開支平攤到未來許多年，由未來每年的稅收來補充。

也就是說，國富民窮必然迫使老百姓為了生存而求著政府，當飯碗都控製在政府手裏，民權與法治隻好讓位給權力。在這樣的國度裏，政府不需要發國債，金融市場當然也沒必要發展。

相反的，如果是國窮民富，政府有求於民間，政府權力隻好讓位於民間權利。在這樣的國度裏政府不富有，所以，稅收不夠用時，就必然要求助於金融借貸市場，包括債券市場。

也正因如此，金融債券市場成為民主法治的孿生兄弟，同在近代興起，彼此相依。

第二，就如當年美國三隻國債所表現的，國債的存在與交易給市場提供了評估政府政策與製度優劣的具體工具，通過國債價格的漲跌，立即反映出市場對國家未來的定價、對具體政策與製度的評估。

隻要國家的負債足夠高、隻要繼續發債的需要還在，國債價格的下跌必然逼著政府對其政策或法律製度做出修正。公民投票是民主製度的重要形式，但投票無法天天進行，而證券市場對國家的監督、評估、定價卻是每時每刻的。

所以，公債市場對政府權力的製衡既連續又具體。美國和英國的興起過程如此，其他西歐國家的經曆要麽也如此，要麽就被金融市場所教訓。

關於民主與法治的財產和金融基礎，是“五四”以來的中文文獻中所缺少的。從人文社會、政治理念的角度談自由、民主與法治當然重要，是基本啟蒙，是社會覺醒的必要。

但是，在全球金融危機衝擊下，一些國家的政府又在將企業國有化，強化政府對資源的控製，在這種時候，我們尤其有必要重新認識民主與法治的財產和金融基礎。

民富是民主與法治的基本條件。有利於催生民主法治發展的格局包括許多方麵，一是“政府窮民間富”，另一個是國債金融市場。負債累累的政府是一個權力難以擴張的政府。負債、債券市場、征稅、納稅人，這些都是民主法治的磚瓦。

 

 

作者： 陳誌武