印-太經濟框架

印-太經濟框架出台

5月23日，美國總統喬·拜登在東京正式啟動了印度-太平洋繁榮經濟框架(IPEF)。IPEF由美國構想和領導，有13個創始成員，包括澳大利亞、文萊、印度、印度尼西亞、日本、韓國、馬來西亞、新西蘭、菲律賓、新加坡、泰國和越南(下圖 KATEHON)。在一份聯合聲明中，與會國表示，IPEF的目的是“促進我們各國經濟的彈性、可持續性、包容性、經濟增長、公平性和競爭力。通過這一舉措，我們旨在促進該地區的合作、穩定、繁榮、發展與和平”。

不出意料，美國將中國大陸排除在IPEF外，盡管中國位於印度洋-太平洋地區，且是最具區域經濟影響力的國家。當然，中國大陸也並未對加入這一框架表現出任何興趣，因為她視美國領導的印-太經濟框架倡議為針對中國大陸的遏製戰略。其他未獲邀參加的區域內國家和地區包括柬埔寨、老撾和緬甸三個東盟國家，以及反複向美國表態渴望加入的台灣地區。

印-太經濟框架的演進

其實，早在奧巴馬總統時期美國就開始給予中國大陸“特別關注”了。這是因為亞太地區攬括世界三個最大經濟體 -- 美國、中國大陸和日本，經濟是世界上最具活力的地區之一。2011年奧巴馬政府啟動了“轉向亞洲”的重新平衡亞太地區戰略，以加強和促進美國在亞太地區的經濟和地緣政治利益。跨太平洋夥伴關係(TPP)是奧巴馬亞洲戰略支點的核心，印-太經濟走廊也是這一戰略的一部分。在其外交政策計算中，美國政府著手推動將印度洋和太平洋作為一個單一的海洋實體連接起來，從而把印度引入該地區以對衝中國大陸的影響(下圖 wiki)。

奧巴馬後執政的川普政府提出了異於TPP的“自由開放的印度-太平洋”(FOIP)戰略，在“美國優先”願景的旗幟下，采取了一種疏遠了其在該地區的一些親密盟友的貿易方式。同時，FOIP聚焦於遏製中國大陸在印-太地區崛起，更讓美國與盟國如韓國及夥伴如東盟猶豫不決。

鑒於亞太地區盟國和夥伴國對川普政府FOIP戰略反應平平，拜登政府將重點放在印-太地區建立夥伴聯盟和製定集體對策上，以遏製中國在該地區迅速增長的影響力。於是，便有了執政近1.5年後千呼萬喚始露麵的IPEF。

美國為何要提出IPEF

拜登政府構想的IPEF有兩個大目標：恢複美國作為規則製定國的角色，限製進而取代中國大陸在印-太地區的經濟主導地位。幾十年來，美國一直是亞洲貿易政策領域的主要規則製定者和標準製定者。隨著中國大陸尤其在經濟領域的崛起和亞洲內部貿易的增加，以及美國與亞洲國家間的經濟聯係消減，美國在亞洲決策過程中的領導作用大幅下降。美國退出或缺席主要的區域貿易協議的同時，中國大陸和其他主要地區參與者正通過貿易協議在不同行業製定有利本國公司占據亞洲市場的規則和標準。其結果就是，美國企業進入這些市場並參與競爭的能力下降。美國同樣擔心，在加入世界貿易組織(WTO)20年後經濟突飛猛進的中國大陸，正利用其經濟影響力來整合亞太/印太各國經濟貿易，並在此基礎上塑造21世紀國際貿易和經濟秩序。IPEF是圍繞這個亞洲超級大國來塑造戰略環境，“我們不能指望北京改變其發展軌跡。因此，我們將塑造中國周圍的戰略環境，推進我們實現一個公開和包容的國際體係的願景。”(布林肯語 下圖 EURACTIV)

IPEF遏製中國的前景

拜登總統可以選擇現成的、且合乎其政經理念的區域貿易協議 -- 跨太平洋夥伴關係全麵漸進協議(CPTPP)。然而，由於國會兩黨和公眾普遍缺乏對任何新貿易協議的興趣，拜登總統隻好繞過CPTPP，提出無需國會通過的IPEF。通過在美國享有競爭優勢的數字經濟、供應鏈瓶頸和綠色基礎設施等新領域達成協議，拜登總統希望美國重建在印-太地區的經濟領導地位。對拜登政府而言，IPEF是美國與東亞和東南亞經濟重新接觸的新工具，是其印太戰略的經濟支柱，將挑戰中國作為貿易和投資夥伴的吸引力。

然而，IPEF需要麵對的嚴峻挑戰是，中國大陸已經是所有IPEF參與國的主要貿易夥伴，是已生效的區域全麵經濟夥伴關係(RCEP)貿易協定的成員國，已正式申請加入CPTPP。(下圖 HANOI TIMES)作為所有IPEF參與國的第一大或第二大貿易夥伴的中國大陸，正在通過各種舉措進一步深化其在該地區的經濟交往，包括“一帶一路”倡議(BRI)建設基礎設施，加入與新西蘭和新加坡的數字經濟夥伴關係協議(DEPA)。

作為區域和全球價值鏈的領導者，中國大陸已經從一個低成本的裝配場，發展成為一個專業化的製造中心，與印--太地區大多數國家建立起難以分割的聯係。由於其高度整合的供應鏈和極高的搬遷的成本，少有跨國公司願意將其製造基地搬出中國大陸，遷到其他印太國家。此外，中國大陸巨大的國內市場也是吸引跨國公司就地製造生產的一大誘因。確實，供應網絡的多樣化、“外包”或“朋友支持”，可減少全球價值鏈對中國大陸的依賴，但當一家企業將其付諸實踐時，就發現困難重重，it’s easier said than done。的確，一些公司將生產從中國大陸轉移到該地區其他國家如越南，可他們仍離不開中國大陸 -- 需要來自中國大陸的原材料和設備。

事實上，大多數亞洲國家都渴望進一步擴大與中國大陸的經濟聯係，而非與之脫鉤。如新加坡總理多次指出那樣，該地區沒有一個國家希望成為兩個超級大國之間地緣政治鬥爭的棋子。如果美中對抗升級，他們也不願意選擇立場。即使是美國在該地區的傳統盟友如澳大利亞、日本和韓國 -- 他們視中國大陸崛起為對其安全和領土完整的威脅，並將美國視為製衡力量 -- 也希望與中國大陸保持更密切的經濟聯係，因為他們從與中國大陸的貿易中獲益匪淺，並且中國大陸還是區域價值鏈中的關鍵一環。信不信由你，印--太地區大多數國家都希望從美中之間的合作和競爭中獲益。沒有永遠的朋友，隻有永遠的利益。曾幾何時(上世紀90年代和本世紀頭十年)美中關係不就有“夫妻”和“G2”之說嗎？此乃題外話。(下圖 The Staesman)

顯然，美國認識到遏製中國大陸在印--太地區的經濟影響力不能是一種權宜之計，公開反華戰略是行不通的，盡管這些國家對中國大陸日益增長的軍事力量感到恐懼。於此美國需要將IPEF發展成為一個可信的替代方案，即國務卿布林肯所說的“投資、協同和競爭”，-- 投資美國國內，與印-太地區夥伴 “協同”，為這些國家加入IPEF倡議提供激勵和切實利益。而在與中國的競爭的同時，美國將與其他國家結成聯盟，限製中國共產黨的全球影響力並遏製其行為。布林肯也強調，美國不尋求推翻共產黨或顛覆中國大陸的政治製度，這兩個經濟相互交織的核大國可以在一些問題上合作。

IPEF的四大談判支柱

由於印-太經濟框架尚處啟始階段，具體運作仍需成員國與美國洽談。但已發布的文件顯示，IPEF由以下四個談判支柱組成：

1.貿易：IPEF尋求建立“高標準、包容性、自由和公平的貿易承諾，並在貿易和技術政策中製定新的和創造性的方法，以推進一係列廣泛的目標，推動經濟活動和投資，促進可持續和包容性的經濟增長，並造福於工人和消費者”。

2.供應鏈：IPEF將尋求“第一個更好地預測和防止供應鏈中斷的供應鏈承諾，以創造更具彈性的經濟”。它還打算建立預警係統，協調危機應對行動。

3.清潔能源、脫碳和基礎設施：該框架將尋求“第一個在清潔能源、脫碳和基礎設施方麵促進高薪工作的承諾”聯合聲明說：“我們計劃加快開發和部署清潔能源技術，以使我們的經濟脫碳，增強應對氣候影響的能力。”。

4.稅收和反腐敗：IPEF將尋求新的承諾，以製定和執行“有效和穩健的稅收、反洗錢和反賄賂製度，符合現有的多邊義務、標準和協議，以遏製印度-太平洋地區的逃稅和腐敗”。

IPEF麵臨的溝坎

與RCEP或CPTPP等其他區域FTA不同，IPEF不通過關稅自由化和非關稅減讓提供更多的市場準入(尤其是美國市場)，而是“一項旨在應對21世紀經濟挑戰的21世紀經濟安排，包括為數字經濟製定道路規則；確保供應鏈的安全性和彈性；幫助在清潔能源基礎設施和清潔能源轉型方麵進行必要的重大投資；提高透明度、公平稅收和反腐敗標準打開” -- 全是漂浮雲端的高、大、上。問題是，如果不向簽署國提供市場準入的實惠， IPEF的吸引力在哪呢？否沒有準入實惠，本地區的國家憑什麽願意冒著與中國大陸經濟關係的風險來務虛呢。畢竟，天下熙熙，皆為利來。因此，為了獲得CPTPP和RCEP等現有區域FTA簽署國的承諾，美國需要提供激勵措施，使加入IPEF更具吸引力。如果吸引不到足夠印-太地區國家廣泛的支持，IPEF將缺乏可信度，共和黨上台後就有可能game over。

IPEF倡議中涵蓋的印-太地區，包括許多處於不同發展階段的國家，有著不同的政策議程和不同的利益。將高度異質的國家與在數字經濟、綠色基礎設施、清潔能源以及IPEF範疇下的社會和環境標準方麵的高標準承諾結合在一起是一項艱巨的努力。IPEF打算在數字經濟、清潔能源和脫碳等新領域納入“首創承諾”，對勞工和環境標準作出承諾。這些都可能遭遇滑鐵盧 -- 從印度到越南，各國在跨境數據流、數據本地化和數據隱私方麵遵循各自不同的政策框架，他們可能不願意采用美國數字貿易標準；像印度這樣的國家可能不會接受可能與其巴黎協議目標背道而馳的脫碳目標；同樣，印度一貫反對將勞工和環境標準納入貿易協定。(下圖 FINANCIAL EXPRESS)

迄今的聲明表明，拜登政府倡議的IPEF是一項行政安排，而非需提交美國國會批準的貿易協定。一方麵美國期待簽署國做出讓步，讓他們按我們美國製定的規則行事。問題是中國大陸是絕大部分國家的最大貿易國，每年吸納這些國家最多的出口商品，沒有哪個國家想要在華盛頓和北京之間選擇立場。有了澳大利亞和立陶宛的前車之鑒，除非這些國家看到美國提供足夠大的優勢(市場準入)來克服中國的反應，否則這些國家不會非此即彼。什麽是美國的優勢 -- 全球最大單一市場。失之東隅，收之桑榆。如果能從你那兒彌補因硬扛中國大陸而遭遇的損失，咱就從良隨你了。可如果你繼續限製不買或少買我的產品，市場再大又怎麽樣？我生產出來的產品得有買主，我的工人要養家糊口啊。不是不要，是臣妾做不到啊。

拜登政府如何拿出令人心動的offer，(下圖 Atlantic Council)以什麽條件說服處於不同發展階段的夥伴國家簽署IPEF提議的數字貿易、勞工和環境標準的高標準條款，還有待觀察。此外，IPEF將納入何種爭端解決機製，以避免簽署國采取單方麵行動？

IPEF的談判過程

IPEF采用了“點菜式”的方法，各國將在四大支柱下展開單獨的談判。一個國家將被要求注冊一個支柱內的所有組成部分，但參與所有支柱是可選的。這表明，將以不同的速度與不同的國家集團進行關於各種支柱的談判。結果將是一個矩陣，一些國家在所有領域作出承諾，另一些國家隻在少數領域作出承諾。從共享信息到有約束力的義務，各國的承諾可能有所不同。這或許有助於IPEF的生存 – 合格一項，承諾一項，而非霸王硬上弓，沒有條件創造條件也得上。有美、日、印、澳四方安全對話QUARD的先例，拜登總統團隊對IPEF還是信心滿滿地。始於2007年的QUARD，先後經曆了澳大利亞退出、尤其是印度的扭扭捏捏，莫迪老仙麵對抗中這個“擋不住的誘惑” 最後才 sign on “從良”，終於能夠躋身2021年9月24日召開的四邊安全對話首次領袖麵對麵峰會，與拜登總統真身同框。對於IPEF承諾，要是美國出價滿意，相信印度也有妥協的意願。但如果隻要三哥出血，還是乘早歇了吧 – QUARD對三哥可是隻賺不陪的好事，人家還惜身如玉呢。如今咱阿三可是誰見誰來電、繡球接不完的搶手靚仔。不見皇軍不掛弦，丫門兒賊清。

參考資料

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