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作者|張傳紅
中國農業大學南南農業合作學院/人文與發展學院副教授
導言
美國是世界上最早提供對外援助的國家，也是世界上最大的官方發展援助（ODA）提供國。全球ODA中有1/4由美國提供，接近30%雙邊援助來自美國。美國提供對外援助的方式和目的對國際發展援助架構的影響遠遠超過了這些數據本身。作為世界上超級大國，美國對世界上其他主要援助提供國的決策和援助分配流向都會產生深刻影響。本文通過對美國最近幾年對外援助數據的解讀來看美國對外援助是如何分配的。
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美國對外援助重點流向哪些領域？
美國對外援助包括經濟援助和軍事援助。軍事援助占其對外援助很大一部分。根據美國國際開發署公布的對外援助數據（USAID’s Foreign Aid Explorer）美國2016年承諾提供對外援助總額為490億美元，涵蓋13000個項目和217個國家和地區。中經濟援助約為340億美元，軍事援助約為150億美元，占總援助額的31%。該年實際支出的130億美元的軍事援助幾乎全部為美國國防部執行。
根據美國國際開發署官方數據庫，美國對外援助主要流入以下領域：衝突、和平與安全，艾滋病防治，緊急援助，政府和公民社會，業務費，基本健康，環境保護，農業和基本教育。與軍事援助的重要地位一致，衝突、和平與安全一直是美國對外援助支出最大的領域。過去16年來美國對外援助實際撥款數據表明，衝突、和平與安全一直是美國對外援助支出最大的領域。2016年，450億美元的實際援助支出中有132億美元用於該領域，占比高達29%。美國對外援助官方網站公布的數據表述方式與開發署稍有不同，將美國對外援助涵蓋領域分為和平與安全，民主、人權和治理，健康，教育和社會服務，經濟發展，環境，人道主義援助，項目管理和多部門九部分。該網站最近更新的2019年對外援助預算表明和平與安全仍然為預算最高的領域，占總援助預算的28%；其次為健康和人道主義援助，分別為26%和23%；而經濟發展援助僅為7%。
根據華盛頓郵報對該數據的解讀，美國的軍事援助從根本上說是美國穩定國內國防工業的一個手段。如在2016年，美國對外安全援助預算中隻有一半來自於美國國防部，且主要與美國在阿富汗和伊拉克的軍事行動捆綁在一起。另外一半來自於美國國務院，包括在美國國際開發署、和平隊及美國用於災害援助及對抗艾滋病的雙邊援助預算裏。如2016年，奧巴馬政府承諾自2019年開始，美國向以色列提供380億美元的安全援助，分10年撥付。條件是這些安全援助資金都必須用來購買美國國防物資。在2016年，美國實際交割的武器銷售額為269億美元，涵蓋155個個國家和地區。除全球層次之外，處於前十位的為沙特阿拉伯、伊拉克、阿拉伯聯合酋長國、澳大利亞、埃及、台灣、卡塔爾、日本和韓國。
美國為非洲國家提供軍事培訓 來源：網絡
除銷售武器外，提供軍事培訓也是美國對外援助的主要內容。根據該網站提供的數據，2015年，美國通過17個項目向154個國家79，865人提供了軍事培訓，其中撒哈拉以南非洲國家占50%以上，其次為拉美和加勒比地區，約為19%。經費預算主要來自於美國國務院（54%）和國防部（45%）。
需要指出的是，美國是世界上唯一公布軍事援助數額的國家。軍事援助和經濟援助數額在美國對外援助官方數據庫中明確列出。但實際上，這些數據不包括專門由美國國防部撥款的軍事援助，所以美國軍事援助的數額遠遠要高於對外援助官方網站公布的數額。
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美國對外援助大多流向了哪些國家？
美國2018年的安全援助預算超過170億美元，預期流向141個國家和地區，共包括22個項目。接受美國軍事援助最多的國家為阿富汗，總援助數額超過50億美元，後麵依次為以色列、伊拉克、埃及、敘利亞和約旦。
經濟援助與其軍事援助流向國家具有高度一致性。美國的經濟援助大部分流向了其戰略同盟國。2017年，接受美國經濟發展援助最多的前10位國家為：阿富汗、約旦、肯尼亞、尼日利亞、坦桑尼亞、埃塞俄比亞、烏幹達、巴基斯坦、讚比亞和莫桑比克。如果將安全援助計算進去，排名第一的是阿富汗，第二位的是以色列、其次是埃及、伊拉克、約旦和巴基斯坦。其中，以色列接受的全部為軍事援助，總額為31億美元。根據美國2018年對外援助預算方案，接受美國對外援助前10位的國家為以色列、埃及、約旦、阿富汗、肯尼亞、坦桑尼亞、烏幹達、讚比亞、尼日利亞和伊拉克。根據2019年最新政府援助預算，當年接受美國對外援助預算的前10位國家排名基本沒有變化，隻有南非代替伊拉克，位列第七名，烏幹達、讚比亞、尼日利亞依次後退到8-10名。根據OECD2017年發展合作報告，2014-2015兩年的平均數據表明：接受美國ODA（OECD標準計算）的前10位國家為阿富汗、約旦、巴基斯坦、肯尼亞、埃塞俄比亞、南蘇丹、敘利亞、剛果金、尼日利亞和坦桑尼亞。2015年，隻有33.5%的美國雙邊援助流向最不發達國家，占其國民總收入的0.06%。
在今年2月份美國國務院起草的向國會申請預算的報告中明確提出，由美國國務院和國際開發署聯合執行的378億美元預算主要用來保護美國在本土和海外的安全。其中包括阻止北朝鮮和伊朗等國獲得大規模殺傷性武器；維護美國的邊境安全，實現對同盟國的承諾，尤其提到美國與以色列達成的十年軍事援助和導彈防禦項目合作備忘錄內容；保護美國海外人員和設施的安全，包括美國使館建設和網絡安全投入等。
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美國對外發展援助的主要形式是？
美國的官方發展援助大部分為雙邊援助。根據OECD2017年發展合作報告，2015年美國ODA的86.4%為雙邊援助，13.7%為多邊援助，低於DAC國家26.2%的平均水平。其中，項目形式幹預（project-type interventions）占美國雙邊援助的85%，隻有3%為直接預算支持。人道主義和食品援助為雙邊援助的25%。在2015年，美國48.4%的雙邊援助用來支持社會基礎設施和服務，19.3%用於支持性別平等和婦女賦權（約為52億美元）；10.4%雙邊援助用來支持環境（約28億美元），另外有專門3.5%用於氣候變化（約9.4億美元）。從中可以看出特朗普時期美國對外援助政策的變化。
USAID logo
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美國對外援助的執行機構有哪些？
從美國對外援助的具體執行機構來看，美國參與對外援助的政府部門和實體有50多個。在2015年，隻有26.2%的雙邊官方援助是通過非政府組織提供，其餘大多由政府機構執行。2013-2016年間位於前10位的是美國國際開發署、國防部、國務院、健康和人類服務部、財政部、千年挑戰集團、和平隊、農業部、能源部和美國內政部。在過去16年間，除了其中三年（2005，2008和2011）國防部為最大的對外援助執行機構外，其餘時間美國國際開發署均為美國對外援助最大的承擔者，其次為美國國防部和國務院。2012年之前，美國國際開發署為獨立的對外援助機構，具有獨立的預算，可以相對不受政府行政的管控。
自2013年以來，美國國際開發署直接並入美國國務院，其預算首先要經國務院批準，然後才能由國務院統一提交國會通過，增強了國務院對美國國際援助的控製。根據國開署官方網站，在2019年393億美元的國際發展援助預算中（國會預算申辯報告中的數據為378億美元），有168億美元由國際開發署通過經濟支持和發展基金、全球健康項目、轉型倡議、國際災害援助和USAID的業務賬戶進行完全或部分管理。
從過去7年的數據來看，國際開發署歸屬美國國務院管轄後，其所承擔的對外援助實際撥付額出現了上升的趨勢。2017年的最新數據表明，在240億美元的對外承諾援助額中，有210億是由國際開發署來執行的，占比接近88%。當然，很大一部分原因在於美國政府官方網站最近改變了援助數據執行單位的公布方式，將國務院和國開署的數據進行合並後公布。2017年後的對外援助執行部門中，已經看不到國務院的名字。根據2015年《國際研究季刊》發表的一篇文章對1999-2010年間美國15家政府對外援助執行機構的研究表明，機構獨立性對美國對外援助分配產生影響。對執行機構依賴性強的政府部門，其執行的對外援助分配與美國總統對外政策目標的一致行就越高，獨立性越高的政府執行機構，其執行的對外援助分配更能回應受援國的發展訴求。對製度設計變化後美國國際開發署具體執行的項目的分配和流向是否受到了影響。目前的無論是官方數據還是研究領域都還是一個空白。但毫無疑問的是，多部門的參與，使得對外援助執行變得非常複雜，援助協調和一致性也非常困難。這使得對援助有效性的討論也變得越來越有必要。
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美國對外援助是否考慮本土的商業利益？
捆綁援助是美國對外援助的一大特征。美國對外援助受本國商業利益影響深刻。美國對外援助法明確規定美國經國際開發署提供的雙邊官方援助發展援助要以從美國購買商品和服務為條件，援助物資必須由美國擁有的飛機和輪船運輸（緊急情況下除外）。自2002年，為達OECD/DAC標準，美國頒布免責條款允許執行機構在向最不發達國家提供官方援助時可不履行捆綁義務。但對美國ODA中占重要部分的糧食援助和長期技術合作不能免除捆綁。據統計，美國ODA中有70%為捆綁援助。大量美國對外援助流向了美國的商業、技術和谘詢公司以及在美國注冊的非政府機構，而受援國政府不能直接獲得這類援助基金。2017OECD發展合作報告顯示2016年非捆綁援助仍然占美國ODA的55.5%,低於DAC國家平均水平。而2019年美國國務院預算報告中更是將促進美國本土就業和可持續經濟增長中的競爭優勢作為美國對外援助的重要戰略優先目標之一。
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美國對外援助占聯邦政府預算及GNI的比例？
凱撒家庭基金會（Kaiser Family Foundation）2015年發布的一項研究表明,大部分美國公眾認為26%的美國聯邦預算被用來提供對外援助。而實際上，根據2017年的標準，美國對外援助僅占聯邦預算的1%左右。上世紀50年代，ODA的一半都是由美國提供的，此後占比逐漸穩定降低，90年代末達到最低水平（低於20%），2000年後又逐漸回升。2011年實際援助撥付額達到最高水平，為470億美元（USAID Foreign Assistance Explorer），此後幾年相對穩定。特朗普上台後，大大削減對外援助預算，提議將2018年預算縮減30%以上。盡管國會忽略該提議，但似乎沒有改變美國對外援助支出縮減的趨勢。2017年盡管美國對外援助總預算接近450億美元，但實際撥付額隻有290億美元。
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受美國對外援助預算縮減影響最大的部門是？
根據2018年國務院部門預算文件，新的預算下，負責消除饑餓的美國食品安全局的預算基金將會縮減68%。而全球健康項目縮減25%，而美國對以色列的安全援助卻不會因援助預算減少而受影響。可見，糧食援助受特朗普的援助預算縮減影響最大。但與糧食援助減少趨勢不同的是，美國一直將全球健康和人道主義援助視為維持其全球領導力的重要手段。2019年國務院提交的援助預算中明確指出“該預算將會幫助發展中國家創造可以長期持續的健康基礎設施，支持可以拯救生命的健康幹預行動…”,同時指出，在該預算下，美國仍然會成為全球最大的人道主義援助提供國，繼續幫助如敘利亞、也門、伊拉克和南蘇丹等國解決其人道主義危機。
總之，美國提供對外援助的核心目標不是促進貧窮國家減貧和經濟發展，也不是基於受援國的需求，而越來越服從於美國本土利益和外交戰略。在當前全球形勢及美國本屆政府的領導下，對外援助作為美國維護自身全球利益和有效外交手段的目的越來越被強化。這無論是對新興援助國，還是傳統援助國來說，美國都不是一個良好的榜樣，目前關於國際發展援助有效性的討論及各國在完善對外援助政策和實施援助項目時都應該意識到這一點。
注：美國國務卿即美國外交部長
參考文獻：
1) Bundock et al (2015), The Limits of Foreign Aid Diplomacy: How bureaucratic design shape aid allocation. International Studies Quarterly. 50:544-556
2) Department of State, Congressional Budget Justification, Fiscal Year 2019,https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1868/FY_2019_CBJ.pdf
3) Max Bearak and Lazaro Gamio, The U.S.foreign aid budget, visualized, OCT. 18, 2016, https://www.washingtonpost.com/graphics/world/which-countries-get-the-most-foreign-aid/
4) https://www.foreignassistance.gov/
5) OECD, Development Cooperation Report 2017, http://www.oecd.org/dac/development-co-operation-report-20747721.htm
6) USAID’s Foreign Aid Explorer, https://explorer.usaid.gov/
7) Security Assistance Monitor, https://securityassistance.org/
