任逸飛：中國議會製崩盤史
作者: 任逸飛
– 民國議會的興起 –
議會製度，作為西方民主政治的重要組成內容，在晚清隨著“西力東漸”的浪潮傳播至中國。早在鴉片戰爭後，魏源、徐繼畬等先覺思想家在研究西方的著作中，便提到英國設有稱為“巴厘滿”（Parliament，徐繼畬譯為“公會所”）的機構，魏源在《海國圖誌》裏記載：“用兵、和戰之事，雖國王裁決，亦必由巴厘滿議允”，這大概算是中國人最早對於議會的描述。
盡管如此，關於議會政治的具體內容如何，其重要性又何在，當時的中國人還是懵然無知的。至甲午戰爭失敗，以“自強”標榜的洋務運動宣告破產，急切希望挽救民族危亡的部分晚清士人逐漸將學習西方的目光自“堅船利炮”的器物層麵轉移到製度層麵上來，鼓吹效法歐美日本、設立議會之風於是大熾。
在戊戌變法期間，康有為在致光緒皇帝的上書中即提出“設議院以通下情”的變法主張，他建議由全國各府縣“約十萬戶而舉一人”為議郎，組成議院，“隨時請對，上駁詔書，下達民詞”；“凡內外興革大政，籌餉事宜，皆令會議於太和門，三占從二，下部施行。”無獨有偶，1894年於夏威夷創立興中會，揭櫫反滿旗幟的孫中山，也明示要“創立合眾政府”，以美國為藍本建設中國為聯邦製共和國。1906年，他在《中國同盟會革命方略》中更明確宣告：“今者由平民以建國民政府，凡為國民皆平等以有參政權，大總統由國民公舉，議會以國民公舉之議員構成之，製定中華民國憲法，人人共受。敢有帝製自為者，天下共擊之。”
康有為與孫中山的上述觀點預示著，在清末的最後十年間，盡管思想認識上存有諸多分歧，但對於在中國確立議會政治的總體設想上，立憲派與革命派的看法是出奇一致的。
1905年，日俄戰爭中日本的勝利被中國輿論界誇張為“君憲”對“專製”的勝利，梁啟超所謂“君主立憲為救國強國特效藥”的說法不脛而走，在內外壓力的共同驅使下，1906年清廷宣布實施“預備立憲”，以九年為期，逐步達成修訂憲法、開設議會的目標。1908年，《欽定憲法大綱》頒布，1910年，作為議會準備機構的資政院和諮議局也相繼在北京及各省開設起來。清末立憲運動似乎正有條不紊、按部就班地進行著。
然而，滿清上層啟動“預備立憲”的初衷，無非是緊盯君主立憲可得到“皇位永固、內亂可弭”的好處，至於什麽下放權力、還政於民根本不在其考慮之內。以地方士紳為主要組成分子的立憲派本對“預備立憲”滿懷期待，曾多次發起“速開國會運動”，呼籲清廷盡早結束立憲準備期，建立正式國會，卻遭到清政府的無情鎮壓。1911年初，慶親王奕劻領銜的“皇族內閣”被炮製出籠，清廷“預備立憲”的虛假麵目至此徹底暴露，立憲派人士大感失望，謀求與清政府合作改良政治的努力也終於走到山窮水盡的田地。
武昌起義的爆發令此前沉寂已久的人心得到極大釋放，自湖北新軍攻取武漢三鎮以來，短短幾個月，各省競相宣布獨立或光複，清廷統治淪入土崩瓦解之境。1911年12月25日，孫中山自歐洲抵滬，從速組建中央政府被提上議事日程，12月29日，十七省代表選舉孫中山擔任臨時大總統，並決定設臨時參議院作為正式國會召開前的立法機關。以投票的方式選出國家元首，這在中國曆史上還是破天荒的頭一遭。
1912年1月1日，中華民國臨時政府成立，孫中山在南京正式就職，標誌著曾經曆數千年帝製的中國由此步入了嶄新的共和時代。就在孫中山出任臨時大總統時，清政府的實際權力也完全落入北洋強人袁世凱之手，有鑒於自身實力和國內外的複雜局勢，臨時政府開始與袁世凱方麵舉行磋商談判，以期盡早實現南北統一及政權的平穩過渡。雙方最終達成協議，隻要袁世凱能說服清帝遜位，即推選袁出任臨時大總統。
2月12日，清帝宣告退位，同日，孫中山向臨時參議院請辭，2月15日，參議院選舉袁世凱為第二任臨時大總統。盡管袁沒有遵從孫中山有關總統需至南京就職的要求，但對3月11日由南京臨時參議院討論通過的《中華民國臨時約法》依然表態會予以遵守。1912年下旬，臨時政府與臨時參議院均遷至北京。
《臨時約法》共7章55條，作為辛亥革命的成果，以法律的形式將民主共和的政治體製確立了下來。它開宗明義地規定民國主權屬於國民全體，人民不分種族、階級、宗教一律平等，並享有一係列的民主權利。
同時，《臨時約法》規定民國政體采責任內閣製，由參議院、總統、國務員行駛統治權，總統雖總攬政務，但製定官製官規、任免國務員及文武官員、宣戰媾和、訂立條約等事項均需取得參議院同意，所提法律案也需國務員副署。革命黨人製定以上條文的用意在於從製度層麵防範袁世凱獨裁，盡可能地限製其權力，使袁在地位上更接近於法國式的虛位總統。最後，約法寫明在實施十個月內，將召集國會，製定憲法。
民國肇建，中國自君主專製的國度變為民主共和國，可謂在現代國家轉型的道路上跨出了一大步。一時之間，革命、共和、民主、自由的思潮四處激蕩，廣大民眾翹首期盼，各色政治力量摩拳擦掌，預備投入進這場期待已久的西式民主實驗當中，而圍繞代議製機關——國會展開的政黨競逐和選舉實踐則成了這場“實驗”的重中之重。
根據台灣學者張玉法的統計，民初的政黨總計有312個，猶如雨後春筍、令人眼花繚亂，雖然多數屬於“其興也勃，其亡也忽”的鬆散團體，擁有具體政綱和群眾基礎的黨派亦是寥寥無幾，但不可否認，政黨的蓬勃興起也從一個側麵反映出在民國初年較為寬鬆的社會氛圍下，各界的政治參與意識相比清末都有了明顯提高。
在民初的眾多政黨中，擁有較大影響力和健全組織的黨派，基本上都是自辛亥革命以前既有的政治勢力分化組合而來的，這其中就包括由同盟會統合五支小黨而成的國民黨，由章太炎、程德全、張謇等人發起成立的統一黨，由黎元洪、孫武等組建的共和黨，以及湯化龍、孫洪伊等人組建的民主黨。
國民黨作為主要由同盟會改造而來的政黨，在政治上無疑代表了革命黨人的理念訴求，而相比之下，統一、共和、民主三黨的成員幾乎都是立憲派和前清官吏，思想觀念妥協保守，多采擁袁反孫的立場，袁世凱對其也是多方拉攏。1913年5月，為抗衡此時國會的第一大黨國民黨，統一、共和、民主三黨宣布合並，成立進步黨，這使得民初議會一度呈現出西方兩黨政治的雛形，正如當時梁啟超在為進步黨所起草的宣言中所說：“政黨政治以兩大黨對峙為原則······兩黨嬗代，以多數民意之向背為進退。”
與政黨政治相攜並進的則是國會的組建與議員的選舉工作，根據《臨時約法》的規定，臨時參議院需要製定國會組織法和一天選舉法，並於約法施行十個月內，完成選舉，開設正式國會。1912年8月，參議院完成了相關的立法工作，規定中華民國國會由參、眾兩院組成，參議員由各省議會選舉產生，共計274人，任期六年，每兩年改選1/3；眾議員則由地方普選產生，按照人口比例，約每80萬人產生一名議員，共計596人，任期三年。議員選舉均采前清的複式選舉法。
▲1913年4月，第一屆國會開幕式
由於選舉法對選舉人的資格做了嚴苛的規定，譬如必須是男性國民，在選區居住滿兩年以上，小學以上畢業或具相當資格，擁有不動產五百元以上，且年納直接稅兩元以上，這自然就將占全國人口大多數的普通民眾排除在了選舉之外。但盡管有如上的不足，第一屆國會的登記選民依然達到了創紀錄的4000萬人，是前清諮議局選民人數的20倍，占當時總人口的1/10。作為一場全國範圍的民主政治實踐，民國第一屆國會選舉實在是意義非凡。
1913年4月8日，經過激烈的選戰，第一屆國會在北京開幕，國民黨在參、眾兩院中均占據絕對優勢（眾議院獲269席、參議院獲123席），成為名副其實的國會第一大黨。總統府秘書長梁士詒代表袁世凱向國會致辭稱：“中華民國第一次國會正式成立，此實四千餘年曆史上莫大之光榮，四萬萬人億兆年之幸福······從此中華民國之邦基益加鞏固，五大族人民之幸福日見增進，同心協力，以造成至強大之民國。”喜悅之情，可謂溢於言表。
隨著第一屆國會的開設，自晚清以來革命黨與立憲派所孜孜以求的代議製民主機關宣告在形式上完全成立，相比日本明治維新經過22年才開設國會，民國議會的開設速度不能說不迅捷。但或許當時所有的議員都不會想到，這竟成了民國國會具備影響，且能正常運轉的最後時光，表麵光鮮亮麗的議會大廈，內裏已然是危機四伏。
02
– 民國議會的崩壞 –
民國議會的崩壞源於總統與責任內閣製間持久的矛盾衝突，《臨時約法》的最大特點便是將過去南京臨時政府時期實施的總統製改換為內閣製，最大程度地壓縮袁世凱的權力。身為一個在傳統官場裏摸爬滾打出來的官僚，袁世凱在接任臨時大總統時，或許對《臨時約法》裏有關內閣製的規定也沒有明確的了解，直到唐紹儀內閣組建，雙方開始依據約法展開政務運作，袁才真正領教了《臨時約法》的厲害。
《臨時約法》規定，總統無權自行解散國會，無權任命國務員，發布的命令需經由國務員“副署”方能生效，這使得袁世凱無法隨心所欲地貫徹自己的意誌，尤其是在人事任免和借款等涉及北洋係核心利益的事項上，他對於樁樁件件都要與總理唐紹儀商量的做法，更覺不耐。
曾是袁世凱舊僚屬的唐紹儀對於維護袁世凱的權力也並不熱心，反而是堅決貫徹《臨時約法》所規定的“副署權”，在商借比利時借款及任命同盟會屬意的王芝祥為直隸都督的問題上，都與袁世凱意見相左，總統與內閣的磨合由此發生巨大的困難。
最終，不樂見革命黨將觸手伸入北方腹地的袁世凱決定繞過內閣，不交唐紹儀“副署”，直接任命王芝祥前往南京整理軍隊，此一舉動大大激怒了唐，他立即宣布辭職，而包括農林總長宋教仁在內，四名同盟會閣僚也聯袂辭職，唐紹儀內閣僅存在三個月即宣告倒台。
此後，袁世凱在獲得參議院投票同意後，任命原外交總長陸征祥出麵組閣，陸旋即向參議院提交了六名內閣國務員的名單，卻由於在演講中表現得”猥瑣支離、毫無成見“，引發議員集體惡感，國務員名單竟遭參議院全數否決，使袁世凱也臉上無光，不得不動用強力手段，迫使參議院通過閣員名單，但參議院也立刻還以顏色，對陸征祥展開彈劾，陸內閣在苟延殘喘了三個月後也被迫解散。
自臨時政府遷往北京後，短短一年間便換了三屆內閣，顯示出民初政局的不穩定，而總統袁世凱與《臨時約法》規定的責任內閣製無法合作愉快乃是其中的症結，後世史家便多有批評孫中山及革命黨在交權前夕執意將政體更改為“內閣製”除了考慮限製袁世凱專權外，沒有意識到該方案在具體實踐中會產生怎樣的問題，可說是缺乏政治互信的“因人立法”。
當時袁世凱曾在《民立報》發文，大倒苦水：“《臨時約法》特設總理，大總統不負責任，然以予觀之，不負責任者亦有大小區別，譬之商店，國民如東家，大總統如領東，國務員為掌櫃，商業之計劃布置，銀錢貨物之經理出入，固掌櫃責任，然苟掌櫃不得其人，馴至商業失敗，瀕於破產，則領東不能不負責，東家亦不能為領東寬。”
姑且不論袁世凱把現代國家中國家元首與行政首腦間的關係比喻為“領東”與“掌櫃”的關係是否準確，但他傳達的信息是清晰明了的，即自己受國民托付，不能成為虛位總統，而必須保有相當的權力。衡諸當時國內外局勢，民國初建，百廢待舉、國力孱弱，財政上捉襟見肘，社會生產急需恢複，而英日俄等列強正虎視眈眈，在東北、蒙古和西藏掀起一波波的邊疆危機，有識之士均認為當時民國最緊迫的事務是建設強有力的中央政府，維護國家統一和社會安定。
作為強人領袖，袁世凱自信其是有這個能力的，可如今與國務員和參議院頻繁上演的摩擦內耗顯然已離建設“強固政府”的題旨太遠，他無疑希望正式國會建成後情況能有所改觀，至少“責任內閣製”有重加調整的必要。但對另一個人來說，民初的政局亂象並非施行“責任內閣製”之過，而恰恰在於沒有真正貫徹“內閣製”的原則，此人便是宋教仁。
宋教仁對在中國推展民主憲政有著強烈的信念，更重要的是他在流亡日本期間，便通過搜集和翻譯各國的政治法律書籍，就何為“立憲之精神”確立起自己的看法，即典型的議會共和製度：通過國會競選，由多數黨出麵組閣，形成完全的“責任內閣”和“政黨內閣”，以施展政策，而總統則不負實際政治責任。
與同盟會中的其他人物不同，宋教仁對“內閣製”的態度是一貫的，他認為隻有這種製度才是真正能夠實現憲政民主的道路。早在武昌起義後修訂的《鄂州約法》中，宋教仁便明確添加了一條“內閣製”的限權條款，要求都督盡管有總攬政務、指揮軍隊、任免文武官員的權力，但一切命令皆需政務委員副署方能生效。
上述“副署權”的內容也被沿用到了南京臨時政府時期的《臨時政府組織大綱》裏，在宋教仁提出的修正案中規定，臨時大總統發布法律及政務命令時，必須交國務員“副署”。宋對於限權的執著甚至引發了孫中山的反對：“吾人不能對於惟一置信推舉之人，而複設防製之法度。”不知袁世凱聽聞孫此言又當作何感想。
宋教仁參加了唐紹儀內閣，該內閣的迅速垮台使他認識到這種不對立法機關負責，純粹由總統點選任命的“混合內閣”，不僅政見駁雜，缺乏效率，更禁不起外力的壓迫，稍有風吹草動便告解體。解決之道，隻有組建完全的政黨內閣，實現閣僚間的協同一致。
為此，在辭去農林總長職務後，宋教仁專心投入到了改造同盟會為公開活動的議會政黨的工作中，僅經過兩個月時間，他便合並了包括統一共和黨、共和實進會在內的五個小黨，擴充黨員近萬人，形成了當時的第一大政黨——國民黨。1912年8月，國民黨於北京舉行成立大會，孫中山雖以高票當選理事長，但他當時對參與國民黨事務意興闌珊，宋教仁便以代理理事長的身份成為國民黨的實際領導者。
袁世凱不可能不知道宋教仁組建完全“政黨內閣”的設想，其威脅要比唐紹儀更大，因為一旦宋教仁以多數黨黨魁之姿問鼎中樞，那他這個總統就將被清一色的國民黨內閣包圍和架空，而宋教仁也屢次表示在將來製定憲法時，會繼續主張責任內閣製，他在遇刺前口述的《代草國民黨之大政見》裏談到：“正式政府由政黨組織內閣，實行擔負責任。凡總統命令，不特須閣員副署，並須由內閣起草，使總統處於無責任之地位。”這番直白的言論，在袁世凱和北洋諸人聽起來無疑是十分刺耳的。
1913年3月20日晚，身為國民黨黨魁，離出任總理僅有一步之遙的宋教仁在上海火車站檢票處突遭槍擊身亡，年僅31歲，事後查明時任國務總理的趙秉鈞與“宋案”有牽連，使得當時輿論均認為袁世凱亦難脫關係。盡管時至今日，有關袁世凱是否是殺害宋教仁的背後主使依舊沒有確鑿的證據，但有一點確是肯定的，隨著宋教仁的意外身故，民國政治陷入了一場巨大的危機之中，而正是這場危機的引爆將民初持續了近一年多的西式民主試驗強行畫上了“休止符”。
辛亥革命和民國的建立，本是在各方政治勢力，尤其是孫中山領導的革命黨和袁世凱的北洋集團之間協商妥協的結果，直至“宋案”發生前，雖然南、北也曾多次發生人事上的糾紛與衝突，但基本上也在法律框架內尋求解決，雙方明麵上還是小心謹慎地維持著合作關係。但“宋案”使得這種脆弱的“互信”蕩然無存了，孫中山在驚聞噩耗後，連日於滬上召集國民黨人開會，主張立即發起武力“討袁”，獲得了眾人的支持，雖然黃興等人仍堅持尋求法律解決，卻應者寥寥。
這裏必須看到，宋教仁在生前推動的國民黨組黨工作本來也非孫中山等人所樂見。在孫中山的政治構想中，革命成功後的中國不能立即推行民主製，而需要經過軍政、訓政、憲政三階段，使人民逐步獲得使用權利的訓練，方可製定憲法。民初喧嚷一時的國會選舉在孫看來實屬不合時宜。
而宋教仁自辛亥革命前設立“同盟會中部總會”起即隱然有與孫中山一派分庭抗禮之勢，其通過大量吸納他黨人員，壯大國民黨的方式，更讓習慣了過去革命黨秘密幫會式運作的陳其美、戴季陶和胡漢民等人大感黨的舊有基幹遭到惡意侵蝕。如今，宋被刺使他們終於可以得償所願地回到以武力貫徹政治訴求的舊道路上。
同樣，被“宋案”後鋪天蓋地的輿論聲討弄得焦頭爛額的袁世凱也重新拾起了“實力政治”的舊套，不再對革命派當年強加的《臨時約法》“藩籬”有所遷就了。1913年4月26日，就在第一屆國會召開後不久，北京政府不經國會審議，與英法德俄日五國銀行團達成總計2500萬英鎊的“善後大借款”，引發了國民黨方麵的激烈抗議。列強的金援讓袁世凱麵對孫中山一方可能發起的武裝行動底氣十足，他私下對梁士詒表示：“孫、黃等無非意在搗亂，我決不能以受四萬萬人財產、生命付托之重而聽人搗亂者。彼等若有能力另組政府者，我即有能力毀除之。
如此情勢下，南北雙方兵戎相見已在所難免，7月，革命派的江西都督李烈鈞於湖口舉兵，“二次革命”爆發。然而由於事起倉促、力量渙散，且沒有收獲社會大眾的支持，“二次革命”很快失敗，孫中山、黃興等人逃往日本，革命黨人再度流亡海外。
戰勝革命黨後的袁世凱徹底成為北京政府的唯一主宰者，個人野心也隨之大為膨脹，此時無論是《臨時約法》抑或是國會都已無法再對其獨裁權力形成阻礙了，但為了能成為民國的正式大總統，袁還是打算最後利用國會一番，他將原本先製定憲法、再選舉總統的順序強行更改為先選總統、後頒憲法，並於1913年10月10日如願以償地坐上了中華民國正式大總統的寶座。
麵對袁世凱肆意擴張總統職權，縮小甚至取消國會權力的打算，以國會兩院議員成立的“憲法起草委員會”在製定“天壇憲草”的過程中，抵擋住威脅和壓力，堅持三權分立的原則和責任內閣製的基本精神，於10月31日完成了11章113條的《中華民國憲法（草案）》（“天壇憲草”）的修訂工作，為中國近現代製憲史上留下了濃墨重彩的一筆。
“天壇憲草”的完成令袁世凱惱羞成怒，“此等違背共和政體之憲法，影響於國家治亂興亡者極大，何敢緘默而不言！”他認為這一切都是還在國會內活動的國民黨籍議員存心搗鬼，必須狠下重手。11月4日，袁世凱下令解散國民黨，並取消國民黨籍國會議員的資格，由於國民黨是國會第一黨，此舉最終導致被取消資格的議員人數達到了438人，國會因無法達到法定開會人數，宣告停會。1914年1月，袁世凱因長期無法開會為由，徹底解散了國會兩院。民國建立後曾十分興盛的議會活動就此煙消雲散。
03
– 民國議會的衰亡 –
民初的西式民主實驗僅維持了不到一年便倉促謝幕，個中原因，製度移植出現的水土不服，以及中國因長期的專製皇權統治而缺乏驟然推行民主政治的基本土壤都是過去常常被討論到的。但我們也必須看到，議會政治作為一項外來的政治製度，從建立到健全，本身就不是可以一蹴而就的，中間必將經曆漫長的自我調整和自我完善的過程。
從這個角度看，民國建立後由建立臨時參議院，到製定《臨時約法》，再到組建政黨、開設國會，雖然過程並非一帆風順，但至少一個符合西方民主共和理念的政治框架已經搭建了起來，之後要做的應當是在這一框架內實現政治運轉的製度化。但遺憾的是，無論是袁世凱的北洋集團，還是孫中山一方的革命陣營，都缺乏必要的耐心和責任心將這一製度化的道路進行到底。
就袁世凱一方來說，他們大多崛起於軍旅，又在前清官場浸淫多年，傳統的思維慣性讓他們對新式的議會政治感到陌生和不適應，而宋教仁所鼓吹的“政黨內閣”更令他們手足無措、倍感威脅，於是本能地訴諸於非製度化的途徑來解決爭議，間接促使了“宋案”的發生和袁世凱獨裁體製的出現。
而就孫中山一方來說，出於功利主義的考慮，他們在袁世凱繼任臨時大總統時“因人設法”，通過內閣製的《臨時約法》試圖提防袁氏的專權，但事實證明，這一決定不僅損害了南、北雙方的“互信”，也使《臨時約法》內容本身存在“雙頭政治”、立法權過度擴張的弊病，在日後的實踐過程中引發了巨大問題，更由此給予了袁世凱三番五次逾越法律行事的借口。
“宋案”爆發後，孫中山等人無視既有程序，堅持武力“討袁”，放棄了在法律框架內解決問題的嚐試，重新走回到辛亥革命前以暴力貫徹政治主張、以暴力宣示自身合法性的道路上，親手砸毀了自己奠立的民國製度基石，這一選擇對於此後中國曆史的影響同樣是深遠的。
袁世凱解散國會後，直至1916年其因稱帝失敗鬱鬱而終，國會都未再恢複。袁世凱死後，民國第一屆國會於1916年8月重開，此後經曆了皖係執政時的第二屆國會（“安福國會”）、孫中山護法運動時組織的“非常國會”、直係執政時於北京二次複會的一屆國會，民國國會在磕磕絆絆中又延續了8年。
在北洋軍閥統治時期，民國國會處在一個十分微妙的地位上，盡管此時國會已完全喪失了代議製機關的基本職能，完全淪為軍閥手中的工具，但出於尋求統治合法性和社會認可的需要，無論當政的是皖係的段祺瑞，還是直係的曹錕、吳佩孚，都會確保其推出的內閣名單得到國會多數票的認可。就這樣，議會這個自西方傳入的民主製度又變相作為北洋軍閥統治的法理源泉存在著。
民國國會的衰亡看似出於偶然。如果沒有1923年的曹錕賄選所造成的國會信譽破產和外在觀感的極速劣質化，如果沒有1924年的北京政變和直係政權的一朝傾覆，或許國會還可以再支撐下去。然而在第二次直奉戰爭後實際左右北京政局的奉係張作霖由於並非來自北洋集團嫡係，對於維持國會也就抱無所謂的態度。1924年12月14日，北京臨時執政府宣布廢除“法統”，民元的《臨時約法》失其效力，國會兩院所有機關全數解散。
此後，中國再未建立國會。國內民眾對國會棄之如敝屣很可以作為近代中國社會發展的一個風向標，伴隨深度與廣度遠超辛亥革命的國民革命迅猛展開，新興的革命黨中國國民黨與中國共產黨已將效法的目標瞄準了蘇俄布爾什維克的黨治體製，蘇俄全能型政黨所顯示出的強大組織動員能力，完全不是民初的議會政黨可比擬的，由此看來，民國議會的衰亡某種程度上也是勢所必然。
來源：曆史研習社
2020年10月17日
