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美國聯邦政府曆時最長停擺的來龍去脈

(2019-01-22 19:41:28) 下一個

標題：美國聯邦政府曆時最長停擺的來龍去脈?

副標題：美國兩黨比較係列之一:政府角色定位的根本分歧

作者：海闊天空 * 2019/01/20 初稿，01/22修訂稿

首發：https://new.qq.com/omn/20190123/20190123A073K1.html

摘要：筆者將在本文和各位讀者討論美國聯邦政府的財政運作程序，回顧目前的聯邦政府停擺的直接原因和曆史背景，最後分析兩黨對於政府角色定位有不同的理念。

今天2019年1月22日是美國聯邦政府進入部分停擺的第32天，這是美國曆史上最長一次聯邦政府停擺，而且至今沒有解決的跡象。簡單而言，聯邦政府停擺是因為川普要求2019年度聯邦財政預算包括57億美元用於在美墨邊境築牆，但是民主黨隻同意撥款16億美元用於加強美墨邊境的安全控製。事實上，整個事件的來龍去脈並不是“簡單而言”可以說清楚的，例如，16億美元這個數額是誰先提出來的？為什麽參議院以100-0通過的短期預算案還是不能避免政府關閉？美墨邊境真的麵臨國家安全危機嗎?請允許筆者和各位讀者一起回顧一下。

美國聯邦政府財政預算程序

首先有必要簡單介紹美國聯邦政府財政預算程序。如同筆者在《2018年中期選舉係列【1】提到的，美國聯邦財政年度是從每年10月1日到次年9月30日。例如，雖然川普在2017年1月20日上台，但是2017財政年度是從2016年10月1日開始到2017年9月30日截至，已經由奧巴馬簽署生效。因此，2018年財政年度是從2017年10月1日開始到2018年9月30日截止，這才是川普簽署的第一個財政年度。

聯邦年度預算的製定程序，一般首先由白宮預算辦公室（Office of Management and Budget, OMB）製定預算草案，具體列出對各個部門的預算，提交給國會。眾議院和參議院分別進行討論，辯論，修改，然後投票通過，再交給總統簽署。如果總統不滿意，就需要兩黨三方進行談判，達成一致後再投票通過。如果不能達成協議，聯邦政府的一些部門就會因為沒有經費而停擺。

川普的第一個聯邦財政預算（2018）

築牆起源於川普在2015-2016年競選總統期間，無數次地在集會和其他場合誓言他上台之後就要立刻修築“又高又強又漂亮的牆”【2】，而且根據《財富》雜誌報道，川普至少有20次宣稱由墨西哥來支付築牆的費用【3】。

(圖片截屏於Twitter)

川普上台之後實際情況如何呢？2017年5月23日，白宮預算辦公室在向國會提交的2018年度聯邦財政預算草案中，要求26億美元用於加強邊境安全，其中16億美元用於築牆【4】。

本來2018年度聯邦財政預算應該在2017年10月1日之前國會通過總統簽署的，但是一拖再拖了將近六個月，到2018年3月22日才在國會通過【5】，眾議院256-167（共和黨145民主黨111支持，共和黨90和民主黨77反對），參議院（共和黨24民主黨41支持，共和黨24民主黨8反對，共和黨3棄權），然後由川普簽署生效。這個最終版本裏就包括了川普要求的16億美元築牆費用。

有三點值得讀者注意。首先，在2017年1月20日之後，共和黨同時掌握了白宮、眾議院和參議院，可謂一黨獨大，為什麽連執政的最基本任務 – 製定聯邦預算 - 都不能按時完成？其次，從兩黨投票結果可以看出，預算案最後在很大程度上是靠民主黨的支持才得以通過，這就說明民主黨願意妥協合作。相比之下，沒有一個共和黨議員投票支持克林頓和奧巴馬上任後的第一個財政預算。第三，是川普的白宮預算辦公室提出16億美元築牆費用，不是57億美元，這就是16億美元的由來。最後，墨西哥支付築牆費用的許諾是不是忽悠？各位自己心裏有數。

川普的第二個聯邦財政預算（2019）

2018年度聯邦預算終於塵埃落定，又需要忙乎2019年度聯邦預算了。白宮在2018年2月向國會提交了2019年度聯邦預算草案【6】。筆者找到了160頁長的白宮預算辦公室的預算草案PDF版本，搜索“border wall”，很快就在第61頁找到了國土安全部的預算總結，依然醒目地列明16億美元築牆費用。

2019年度聯邦財政預算，同樣沒有在9月30日之前通過和簽署，國會兩院隻好一再通過臨時過渡預算（Continuing Resolution，CR）來維持聯邦政府運作。2018年11月的中期選舉，民主黨在眾議院翻盤40個席位，共和黨在參議院增加了2個席位，共和黨一黨獨大的局麵將在2019年1月3日被改變。不過，川普還是有將近兩個月的一黨獨大時間來通過他的2019年度預算。但是川普卻一直心不在焉，沒有催促共和黨在國會趕快通過預算，倒是在推特上天天忙個不停。而共和黨在國會，特別是那些慘敗之後的共和黨眾議員們，則是事不關己的樣子，連年僅48歲的眾議院議長保羅·瑞恩（Paul Ryan）都早就宣布不幹，準備卷鋪蓋回威斯康辛老家了。

2018年12月11日，川普和彭斯在白宮跟民主黨議員佩羅西和舒墨會麵，在媒體現場轉播，全國眾目睽睽之下，川普忽然要求50億美元築牆費用。佩羅西和舒墨回複，為什麽不沿用2018年度16億美元的預算呢，這是你川普自己先後兩次提出，兩黨的大多數投票通過，川普你本人親筆簽署的數額？川普表示，他現在堅持要50億美元築牆了，不給就將聯邦政府停擺，而且頗為自豪地宣稱他很樂意承擔政府停擺的責任，而且不會推卸責任給民主黨。【7】

2018年12月19日晚上，共和黨控製的參議院（51個共和黨和49個民主黨組成）以100-0全票通過了一個短期臨時預算（CR）【8】，其中包括了16億美元的築牆費用。參議院這個CR預算方案隻是保證了聯邦政府的經費一直用到2019年2月8日，以便白宮和國會，兩黨可以繼續談判，達成妥協。在這次投票之前，副總統彭斯到參議院向多數黨(共和黨)領袖麥康納爾口頭傳達，川普已經同意簽署這個短期方案，而且白宮新聞發言人桑德斯在前一天12月18日的電視采訪上也說，“我們有其他渠道獲得50億美元來築牆的。“ 整個華盛頓都以為這次又是有驚無險了。

孰料次日（2018年12月20日）形勢驟變。本該輪到眾議院投票順利通過這個短期方案，議員們就可以回家過聖誕節了。但是川普火急火燎召見共和黨眾議院議長瑞恩到白宮，原來川普在看到極右保守派人士如安·考特（Ann Coulter）【9】、拉什·林保（Rush Limbaugh）【10】和福克斯電視台幾位評論員對他的強烈抨擊之後，非常害怕喪失他的35%左右的票盤，因此變卦了。他強迫瑞恩在眾議院通過（276-185）另外一個短期方案【11】，其中包括57億美元築牆費用。這個眾議院的預算版本到了參議院，參議院多數黨領袖麥康納爾根本就沒有讓這個方案在參議院獲得表決的機會。而且許多參議員都已經飛回家準備過聖誕節了。就這樣，聯邦政府於12月22日進入停擺狀態，大約80萬的聯邦政府職員進入被停薪狀態。【12】

2019年1月3日第116屆新國會宣誓就職，佩羅西接任眾議院議長，民主黨開始掌控眾議院，立刻以239-192投票【13】通過了參議院在2018年12月19日以100-0通過的版本。但是，麥康納爾卻至今一直拒絕將這個由他控製的參議院曾經全票通過的版本再次進行投票，再次陷入僵局。

川普在1月8日向全國民眾發表電視演說，然後去南部邊境巡視，試圖爭取民意支持他57億美元的築牆費用要求，但是沒有任何效果。根據多個媒體報道，川普本人也覺得電視演說和邊境巡視都是毫無疑義的浪費時間【14】。從1月3日到今天，民主黨在眾議院先後通過了各種預算方案，例如將聯邦政府各個部門的2019預算分別投票通過，希望說服川普和控製參議院的共和黨，讓與築牆沒有半毛關係的毫無爭議的部門預算通過，就可以立刻讓絕大部分政府部門恢複正常運作，聯邦職員重新可以拿到薪水。至於與築牆有關聯的國土安全部，民主黨眾議院通過了短期方案，希望立刻恢複運作，然後繼續談判如何加強完善邊境安全。但是這些都被川普和麥康納爾拒絕了。

@美墨邊境真的麵臨國家安全危機嗎?

如果美墨邊境真的是如同川普所說的麵臨國家安全危機，那麽為什麽在2017年1月上台之後，川普和共和黨擁有一黨獨大局麵的情況下，隻是提出要求16億美元的築牆要求，而且實際上沒有修築哪怕一英裏的牆呢（見以下《紐約時報》的圖片報道）？為什麽等到民主黨中期選舉獲勝了，卻忽然提高價碼到57億美元?如果真的麵臨國家安全危機，正是最需要各個政府部門，特別是國土安全部，正常運作，為什麽偏偏還要關閉政府部門呢？

（圖片截屏於《紐約時報》2019/01/05）【15】

難怪安·考特在推特裏對川普狂飆，“上台以來築牆了嗎？一點都沒有。”

(圖片截屏於Twitter)

值得注意的是，在2018年12月20日共和黨控製的眾議院以217-185通過57億美元築牆費用的時候，有8位共和黨議員和所有民主黨議員一起投了反對票。例如，密之根眾議員Rep. Justin Amash (R-Mich.)指出築牆是毫無意義的浪費。科羅拉多眾議員Rep. Ken Buck (R-Colo.) 則認為以築牆來要挾關閉政府是不對的，讓聯邦政府員工陷入如此困難狀態是不對的。最值得注意的是德克薩斯州眾議員Rep. Will Hurd (R-Texas)認為應該使用最新科技的智能牆（smart border wall）來加強邊境防範措施，而不是一味堅持修築實體牆。【16】

事實上，根據《華爾街日報》2017年4月21日的報道【17】，在西南部邊境的所有國會議員中，無論是共和黨還是民主黨，沒有一個支持川普提出築牆費用14億美元的預算要求。這些當地的民意代表應該是最有發言權的吧。

目前川普想方設法地對民主黨施加壓力，但是遇到了一個非常強勁的對手，佩羅西。她是美國曆史第一位女性眾議院議長，而且是第二次執掌眾議院的權柄。川普現在試圖將責任推卸到佩羅西身上，完全無視他自己在12月11日的白宮會談中聲稱他非常自豪地承擔政府關門的責任。另外，在2013年共和黨脅迫奧巴馬導致政府關閉的時候，川普在接受Fox&Friends采訪時說，總統應該對政府關閉負責任【18】。

以上就是對這次聯邦政府部分停擺的主要相關事件，按照時間順序進行的簡要回顧，是非曲直不言而喻。

從政府停擺看兩黨對政府角色定位的根本分歧

共和黨在1994年的中期選舉大勝之後，在通過1996財政年度預算的過程中，金裏奇為首的共和黨國會以降低聯邦赤字為名，在預算方案中對有關教育、環境、公共健康、老年醫療（Medicare）、社安保障（Social Security）等項目進行大幅度削減，並威脅克林頓不簽字就將聯邦政府停擺。克林頓心想，裏根-老布什的12年內每年都赤字高昂的時候你們一聲不吭，導致前所未有的赤字和國債，而我主政兩年就已經降低聯邦赤字，我的預算也會繼續降低赤字，GDP在複蘇，就業在增長，失業率在下降，你們這幫人現在玩的是哪一出戲? 克林頓拒絕了金裏奇的無理要求。反複談判未果，通過預算的法定時限過了，聯邦政府因此被迫關門兩次總共27天（1995年11月14日-1995年11月19日，和1995年12月16日-1996年1月6日。這是二戰之後第一次實質性聯邦政府停擺，根據白宮預算辦公室事後的分析報告，這兩次27天的聯邦政府被迫停擺導致14億美元的額外開支。聯邦政府停擺對普通民眾影響最大，比如社保老年退休金發不出去，國家公園關閉等等。這次事件之後，蓋洛普民意調查顯示克林頓的民意滿意率大幅度上升到當選之後的最高點，也奠定了克林頓在1996年獲得連任的基礎。【19，20】

到了2013年，僅僅控製眾議院的共和黨故伎重演，再次以削減聯邦赤字為名，威脅奧巴馬內閣和民主黨控製的參議院，如果不取消實施奧巴馬醫療改革法案（2010通過）的經費，就會迫使聯邦政府停擺，而且拒絕提高國債上限，這樣會導致美國無法按時支付國債利息，導致國家信用等級下降。奧巴馬和民主黨參議院拒絕了共和黨這個要求，因為看透了同樣的虛偽把戲：小布什的八年裏共和黨給富有階層減稅，將克林頓留下的盈餘反轉為赤字，留下更巨大的國債，現在卻又說控製聯邦赤字和國債非常重要，要以取消經費的方式推翻Obamacare。反複談判未果，聯邦政府於是在2013年10月1日-2013年10月17日被迫停擺。根據標普估算，這次停擺使得美國總體經濟損失了240億美元。而且CBS/《紐約時報》在停擺之前的民意調查顯示，80%的公眾不讚成以聯邦政府停擺為要挾。CNN在聯邦政府恢複之後的民意調查顯示，同樣80%的公眾認為政府停擺對國家不利，50%責怪共和黨，33%責怪奧巴馬。【21，22】

1976年以來累計有10次聯邦政府停擺。在克林頓之前先後發生五次聯邦政府停擺，都在半天到兩天之內解決，是非實質性的。目前的聯邦政府停擺在美國曆史上除了時間最長之外，至少在另外兩個方麵也是史無前例的。首先，從來沒有在一黨獨大的情況下發生過聯邦年度預算難產而導致政府停擺。

其次，以前都是在國會的共和黨以削減財政赤字名義強迫民主黨的總統內閣大幅度削減與普通民眾密切相關的聯邦社會計劃（social programs），否則就迫使聯邦政府停擺。二戰之後，從艾森豪威爾到小布什，六位共和黨總統一共36年主政之中，其中24年民主黨控製了國會兩院，另外4年民主黨控製眾議院，但是民主黨從來沒有以停擺聯邦政府來要挾共和黨總統接受單方麵的聯邦預算要求。【23】

這一次聯邦政府停擺是曆史上第一次共和黨總統，要求給他一筆特別預算費用以完成他的一個忽悠性質的競選口號，首先要挾控製國會兩院的共和黨，然後是要挾隻控製眾議院的民主黨。

總結以上曆史可以看到共和黨，不論是在掌控國會還是在主政白宮，該黨在正常民主議會程序不能達到他們政治訴求的時候，動輒就以關閉政府來要挾。而民主黨認為任何分歧都應該通過正常的議會民主程序解決，保證聯邦政府各個部門的正常運作關係到國家安全、經濟繁榮和社會治安，所以從來不會想到以政府關閉來要挾達到黨派訴求，更不會想到拿數十萬聯邦政府員工和他們家庭的生計作為政治籌碼。關於兩黨在政治理念和執政紀錄的比較，詳情請見《2018中期選舉係列之六和之七》。【24，25】

更重要的恐怕還有一個更深刻的黨派區別，那就是對政府角色定位的根本分歧。自從裏根的名言，“政府不是問題的答案，而是問題的所在”（“Government is the problem， not the solution“）之後，共和黨及其保守派人士就對政府抱有一種近乎於敵視的態度。聯邦政府關門，負責檢測空氣水源的環保署EPA，負責檢測食品安全的食品藥物署FDA，負責檢查飛機場和航班安全的TSA，負責追查偷稅漏稅的國稅局IRS，負責調查公權謀私裏通外國的聯邦調查局FBI，負責監管上市公司的SEC，負責給中小企業貸款的SBA，等等，這些政府機構的工作都會受到嚴重影響。而這樣的結果，對哪些社會集團和階層人士會有好處呢？而這些社會集團和階層人士在每次大選中又是給與哪一個政黨巨額政治獻金呢？政府關閉的最終受害者，除了那80萬的聯邦政府員工及其家庭以外，是否還包括絕大部分的普通民眾呢？

麵對共和黨國會的要挾，克林頓和奧巴馬都堅持原則，沒有退讓。這次麵對川普的要挾，且看久經政壇的佩羅西如何出奇製勝。

參考來源：

作者簡介：1980 年代末移民美國，勤工儉學，MBA 畢業之後加入某跨國金融公司，先後在美國，英國，德國，中國，泰國等多國履職，遊曆超過 30 個國家。閑餘時間喜好讀書，關注時事，研習經濟，政治，曆史。自從 2010 年起，每年選舉日在本選區的投票站工作為選民服務。

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評論

海闊_天空 2019-01-23 19:27:50 回複悄悄話回複 '零不是數' 的評論 : 謝謝提問。
佩羅西和舒墨說的是，現行的2018年度聯邦預算包括了16億美元用於築牆費用，這是雙方都已經接受的數額，因此2019年度聯邦預算應該繼續保持16億美元。
事實上，因為2017/10/01-2018/09/30之間，川普內閣根本就沒有築牆，所以2018年度批準的16億美元根本就沒用。國會兩院通過的財政撥款給行政內閣，但是行政內閣沒有用，尊敬的各位讀者，您們說怪誰啊？

零不是數 2019-01-23 17:19:18 回複悄悄話 "佩羅西和舒墨回複，為什麽不沿用2018年度16億美元的預算呢" 這句什麽意思？是2019年預算裏有16億，還是說因為2018預算（共和黨當政）時有過16億，現在不再給了呢？
這篇文章寫得比較繞。

不可告人 2019-01-23 15:27:25 回複悄悄話每次看到川粉發言，都讓我回憶起幼兒園的美好時光。做一個正常思維的成年人太累，能像川粉一樣滿地打滾，說話不用經過大腦，這樣的人生該多輕鬆，天天生活在自己的童話世界裏，滿眼都是和諧的春天。

洞庭人家 2019-01-23 12:18:12 回複悄悄話回複 '大榮確' 的評論 : 你說的有道理‘公布是風格，不是法定義務，不公布也不違法。’。//問題是川普是事先有承諾的，現在人們完全有理由相信川普的六次破產都是同一個套路，他也一定承諾在先再找理由逃生。老兄，一個人的品行不是一朝一夕養成，也不可能真正痛改前非。老司機川普先信誓旦旦墨西哥出錢後把髒水潑別人這一無賴做法正常人是做不出來的。一直納悶聰明智慧的某些中國人，像這樣明顯的硬傷居然說這家夥是一個有擔當的人。

HCC 2019-01-23 09:27:39 回複悄悄話 Very detailed article.

零不是數 2019-01-23 09:04:00 回複悄悄話老川不肯簽的預算裏到底有沒有16B 築牆費？若有，為什麽佩說隻給一美元？
若沒有，這篇文章是的就不是事實。

白手套 2019-01-23 08:01:16 回複悄悄話全部都是在事實基礎上，非常詳細準確的翻譯介紹了整個事情的全部來曆。
川普一定會成為美國曆史上的罪人之一，他很多做法都是在摧毀美國，絕對是目前美國曆史上唯一一個反美的總統。曆史不會忘記他的所作所為。

大榮確 2019-01-23 07:07:09 回複悄悄話這篇文章黨派立場很鮮明，所以隻能作為參考，不能作為判斷是非的依據。另外川普的稅表也不是一張也沒有公布過，我印象中他2005年的稅表顯示當年他交了一億多美元的稅。公布是風格，不是法定義務，不公布也不違法。他的稅表都在IRS手裏，如果法律允許查，誰也攔不住。

Yangtze430030 2019-01-23 07:00:51 回複悄悄話這才是真正以事實為根據的好文章。川普在大街上開槍殺人川粉都照樣支持，由此可見川粉不可理喻，不可救藥，害自己就算了，可恨害了大多數有正常思維的選民。

陳和春 2019-01-23 06:22:45 回複悄悄話美國眾議院議長，戲耍美國！

佩洛西說給美國川普總統最多一美元建美國墨西哥邊境牆。
她這是戲言，表麵上看起來是在戲弄美國川普總統。但是，事實上是在戲弄美國人民
和她自己服務的國家。大家明白嗎？
她通過掌握眾議院來戲耍美國人民。國家政治沒有戲事，沒有小事。

洞庭人家 2019-01-22 21:10:19 回複悄悄話一個稅表都不敢公開，而且是一個總統，而且信誓旦旦保證擔任公職後就公開，現在呢，現在的事實就是一個破產六次的人成了國家元首，破產大王說了他就是當街開槍打死人都不擔心沒有粉絲，因為他太清楚了傻子比正常人不會少。

ahhhh 2019-01-22 20:11:33 回複悄悄話兩黨最大的差別就是民主黨支持非法移民入境，好成為他們的票倉。他們才不管國家財政，社區安全。民主黨大佬們都住在深宅大院裏喊牆沒用。

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