http://rdbk1.ynlib.cn:6251/qw/Paper/54873#anchorList
本文依據美國外交檔案及其他中英文資料，論述了50年代美國對華貿易禁運政策的製定、實施及其演變過程，闡釋了新中國政府頗有成效的反禁運努力。文章認為，50年代兩國的禁運與反禁運，是中美關係史上的一場嚴重鬥爭。
從冷戰一開始，美國就以禁運作為對付蘇聯及其他社會主義國家的重要武器。1948年3月， 美國商業部在對外貿易方麵把所有國家分成兩類：R類包括東西歐所有國家及蘇聯，O類是其他國家。對R 類國家的任何出口都實行出口許可證製度，稱為R程序。在R程序中又把戰略物資分成兩類：一類是軍火裝備及與戰爭潛力直接有關的物資，稱1A，1948年秋屬於1A的有163種物資；另一類是戰略重要性稍次的物資，稱1B， 如鋼鐵、機車、機車部件、商船、載重10噸以上的火車車廂等，1950年初屬於這一類的共有288種物資。
美國的對華貿易管製始於1949年，在朝鮮戰爭期間達到高峰，並一直持續到1971年。回顧中美兩國在經濟領域的這一場嚴重鬥爭，對於我們全麵了解中美關係的曆史是極為重要的。
一、朝鮮戰爭以前
早在中華人民共和國成立前夕，美國政府就確定了要利用經濟手段對新中國施加壓力的方針。國務卿艾奇遜（Dean Acheson）在1949 年2月28日向國家安全委員會提出《關於美國對華貿易的政策》的報告時就說，中共既要解決中國的吃飯問題，又要重建國家，它勢必尋求外援，尋求與西方的貿易，因此“在共產主義理論與中國的具體現實之間的第一個衝突大概會具體地在經濟領域中產生”，“正是在對華經濟關係領域中美國具有對付中共政權的最有效的武器。”〔1〕3月3日， 這一報告作為國家安全委員會第41號文件獲得總統批準。文件認為，對中國實行完全禁運是不適宜的，這是因為：1.中國是一個高度自給自足的國家，禁運不可能收到應有效果；2.西方國家難以一致行動；3.中日貿易的削減將增加美國的負擔；4.實行禁運將導致完全喪失美國在華的實業、傳教等利益；5.禁運將使中國新政權更加依賴蘇聯。美國決策者當時還抱有希望中國新政權實行鐵托主義的幻想，為此，文件提出，美國應當通過恢複對華“一般經濟關係”，主要是貿易關係，來加深中蘇矛盾，導致最終出現一個“獨立的中共政權”〔2〕。 但美國決策者又擔心對華貿易會加強中國新政權，國家安全委員會第41號文件提出的辦法是嚴格管製對華貿易，即把中國列入上述R類國家， 但可以比對蘇聯的限製稍寬。事實上美國對華貿易的管製仍然很嚴。
美國要對新中國實行禁運需要得到西方國家、尤其是英國和日本的合作。麵對中國革命的勝利，英國關心它在亞洲的殖民地的穩定，因此與美國一樣，也要“防止共產主義的擴張”。但英國與美國的做法卻有所不同。英國力圖“把一隻腳留在中國門內”〔3〕， 並與中國新政權和解，以便維護在亞洲大陸的利益和威望，維護在香港的利益；而美國則傾向於采取更加激烈、更加絕對的辦法。美英之間的分歧在對華貿易管製問題上明顯表現出來。
國家安全委員會第41號文件通過後，美國立即通知英國，美國準備對中國，包括香港和台灣，實行R程序，並要求英國配合， 尤其是嚴格限製對香港的出口。香港曆來是東亞的轉口貿易中心，美國的要求無疑將大大損害英國利益。英國於4月5日作了答複，表示同意禁運軍火，但不同意對其他物資實行許可證製度，認為這是一種“最後的措施”，隻應用於對中國經濟至關重要的個別物資，如石油。即使對石油實行禁運，也要美、英、荷三國達成一致〔4〕。1949年5月，英國政府開始禁止從香港轉運武器去中國大陸，但除了軍火，英國不願對其他物資實行美國所要求的嚴格控製。此後數月間，美英之間一直在進行談判，但進展遲緩，以至經手其事的國務院遠東司司長巴特沃斯（W.
WaltonButterworth）覺得，他似乎是在“揍一匹死馬”。直到10月上旬， 在中華人民共和國成立之後，美英之間才達成比美國原來的要求寬鬆得多的協定：英國同意，如果法國、比利時、荷蘭政府實行合作，英國將對中國、朝鮮及澳門地區實行1A類物資出口許可證製度；對中國、朝鮮的石油製品出口不超過正常民用所需，並避免訂立長期供貨合同；對於向中國、朝鮮出口1B類物資加以注意，但不實行出口許可證製度〔5〕。
1949年5月，蘇聯原子彈爆炸成功； 中國共產黨行將取得全國政權，社會主義陣營力量頓時大增。杜魯門政府把對中國實行更嚴厲的貿易管製作為加劇冷戰的一係列措施之一。在9月16日的內閣會議上， 杜魯門提出，國家安全委員會41號文件已經過時，應當修改，但國務院不同意。國務院在11月初提出的國家安全委員會第41／1 號文件建議立即對中國實行R程序，同時認為國家安全委員會41 號文件“範圍相當寬泛”，仍然可以應付絕大多數情況，“對通常的對華貿易實行嚴格限製”，因此不必加以修改〔6〕。 但軍方仍要求對中國實行更嚴厲的貿易管製，杜魯門本人傾向於軍方意見。實際上，在1949年12月國家安全委員會第48號文件製定以後，美國政府便以這一文件取代了41號文件作為對華貿易的指導方針。第48號文件規定了更嚴厲的對華貿易管製措施。比如，對於1A類物資，41號文件尚有個案處理的例外，指出：對中國實行禁運的物資項目“不應比R程序中1A類更寬廣，也許可以稍窄一些。 對1A類中不實行禁運的部分應當精心實行數量控製”〔7〕。48 號文件完全排除了這種例外，要求“美國應當運用一切努力防止中國共產黨人從非蘇聯的來源獲得直接用於軍事目的的物資與裝備（1A類物資）。 ”〔8〕
中國是日本傳統的重要貿易夥伴。1902年至1935年間，從中國的輸入占日本全部進口的10%以上，對華輸出占日本全部出口的約20 %〔9〕。日本全麵侵華戰爭前夕，中日貿易（包括日本與中國東北地區）占了日本全部對外貿易的1／3。二戰以後，日本對外貿易起先完全由盟軍總部控製。1947—1948年間，美國政府開始改變對日政策，實行重建日本的一係列措施，其中之一是實行日本對外貿易的正常化。1947年，美國開始允許日本私人經營外貿。在國家安全委員會41 號文件出台後， 1949年5月，陸軍部副部長伏西斯（Tracy Voorhees）指示盟軍總部， 在日本對中國大陸和香港、澳門地區及朝鮮的貿易中關於1A和1B類物資的出口都要征得華盛頓的同意。這一要求對日本對外貿易限製太大，盟軍總部要求陸軍部給予更廣泛的授權。1950年1月， 陸軍部根據國家安全委員會48號文件作出新指示， 其中規定， 禁止向中國及北朝鮮出口1A類物資，1B類物資的出口要向華盛頓報告，這些物資的出口隻準用於正常的商業用途，而不能用於軍事目的，也不能轉口到其他共產主義國家。這就是說，美國對華貿易控製還是比對蘇聯及東歐國家稍寬一些〔10〕。
1948年秋，美國開始與其受援國談判，要求它們在與社會主義國家的貿易方麵實行與美國同樣的控製。經過一年多的討價還價，美國及馬歇爾計劃的主要受援國組成了向社會主義國家出口統籌委員會（COCOM，巴黎統籌委員會，簡稱巴統）。先後參加這一組織的除美國外有：英、法、比、荷、意、挪威、丹麥、盧森堡、西德、加拿大、葡萄牙、希臘、土耳其、日本，後來，巴統又與澳大利亞、瑞典、瑞士訂立了合作協定。
1950年春，美國政府越來越明確地把中國與印度支那的邊境作為在亞洲大陸“遏製”共產主義的防線。2月27 日出台的國家安全委員會64號文件指出，“中共軍隊在印度支那邊境的存在使軍火物資和軍隊可以自由地從共產主義中國進入”印度支那，因此印支處於最直接的威脅之下。文件要求，“國務院與國防部應把製定一項以種種切實可行的措施保衛美國在印度支那的利益的計劃作為優先”工作〔11〕。在這一背景下，美國政府決定對中國實行同對蘇聯及東歐國家同樣嚴厲的貿易管製〔12〕，並要求英國及其他盟國實行進一步的配合。3月29日，美、 英政府聯合致電比、法、荷三國政府，要求它們在對中、朝兩國貿易方麵實行與對蘇聯一樣的管製措施，美國並就此對菲律賓施加影響。在美國的壓力下，英國還去遊說英聯邦國家〔13〕。但對外貿易與各國的切身利益密切相關，美國的要求沒有得到盟國的積極響應。
由於美國嚴格管製對華貿易，朝鮮戰爭爆發前中美貿易已經大幅度下降。據美國商業部統計，1948年美國對華出口總值為2.734億美元， 1949年降至0.826億美元，1950年1至8月更降至0.33億美元， 而且主要出口商品是沒有戰略意義的棉花。對華出口下降最多的是石油製品。與1948年相比，1949年美國向中國出口的汽油、柴油及其他燃料油、煤油、工業潤滑油分別減少了94%、93%、99%、93%，從1950年1月起， 商業部停止發放大多數精煉油的出口許可證。而中國對美出口卻大體維持在原有的水平。1948、1949年及1950 年上半年中國對美出口分別為1.203、1.064、0.575億美元。中國對美戰略物資的出口甚至有增無減。對美鎢的出口量1948、1949年及1950年上半年分別為393.2、459.4、 666.8萬磅；錫的出口分別為364.1、820.6、288.6萬磅； 桐油出口1949年為4300萬磅，占美國當年桐油進口總量的66%〔14〕。
二、朝鮮戰爭爆發以後
朝鮮戰爭爆發後，聯合國安理會在美國操縱下於1950年6月25 日通過決議，要求成員國不對朝鮮提供幫助。28日，美國宣布對朝鮮實行完全禁運。29日，國務院下令各石油公司停止對中國出口石油產品，30日，美國政府要求英國采取同樣措施，7月10 日又向菲律賓政府提出類似要求。同日，美國駐巴統代表在巴統會議上提出，既然美國已對朝鮮實行禁運，其他巴統國家也應采取相應措施，並要求巴統國家對中國實行像對蘇聯和東歐國家一樣的貿易管製。巴統各國在對中國的貿易管製方麵起先各執已見，美國一再施加壓力，有關各國遂於7月17 日同意對中、朝實行像對東歐國家一樣的管製。18日，英國政府又向美國表示，準備把一切石油製品列入Ⅰ號國際貨單，並將要求新加坡、香港采取同樣辦法。在香港的存油將歸英國海軍部處理〔15〕。24日，美、英兩國代表在巴統會議上提出，把一切石油產品，包括原油、汽油、柴油、燃料油、潤滑油，列入Ⅰ號國際貨單，有關各國隨之表示了有保留的同意〔16〕。在美國的壓力下，墨西哥、委內瑞拉等非巴統國家也加入了對中國實行石油禁運的行列。
1950年10月中國人民誌願軍入朝參戰後，美國起先指望通過聯合國的決議迫使中國撤軍。中國代表伍修權在聯大於11月28日作了控訴美國侵略台灣和朝鮮的演說後，美國的這一幻想破滅。美國商務部於12 月2日宣布，自12月3日起對中國大陸及香港、 澳門地區的出口實行全麵的許可證製度（以前隻對戰略物資實行許可證管理），“凡是一個士兵可以利用的東西都不許”運往中國，包括紡織品和廢橡膠，從而對中國實行了實際上的全麵禁運。16日，美國政府宣布，“將中國共產黨在美國管轄內的一切資產置於管製之下”，並禁止在美國注冊的船隻駛往中國口岸〔17〕。
針對美國政府的封鎖和禁運，中國政府采取了相應的措施。中國政府決定，自12月4日起停止對美國、日本、加拿大、 菲律賓等國的結匯輸出；對資本主義國家的貿易改用“先進後出”方式為主的易貨貿易。28日，中國政府又宣布，決定清查和管製中華人民共和國境內的一切美國公私財產，凍結一切美國公私存款〔18〕。
美國政府知道，僅僅美國單方麵對中國實行禁運而無盟國的配合，禁運還是不能收到效果的。於是美國政府一方麵與有關各國頻繁接觸，爭取它們加入到對華禁運的行列中，一方麵力圖通過它把持的聯合國采取集體行動。1951年2月1日，聯合國大會通過誣蔑中國為“侵略者”的決議，要求各國對聯合國軍給予一切援助，對中、朝軍隊勿給予任何援助，並要求成立由美、英、法、墨西哥、菲律賓、土耳其、澳大利亞、比利時、巴西、緬甸、加拿大、埃及、委內瑞拉、南斯拉夫等組成的所謂“額外措施委員會”，其任務是提出“對付這次侵略的額外措施”。該委員會於2月16日組成，緬甸與南斯拉夫拒絕參加該委員會〔19〕。 2月17日，艾奇遜致電美國駐聯大使團， 實際上為額外措施委員會定下了工作原則和方案，諸如委員會會議應秘密舉行，在時機適當時發布新聞公報；委員會可下設小組，如經濟小組，專門討論針對中國的切實有效的經濟措施；關於經濟措施，委員會應當考慮，對中國是全麵禁運還是有選擇的禁運更切實可行？如果是有選擇的禁運，是製定一個總的方針呢，還是確定具體的貨單？是強製實行某種措施呢，還是實行聯合國監督？如實行監督，如何實行？是否應當建議各國與中國斷絕外交關係？如此等等〔20〕。
對外貿易與各國利益攸關，要使額外措施委員會追隨美國，並不是一件容易的事。美國首先要說服的是它的主要盟國英國和法國，尤其是英國。美、英在對華經濟製裁問題上立場各異。美國認定，中國的工業中心很大程度上是西方資本主義的產物，依賴於西方的原料和零配件。如果這些工業中心得不到西方的供給，那就會產生嚴重的經濟後果，中國的工業生產會遭到破壞，中國維持大規模軍事行動的能力會受到嚴重製約，甚至會增加其國內控製的問題；對華輸出很難區分是軍用物資還是民用物資，因為許多有多種用途的物資肯定會首先滿足軍事的需要〔21〕。英國對美國的說法不以為然。英國認為如果提出對中國實行完全禁運，那是不可能指望得到所有主要國家——尤其是印度、緬甸、巴基斯坦——的配合的；即便這些國家都參加對華禁運，也不會達到預期目標，因為中國經濟並不嚴重依賴進口；因此徹底禁運不可能改變朝鮮軍事行動的進程。即使實行部分禁運，沒有所有國家的配合也難以奏效。如果采取禁運措施，隻能加強中共在中國的地位。英國還抱怨，美國對香港的禁運已經給香港帶來了經濟困難，使其安全受到威脅。2月1日、3月5、15日，英國駐美使團一再向美國國務院提出照會，要求放寬對香港的禁運，並稱，香港政府可以保證不把美國輸入的物資轉運到中國去。美國則認為英國大大誇大了禁運對香港的影響。法國沒有類似香港的問題，但也認為首先隻能實行有限禁運〔22〕。2、3、4月， 美國不斷對英、法兩國施加壓力。4月4日，國家安全委員會第104／2號文件出台。這個名為《美國在經濟領域中足以影響蘇聯集團的戰爭潛力的政策與計劃》的文件提出，美國要通過聯合國或其他渠道，爭取“盡可能多的友好國家”對中國實行禁運〔23〕。
在美國的一再壓力下，英國政府終於表示，如果斡旋委員會和平解決朝鮮軍事衝突的努力失敗，英國同意采取經濟措施，即對戰略物資實行有選擇的禁運。美國政府認為，對華禁運不僅有經濟上的意義，而且有“心理和政治上的影響”，“如果隻有那些一般認為容易接受美國壓力的國家實施對華禁運，這種影響是不能被完全感覺到的”，隻有聯合國中所有非共產黨國家都實施禁運，“對共產黨中國實行製裁的道義影響才能最大限度地發揮出來”。美國政府最希望的是所有國家都像美國似地對中國實行全麵禁運，但它知道這是不可能的。當時巴統國家對中國也隻實行有選擇的禁運，更何況其他國家。美國於是決定滿足於對中國實行軍火與所謂戰略物資的禁運〔24〕。
4月14日，艾奇遜指示美國駐聯合國代表團， “在額外措施委員會建議對共產黨中國采取經濟行動的時機已到”，他要求美國代表立即向有關國家代表解釋美國立場，以便他們盡早取得政府的指示；要求額外措施委員會會議盡早舉行，最好是在4月18日； 希望下一次會議與頭一次會議間隔的時間盡可能短；希望在額外措施委員會中避免爭論，但也不要因怕爭論而因循拖延〔25〕。美國政府是急不可耐了。
在額外措施委員會中，美國與其盟國主要在兩點上發生意見分歧：其一，這時提出對中國的經濟製裁是否為時過早？其二，是僅僅規定禁運的商品種類，還是要確定禁運的具體商品？
英、法、澳等國認為，對華經濟製裁不能為時過早，倉促實行禁運，隻能使斡旋委員會謀求停火的努力沒有成功的可能。美國政府則稱，不能讓中國得到這樣一種印象，即“支持聯合國2月1日聲明的國家沒有決心把它作為侵略者對待”，因此對華經濟製裁不僅不會妨礙斡旋委員會的工作，而且會加強這種勢力〔26〕。英國等認為應當先提出一個較短的具體禁運貨單，而在英國最初提出的單子中沒有包括橡膠。
美國政府反對提出具體的禁運貨單，因為這必將使有關各國的意見分歧公開化，導致拖延實行禁運。為了爭取更多國家的支持，美國代表葛羅斯在5月3日的額外措施委員會會議上說，美國隻提出需要禁運的貨物類別的方案，而“方案應當是有伸縮性的”，他建議把美國的方案向聯合國大會提出，然後由各國自行決定，在此方案下應當對哪些物資實行禁運〔27〕。
在美國一再施加壓力的情況下，5月14日， 額外措施委員會通過了美國提出的對中華人民共和國和朝鮮民主主義人民共和國實行禁運的決議，18日，五屆聯大在蘇聯、波蘭、捷克等5國拒絕參加投票，印度、 巴基斯坦、埃及等8國棄權的情況下通過這一決議。 決議“建議每一個國家：（甲）對中華人民共和國中央人民政府和北朝鮮當局控製下的地區實行禁運武器、彈藥和戰爭工具、原子能材料、石油、具有戰略價值的運輸器材以及對製造武器、彈藥和戰爭工具有用的物資：（乙）確定從它的領土輸出的商品中何者屬於禁運範圍，並實施使禁運辦法生效的管製；（丙）在它的管轄範圍內，使用一切辦法防止其他國家任何逃避依本決議實行的貨運管製的情事”，決議並要求各國將實施禁運情況向聯大做出報告〔28〕。
5月22日，中國政府外交部就五屆聯大18日決議發表聲明， 指出這是聯大“又一破壞聯合國憲章，侵越安全理事會權限並蓄意擴大侵略戰爭的非法行動”，並表示，美國每一個擴大戰爭的表示與行動，都隻能加強中、朝人民反對美國侵略者的鬥誌〔29〕。
聯合國對中、朝實行禁運的決議通過後，送達聯合國會員國和23個非會員國，其中有些是和中國沒有任何貿易往來的。有43個國家接受了這一決議並加以實行〔30〕。中國與資本主義國家的貿易大幅度下降。1951年從資本主義國家輸入中國的貨物價值4.32億美元，1952年下降到2.57億美元。香港是資本主義世界中對中國大陸輸出最多的，1951年出口總值為2.81億美元，1952年下降到0.91億美元〔31〕。
美國及以聯合國名義對中國實行的禁運給中國帶來了一定的損失，對中國國民經濟的恢複與抗美援朝的物資供應造成了一定困難。這主要表現在：（一）1950年12月美國宣布凍結中國在美資產後，中國方麵組織力量進行搶救，把已打未運貨物緊急運回，以盡可能減少損失，經過半年努力，搶救工作結束。到1951年5 月被美國凍結的資產（包括物資）仍有4 200餘萬美元，其中國家損失3 200餘萬美元，私營廠商銀行損失約1 000萬美元；（二）由於搶運物資，積壓了大量資金，據1951 年3月統計，積壓在進口物資上的資金占貿易總資金的1／3強； 搶運回來的物資殘損短缺比例較大；貨物突擊運到，倉庫擁塞，許多物資因無法妥善保管而受損；（三）進口貨物價格上漲，在1951年上半年一般上漲1倍左右，如黑鐵皮、鋼板、馬口鐵等，有的甚至上漲4倍以上，如墨粉。由於進口原料價格上漲，並由於國民黨對沿海實行封鎖，使沿海航運，尤其津滬航運受到嚴重阻礙，一些工廠因缺乏原材料而開工不足；（四）一些傳統出口歐美國家的土產品出口銳減，價格下跌，如1950年土產品出口額為4億美元，1951年初的計劃為2.3億美元，而且可能還有0.6到0.8億美元的貨物銷不出去，農民的利益受到損害〔32〕。
三、中國反對禁運的努力
針對美國的禁運，中國采取了一係列切實可行的措施，主要有以下三項：
（一）通過召開土產品會議和物資交流大會，加強城鄉交流，盡可能開辟土產品的國內市場，把對外貿易滯銷的那部分土產品在國內市場銷售掉。
（二）把對外貿易的重點轉向蘇聯及東歐人民民主國家。1951 年1月全國貿易會議明確提出，要積極擴大對蘇聯及新民主主義國家的貿易，“一方麵，主動地、有步驟地改組國內出口物資的生產，以求逐漸適應蘇聯及新民主主義國家的需要”；“另一方麵積極地向他們提出今後數年內我們在工業器材與工業原料方麵的要求，以便他們擴大在這方麵的生產，逐漸彌補在美國封鎖下我們進口物資不能滿足國內工業需要的困難，向著和平民主陣營內部自給自足的方向走”〔33〕。1950年，中國對社會主義國家的貿易額僅占中國對外貿易總額的32.4%，1951年增加到52.9%，1952年達到72%，此後直到50年代末一直保持在70%以上，其中對蘇貿易1950年占中國進出口總額的29.8%，1951、1952年分別上升到41.4%，54.8%，最高年份（1955年）達到56.9%。 1950 年至1955年蘇聯向中國提供11筆貸款，用以購買抗美援朝的軍事物資和建設器材，自1952年開始，中國從東歐國家進口成套設備和技術，主要是蘇聯所援建的156項重點工程。此外， 中國還從蘇聯及東歐社會主義國家進口了各種精密、大型機械、有色金屬和各種鋼材、電工電訊器材、科學儀器、交通運輸器材和大量石油。中國供應了它們十分需要的戰略原料和其他重要物資，如稀有礦產品、稀有金屬、有色金屬、大豆、大米、植物油、肉類、茶葉、桐油等等〔34〕。
（三）千方百計開展與資本主義國家的貿易。1.該變貿易辦法，即由以前的結匯貿易改為易貨貿易為主，把出口貨按其重要程度分成甲、乙、丙三類，每類出口貨與重要性相當的進口貨交換，隻對少量最次要的出口商品才賣成歐匯。易貨方法以先進後出，或分批進出為原則。2.調動私商的積極性，鼓勵協助私商做進口生意。私商在國外有廣泛的關係，有一定的外貿經驗，又有一定的資金，公營公司與其訂好收購合同，洽定價格，解決其銷路與利潤的問題；若其資金周轉有困難，先付三五成定金，或者幹脆委托私商代購代銷；並組織私商進行聯營，以加強計劃性、組織性。3.把集中正規的進口改變為分散走私的方式，積少成多。許多貨物不是整批進口，而是零星分散進口，某些機器分成一小包一小包進口。4.改變進口渠道。中國不再能從美國及其他主要資本主義國家獲得所需的物資，便尋求從別的國家或地區獲得，如從錫蘭進口橡膠，從巴基斯坦進口棉花，並繼續從澳門進口石油製品。由於采取了這些措施，中國衝破美國的禁運爭取了大量物資進口，使國內西藥的供應基本充足，一些重要物資，如鋼板、竹節鋼、機器、車胎等也都有大量進口〔35〕。
為了強化對華禁運，對敢於不服從的國家進一步施加壓力，美國國會於1951年10月26日通過了《1951年相互防禦援助管製法》（即《巴特爾法案》），其中規定，凡是接受美援的國家如將“軍械、彈藥、戰爭工具、原子能物資、石油、有戰略價值之運輸器材，以及用於製造軍械、彈藥及戰爭工具之首要戰略性物資”運往中國等社會主義國家，美國就“立即停止供給其全部軍事、經濟或財政援助”〔36〕。該法案還附了一個詳細的禁運貨單。5個月前，美國為了盡早通過聯大決議， 反對提出具體的禁運貨單，聲稱由各國自行決定哪些貨物屬於禁運之列；及至聯大通過決議，美國又提出了禁運的細目，並以停止美援相威脅，強迫各國就範。
在中國政府爭取進口的努力中，香港是一個主要渠道。據美國海軍部門的情報，從1950年7月1日到1951年11月30日，總共有330 艘非社會主義國家的船隻與中國進行貿易，其中一半以上（167 艘）是在英國注冊的或英商所有的，總噸位超過100萬噸。美國對這一情況十分不滿。 1952年1月8日，艾奇遜致電英國外交大臣艾登（Anthony Eden），轉達了杜魯門對這種情況的“嚴重關注”。幾天後，國家安全委員會122 ／1號文件出台。 該文件名曰《美國對香港和澳門實行出口許可證製度》，可見是專門為了對付這兩個地區的。按照文件規定，對香港、澳門禁運軍火與所謂戰略物資自不待言，美國隻能對兩地輸出“滿足當地居民最低限度需要”或“向非蘇聯地區轉口”的不具有戰略意義的物資，一旦發現這些物資可能向共產黨國家轉運，或可能用來作為原材料製造向共產黨國家出口的產品，則應停止向港、澳出口〔37〕。美國政策給香港帶來極大的損害，引起英國政府嚴重不滿。1952年2月22日， 艾登致電艾奇遜，抱怨說，美國對香港的貿易管製嚴重地影響了該地的貿易與工業，引起了大量的失業。他要求美國放鬆貿易管製，特別是允許香港進口如棉花之類的原材料。美國對英國的要求不予理會〔38〕。
一些國家的企業家不願意為了美國的戰略利益而使自己的切身利益長期受損，他們決定改變這種進行貿易的地理範圍越來越小、品種越來越少的狀況。1951年10月27日至28日，21個國家的經濟界人士在丹麥哥本哈根舉行集會，成立了國際經濟會議發起人委員會， 其中中國委員4人。經過將近半年的籌備，國際經濟會議於1952年4月3日在莫斯科召開，來自47個國家的471名經濟貿易界人士（包括13名美商）出席會議。中國代表團團長、中國人民銀行行長南漢宸在會上表示，中國願意與所有國家——不論它們與中國是否有外交關係——建立平等互利的國際貿易關係。他指出，禁運給各國經濟帶來了不利影響，如禁運使橡膠價格連續下降，橡膠出口國利益受到傷害；日本工業本需要中國價廉物美的煤、鹽、大豆、油脂及其他原料，而中國也需要日本的工業機器、材料和工業品，因為禁運，雙方的要求都不能得到滿足，日本必須去買更貴的美國的煤。會議通過全體大會和小組會議的討論，認為應改變因為美國對中國等社會主義國家實行封鎖禁運政策所引起的國際經濟關係不正常的狀況，“經濟製度和社會製度的不同，並不足以妨礙各國在平等互利的基礎上擴大經濟關係”。會議期間，中國與英國、法國、聯邦德國等11個國家的工商團體和企業簽訂了貿易協議〔39〕。會議決定成立國際貿易促進委員會，並在巴黎設立執行局。會後，一些國家先後成立了國際貿易促進團體。中國國際貿易促進會於5月14日在北京成立， 南漢宸任首任主席。
四、日本與對華貿易禁運
中日之間貿易關係的曲折發展是禁運與反禁運的一個重要事例。1950年12月6日盟軍總部指令日本政府對中國實行類似的禁運， 當天正在神戶港裝船中的出口商品也被撤回，日本通產省宣布停止向中國出口除纖維雜貨以外的一切商品。由於美國對中日貿易控製遠較對巴統國家嚴格，中日貿易額急劇下降，據中國對外貿易部統計，1950年兩國貿易總額為4700萬美元。其中中國出口2100萬美元，進口2600萬美元；1951年兩國貿易總額急劇下降到1200萬美元，其中中國出口90萬美元， 進口1100萬美元；1952年繼續下降到400萬美元，其中中國出口300萬美元， 進口100萬美元。該年日本對中國出口額隻占日本全部出口額的0.04 %，從中國進口額隻占日本全部進口額的0.7%〔40〕。
1952年4月28日，盟國（實際是美國）對日本的軍事占領結束， 日本重新獲得國家主權。為了逐步恢複日本的國際地位，同時也為了使其對華貿易限製級別處於與西歐國家同等的地位上， 日本於1952 年5 月30日第一次表示了加入巴統的願望。
美國及其主要盟國在是否同意日本加入巴統問題上意見分歧。美國不同意日本加入，主要原因有二：其一，巴統成員除西德以外實際上都是北約成員國，日本加入巴統將是它“在加入北約的路上走了一半”，而日本加入北約顯然是不能接受的；其二，美國希望對中國實行較歐洲更為嚴厲的限製。為此，美國主張建立一個專門對亞洲貿易實行管製的獨立的組織〔41〕。英、法、加支持日本加入巴統，而不同意成立一個單獨的組織。英國擔心，如果另成立一個組織，美國將強迫其他巴統成員國對中國實行比現在更嚴格的貿易限製；如果這樣的組織嚴格控製日本對華貿易，日本將在亞洲其他地方成為英國的強勁對手，尤其在東南亞向英國利益挑戰。英國還認為，把亞洲貿易與歐洲貿易完全分割開來幾乎是不可能的。其餘巴統成員國對美國的《巴特爾法案》躲之尤恐不及，因此盡量避免與美國打雙邊交道，它們希望保持甚至加強巴統這個多邊接觸的框架，認為，日本的加入將加強這個總體框架，因此抱支持態度〔42〕。
1952年7月底8月初，美、英、法、加、日5國在華盛頓舉行了5天會談。美國政府希望建立一個總部設在東京、負責亞洲貿易管製的獨立機構“遠東統籌委員會”。這一計劃遭到英、法、加的抵製。因英國等的堅持要求，日本被允許“立即”參加巴統決策層的顧問小組；在工作層次，則設立了“中國委員會”。美國力圖使中國委員會具有盡可能強的獨立性，而英、法、加則盡量使它與巴統緊密結合。談判的這種進展自然使美國政府，尤其是國防部極為不滿。美國政府決定使日本作出承諾，它將把對華貿易禁運大致維持在現有的水平上。7月31日， 美國首席談判代表、負責經濟事務的助理國務卿林德（Harold F.Linder ）告知日本談判代表竹內，既然不能建立一個獨立的遠東委員會，美國就必須從日本得到保證，遠東的貿易控製將不會放鬆。按照美國的要求，日本不僅要對軍火、有戰略意義的物資實行禁運，而且還要對可能具有戰略意義的物資實行許可證製度。竹內起先對美國的這一要求表示抗議。美國強硬堅持，美國的談判代表輪番向他施加壓力，負責遠東事務的助理國務卿幫辦約翰遜（Alexis Johnson）也來幫忙，竹內萬般無奈，隻好同意作這樣的書麵保證。9月5日，林德和竹內簽署了《日美關於對共產黨中國實行出口控製的諒解書》，根據這一文件，日本不僅要對列入國際禁運貨單的物資以及沒有列入國際貨單但列入美國禁運貨單的物資實行禁運，而且要對兩國都同意的其他物資實行禁運。這就是說，日本對華禁運仍然比其他國家更嚴。美國當時就向日本提出了一張包括400 種商品的貨單，日本立即同意對其中280種實行禁運。有40 種雙方一時難以取得一致。在其餘的80種中，對其中約2／3美國同意日本可向中國輸出，但要控製數量，對另外的1／3美國仍堅持要實行禁運。即便如此，日本對華禁運仍較以前稍有放鬆〔43〕。9 月巴統顧問小組的會議同意上述5國作為中國委員會在頭半年試驗期中的創始會員國， 其他巴統成員國可隨時參加中國委員會。巴統中國委員會即告正式成立。1953 年1月30日，日本通產省第一次部分解除對華出口限製，至1954年4月， 日本共13次解禁，準許對華出口商品從最初的4種增加到93種〔44〕。
一方麵是美國竭力要控製日本，一方麵是日本有識之士及工商界人士不願被美國牢牢束縛，為了自身利益要打破美國的控製，這兩種趨勢進行著針鋒相對的鬥爭。早在1949年5 月日本就成立了日中貿易促進會，1950年10月又成立了日中友好協會，同時，日本一些國會議員組成了促進日中貿易議員聯盟。日本前參議員帆足計、參議員高良富（女）和眾議員宮腰喜助事先未與政府磋商，先後取道西歐前往蘇聯，參加莫斯科國際經濟會議，這使日本政府感到震驚。莫斯科經濟會議以後，5 月22日，東京又成立了日中貿易促進會議，6月20日， 在大阪成立了關西日中貿易促進會。莫斯科經濟會議期間，中國代表團與上述3 位日本議員進行了接觸，並邀請他們訪問北京。5月15日， 他們從莫斯科飛抵北京，成為訪問新中國的第一批日本客人。6月1日，南漢宸與高良、帆足、宮腰分別代表各方的貿易團體簽訂了《中日貿易協議》。協議規定自簽訂之日起到年底的7個月內各方出口3000萬英鎊，采取易貨方式。 協議的最大特點是確定了“同類物資交換”的原則，即按當時雙方供求關係的輕重程度，將各方的出口貨單分為甲、乙、丙三類，一方要取得對方的甲類物資，就必須以自己的甲類物資進行交換，否則就不能成交。當時開列的甲類貨單是：中方出口煤炭、大豆、錳砂、鎂砂、豬鬃；日方出口鋼材、紫銅、鋁錠。乙類貨單是：中方出口鹽、雜豆、花生仁、桐油、礦產品、羽毛、棉花、羊毛；日方出口化工產品、紡織機械、輪船、無線電器材、電工器材、起重機、卡車等。雖然由於列入日本貨單的大部分商品當時都屬於禁運之列，因此協議兩次延長也隻執行了5% ，但作為中日之間簽訂的第一個民間貿易協定，它仍具有重要意義〔45〕。
五、艾森豪威爾任內
艾森豪威爾1953年1 月上任以後立即麵臨著與美國的主要盟國在對華貿易政策上的分歧。英國政府在西歐國家中在禁運方麵追隨美國最緊，英商要求發展對華貿易關係的呼聲也最強烈。1953年3 月英國商務部提出的一個報告反映了英商的這種情緒與要求。報告說，既然其他歐洲國家允許它們的商人向中國出售英國政府不允許本國商人賣給中國的貨物，那麽英國對華禁運的實際效果就“不是不讓中國得到這些物資，而是讓歐洲大陸上別的國家的商人去做本該由我國商人做的生意”。商務部官員建議政府放鬆對華貿易控製，隻禁運真正的戰略物資，而就非戰略物資開展對華貿易〔46〕。美國政府認為，要加強聯合國軍在談判中的地位，就要加強而不是放鬆對中國實行禁運。盡管英、法在此問題上有自己的立場，但英國在西亞和非洲正遇到一係列棘手的問題，如在蘇伊士運河區與埃及的爭議中需要美國支持，法國正陷在印支戰爭中，處境日趨困難，更離不開美國的援助，因此在對華禁運方麵兩國都隻好追隨美國。3月7日，杜勒斯與艾登在華盛頓舉行會談。美方對一些在英國注冊的船隻可能向中國轉運貨物表示極為關注。在美國的壓力下，英國同意采取兩項新措施：“對於在聯合王國及其殖民地注冊的船舶實行新的許可證製度，使英國船舶不能載運來自英國的戰略物資前往中國”；不讓載運戰略物資前往中國、蘇聯或其他社會主義國家的船舶在英國口岸加煤。3月28日，美、法外長會談結束， 兩國政府宣布法國將采取類似英國的措施。此後數月中，美國又迫使荷蘭、比利時、加拿大、丹麥、挪威、意大利和日本采取了同樣的航運管製〔47〕。
朝鮮停戰協定簽字前後，美國政府已經把戰後繼續實行對華禁運問題提上日程。1953年7月7日和31日，國家安全委員會第152／1、152 ／2號文件相繼出台。在這兩個文件中， 美國仍然把中國看做“軍事侵略者”，並稱中國沒有因朝鮮戰爭的結束而“放棄其基本的目標和以武裝力量尋求實現其目標的願望”，因此美國仍然要維持現有的對華禁運，要把對華貿易控製保持在比對蘇聯及東歐國家嚴格得多的水平上。美國政府預見到，隨著朝鮮戰爭的結束，美國的主要盟國將越來越不願意在對華禁運問題上追隨美國，“美國與其主要盟國在對華政策上的現有分歧將進一步擴大，甚至可能導致美國與其主要盟國在遠東的嚴重分裂”，為此，美國必須“繼續加強努力”，要求盟國繼續對中國實行禁運〔48〕。
不出美國所料，朝鮮戰爭結束後，盟國要求放鬆對華貿易控製的呼聲越來越高。1954年3月1日，英國政府致函美國政府，要求大幅度解除對蘇聯及其他社會主義國家的禁運。信中指出，貿易管製的辦法是在東西方的政治關係日益惡化、戰爭行將爆發之際確定的。現在情況已經變了，在貿易方麵也需要進行新的戰略估量。信中接著列舉了需要重新審查貿易管製的因素：1.對蘇聯集團很快能自給自足的物資及能從別的渠道獲得的物資繼續實行禁運已失去意義；2.要有效實行禁運必須有各國的積極配合，如果禁運貨單上的物資戰略意義不明顯，便會失去有關國家的政治支持；3.西方國家為了發展經濟，自己急需擴大對外貿易。英國政府認為，國際貨單Ⅰ（軍用物資）應當減少，貨單Ⅱ（非軍用戰略物資）應當取消，英國自己擬了一份貨單，希望與美國一起向巴統提出。美國政府既不願意接受英國方案，又怕完全拒絕會遭到盟國一致的反對，認為可取的辦法是對英國提議作重大修改，將其納入美國政策容許的範圍。3月19日，艾森豪威爾致電丘吉爾說，縮減禁運項目是美、 英兩國共同的目標，但美國不準備在這一方麵“這樣突然地走得像英國提案所建議的那麽遠”，並強烈表示，那些具有高度的戰爭潛力意義的設備與原料必須包括在禁運範圍之內。最後他建議，由兩國負責官員同法國代表一起具體商談哪些項目可以解禁〔49〕。
實際上，放鬆對華禁運的呼聲不僅來自盟國。在1953 年下半年、 1954年上半年美國政府內部在此問題上也是有不同意見的。國防部、國務院及海外行動委員會不讚成放鬆對華禁運和財政控製。它們認為，沒有直接的迫切的經濟原因要求美國放鬆禁運，而為了使巴統中國委員會與聯合國維持禁運，美國自己首先不能放鬆。美國一放鬆，勢必導致巴統及聯合國對華貿易控製的鬆懈，那將使美國在為解決遠東問題而與中國即將進行的談判中的地位變得更加困難。它們還擔心，放鬆對中日貿易的控製將最終導致日本承認共產黨中國。因此，它們建議：1.美國自己不能放鬆禁運與控製，但為了宣傳與外交的目的對個別商品可以個案處理；2.日本的貿易控製可以從現有水平逐漸解禁，但仍應高於巴統中國委員會的限製；3.巴統中國委員會的對華貿易控製及聯合國1951 年5月28日決議要盡量設法維持〔50〕。
商業部及艾森豪威爾本人傾向於放鬆對華禁運。他們認為，對中國實行比對蘇聯更嚴格的貿易控製，既不能收到應有效果——中國可以從蘇聯及其他社會主義國家轉口得到從美國得不到的物資，又不利於削弱中蘇同盟，而對華貿易本應成為分化中蘇同盟的“十分有用的工具”。他們認為隻要美國能得到“純利”，把噴氣式飛機賣給中國也可以考慮。放鬆對中日貿易的控製是一舉兩得的事情：既可以減少中國對蘇聯的依賴，也可以減少日本對美國的財政依賴。自由世界擴大對華貿易的呼聲越來越高，美國要攔也攔不住；而美國把自己的對華禁運置於國際普遍同意的水平，恰恰表示美國“政策的靈活性及在多邊協商一致的基礎上行事的願望，這有利於鞏固自由世界的團結”。他們建議：1.美國對華禁運降到巴統的程度；2.日本對華貿易控製降到巴統的程度；3.抵製把對華出口降到巴統現行水平以下的做法；4.改變現行對外國資產的管理辦法，允許進口原產地為中國的產品；5.相應改變現行的船舶航運及加煤的管理辦法〔51〕。
但當時美國國內的政治氣候對於放鬆對華禁運仍然十分不利。朝鮮戰爭雖然結束，對中國的敵對情緒仍未消減，麥卡錫主義仍然支配著美國政治。國會中雖然共和黨享有微弱的優勢，但共和黨內的意見並不一致；實際上，一些共和黨議員，如諾蘭（William Knowland）向來是最敵視中國新政權的，他們的主張在當時也使艾森豪威爾感到十分頭疼〔52〕。在這種情況下對艾森豪威爾政府來說最保險的做法自然是維持現狀。
1954年下半年台灣海峽局勢趨於緊張，這使美國政府內在對華貿易問題上持強硬立場的陣容增強，原先傾向於放鬆對華禁運的商業部，這時甚至與國防部、參謀長聯席會議一起主張對蘇聯及其他社會主義國家實施更全麵、更有效的禁運以防向中國轉運物資，對不遵守對華貿易限製的國家加以懲罰，對這些國家的出口加以額外控製和限製〔53〕。
但盟國為各自利益計越來越不願意在對華禁運方麵追隨美國。11月29 日， 國務院負責經濟事務的助理國務卿幫辦卡裏加爾維（ThorstenV.Kalijarvi）向杜勒斯報告說，在8月中旬於巴黎舉行的經濟防務官員會議上，美國因堅持在貿易控製問題上對中國與蘇聯集團的歐洲部分實行雙重的標準而“越來越顯得孤立，並使美國在其他事情上發揮領導作用的能力受到損害”。會議指出，過去對中國實行的較對蘇聯及東歐國家更嚴厲的貿易禁運收效甚微，美國應在全麵評價其對華政策的前提下立即重新審視其對華貿易政策〔54〕。
美國政府對盟國的離心傾向不能不聞不問，在8月到12 月的數次國家安全委員會會議上反複討論了對華禁運問題，但艾森豪威爾政府終於下不了決心放鬆對華禁運。1955年1月4日，杜勒斯向國家安全委員會提出了一個名為《現今美國對遠東的政策》的報告，作為這些會議的總結。報告的要點是：1.美國對中國現行的出口、進口和財政控製應繼續保持；2.敦促“自由世界”的其他國家保持現行的對華出口控製，為使其他國家繼續保持現行禁運水平而進行的對個案問題的日常處理不應損害多邊的禁運；3.一旦上述政策嚴重影響盟國關係，或導致盟國因與中國的貿易需要而與蘇聯集團和解，國務卿應立即報告國家安全委員會，以便考慮采取適當措施。這一報告在次日的國家安全委員會會議上通過〔55〕。這樣，盡管美國的盟國不斷提出解禁的要求，盡管美國政府內部也有不同意見，美國這一極其僵化的政策在艾森豪威爾政府任內一直保持了下來，即便中美大使級會談也不能使美國的政策有多少鬆動。美國對華貿易禁運一直到1971年4月，即基辛格秘密訪華前3個月才取消。
