冷戰結束後的最初幾年，許多美國人對於國際政治的未來都抱有深深的樂觀。比爾.克林頓總統也是其中一員，1993年9月間，他曾在聯合國大會上表示：
顯然，此刻是人類曆史中的一個轉折點。我們每天都在滿懷希望的巨變中接受洗禮。冷戰已經結束。世界不再分裂成兩個憤怒的武裝陣營。幾十個嶄新的民主國家已經誕生。這是一個充滿奇跡的時代。
所有這些良好感覺背後的基礎，都來源於兩篇著名的文章，它們出自新保守主義者陣營中的精英之手。1989年，弗朗西斯.福山曾發表《曆史的盡頭？》，文中指出，西方國家已經贏得了針對共產主義和法西斯注意的決定性勝利，因此自由民主理應成為"人類政府的最終模式"（1）。盡管"大量第三世界國家仍深陷於曆史的泥潭，而且將為今後許多年裏成為衝突的溫床"，但這種"意識形態演變"的結果之一，他認為，是大國之間的大規模衝突"成為記憶"。而且，自由民主和和平最終也會降臨第三世界國家，因為"時光之砂"正在毫不留情的將曆史向那個方向推動。
一年後，查爾斯.克勞瑟莫在《單極時刻》中強調，美國已經從冷戰中脫穎而出，成為這個星球上最強大的國家（2）。他主張，對於這種權力的行使，美國領袖們應當毫無保留，"為了領導一個單極世界，美國應該當之無愧的設計世界秩序，並隨時準備將其付諸實現"。在對未來的觀點方麵，克勞瑟莫與福山幾乎配合天衣無縫：美國應當帶頭把民主模式帶給世界各地的欠發達國家。畢竟，鑒於美國擁有令人生畏的實力，以及詭計多端的曆史，因此這並不算什麽特別困難的使命。
過去二十年來，美國的宏大戰略都在圍繞這個基本判斷來製定，其中多半原因在於，對於福山和克勞瑟莫早年的分析，華盛頓環路的決策者們大多對此表示讚同。
然而，其結果是災難性的。自1989年以來，美國每三年都會令人吃驚的身處兩場戰爭之中，到目前為止還看不到結束的跡象。對世界事務稍有常識的人都會知道，一個國家如果戰爭不斷，便會形成一個強大的國家安全官僚勢力，這不僅有損於公民自由，也難以有效約束領導人的行為。而他們最終總是會采納最為殘酷的政策，並往往伴隨著獨裁專製。國父們深知這個問題的重要，正如詹姆斯.麥迪遜所言，"沒有哪個民族可以在不斷的爭鬥中保護自己的自由"。近十年來，華盛頓實施的政策，比如暗殺、引渡以及刑訊，更不用說還有對國內法製的弱化，都顯示了先輩們擔心的必要。
更加糟糕的是，如今美國在阿富汗和伊拉克進行的長期戰爭到目前為止已經付出了超過一萬億美元成本，並造成四萬七千名美軍士兵傷亡。伊拉克蒙受了巨大的痛苦和折磨。自從2003年3月爆發戰爭以來，這個國家已經有超過十萬平民被殺，大約兩百萬伊拉克人離開祖國，還有一百七十萬人在國內流離失所。此外，盡管所有人都在虛偽的談論伊拉克的"爆發"已經生效，以及同樣的戰略可以造就另外一個阿富汗奇跡，但美國軍隊在這兩場衝突中都沒有取得最終勝利。未來幾年，我們或許還會深陷於這兩個泥潭，繼續追求那些虛無飄渺的勝利。
對於另外三個主要的外交難題，美國同樣難以化解。由於擔心德黑蘭獲得核武器，華盛頓曾為了關閉伊朗的鈾濃縮能力而加班加點，但沒有取得成功。美國沒有能夠在第一時間阻止朝鮮獲得核武器，如今似乎也對要求平壤放棄它們無能為力。最後，後冷戰時期，雖然每個政府對於以色列-巴勒斯坦的衝突問題都曾嚐試調節，但無人成功。一旦約旦河西岸和加沙地區被並入大以色列，這個問題的所有指標都會進一步惡化。
這是一個令人不快的真相，在當今世界，所有外交麻煩的前線都有美國的身影，而今後幾年裏，隨著阿富汗和伊拉克的瓦解，以及指責逐步上升到惡毒的水平，事態進一步惡化的可能性非常之大。最近芝加哥全球事務學會發現，"今後五十年，將僅有百分之三十三美國人認為美國將繼續成為世界領導國家"，考慮上述因素，這種未來其實不足為奇。顯而易見的是，1990年代勇猛的衝勁已經被更加悲觀的論調所取代。
這種令人遺憾的處境給我們提出了難題：我們錯在哪裏？美國還能否走上正軌？
美國已經全方位，而且不可避免的走上衰落之路。在怎樣決定總體戰略方麵，美國總要做出一個選擇。孤立主義曾是一些自由主義者追捧的選擇之一。這個思路的基礎建立在這樣的假設之上，即無視西半球之外的地區，戰略的重點則在於珍視美國人的鮮血和金錢。孤立主義者認為美國非常安全，因為兩條廣闊的護城河--太平洋和大西洋將這個國家與其它大國分離開來，而且自1945年以來，擁有核武器的美國身處世界之巔。不過，雖然自二戰結束之後，美國有著強烈的孤立主義傾向，但政府實際上沒有機會采納這種政策。因為從那時起，由洛克菲勒基金會之類組織倡導的國際激進主義已經徹底推翻了這一思路。美國的決策者們認為，這個國家應在世界舞台上實施軍事幹預。盡管總體戰略的全部理由僅僅在於保護美國的安全，然而卻沒有哪個政治家敢於倡導孤立主義。這意味著，驅使美國公眾熱衷於統治世界，尤其是在遙遠的地區作戰，總是優先於其他所有事務。
作為美國曆史上的傳統總體戰略，離岸平衡是另外一個選擇。這種論斷的信念在於，世界上有三個地區對於美國至關重要--歐洲，東北亞和波斯灣。美國的基本目標是，確保沒有哪個國家可以像美國支配西半球那樣，主導這個地區的事務。這樣一來，便可以保證其他地區的競爭對手可以把國力專注於國內，而不會對美國造成影響。達到這個目標最好的方式是依賴當地國家來對抗崛起中的地區霸主，或保持美國軍事力量停留在可見視界之內。但這個方式如果被證明不可行的話，美國的海外軍隊便會協助完成這個工作，最終鎮壓潛在霸主。
選擇性參與戰略假定，在世界上，唯有歐洲、東北亞和波斯灣才是美國願意部署軍事力量的地區。這是一個比離岸平衡更加野心勃勃的戰略，它呼籲美國應在這些地區永久性的駐紮軍隊，以協助維護和平。這個戰略並不僅僅滿足於遏製地區霸主的崛起，為了不讓動蕩幹擾經濟的正常運行，以及不被迫拖入戰爭，它還要求必須阻止這些地區爆發衝突。對於限製核擴散，美國的存在也極為必要。不過，所有這些戰略中，並沒有呼籲華盛頓在世界範圍內傳播民主，特別是以戰爭的形式。
美國的麻煩根源在於，二戰之後，這個國家采取了一種分裂的總體戰略。自克林頓政府以降，美國拒絕了所有其他的途徑，轉而追求對世界的支配，或者也可以說全球的霸權，它不僅注定將會失敗，而且如果過於依賴軍事力量達成野心的話，還有可能引起危險的副作用。
全球稱霸戰略有兩個廣義目標：維持美國的領先地位，即確認美國仍然是國際體係中最強大的國家；以及在全球範圍內傳播民主，也就是說，要讓美國的形象遍及世界各地。其潛在的信念認為，新的自由民主政府將有著更多的和平以及親美傾向，因此是更好的模式。當然，這也意味著華盛頓必須關注全球每個國家的政治事務。這種戰略並沒有試圖優先對美國的利益進行嚴肅思考，因為他們實際上認為，美國是沒有國界的。
這種總體戰略的核心是"帝國"，其倡導者相信，美國有權利和義務介入其他國家的政治事務。有些人認為，這種傲慢會引起其他國家的反感，但九十年代之後的絕大多數美國決策者認為這種情況不會發生，他們反而堅信，其他國家--拯救所謂的無賴國家，比如伊朗和朝鮮--會將美國看作服務於其自身利益的善良霸主。
然而，在如何更好的達成戰略目標方麵，卻存在著重要的分歧。一方是新保守主義者，他們相信，美國可以依賴武裝力量來支配和改變地球的麵貌，而且由於美國的力量如此強大，因此通常可以單方麵作出行動。實際上，他們往往公開蔑視美國的傳統盟友，以及那些國際機構，在他們眼中，這些不過是格列佛筆下的小人國而已。新保守主義者認為傳播民主是一項相對容易的使命。對他們來說，成功地關鍵在於推翻暴君，這樣一來，便不必為保護國家建設付出太多精力。
另一方則是自由帝國主義者，他們當然願意使用美國的軍事力量來作為社會引擎。不過，與新保守主義者相比，對於單憑武裝力量來達成目標，他們並沒有太大的信心。因此，自由帝國主義者認為，要想統治世界，美國必須與盟友和國際組織密切合作。雖然他們也認為，民主製度應該得到大範圍傳播，但自由帝國主義者並沒有像新保守主義者那樣，在向其他國家出口這種製度方麵付出太多熱情。柏林牆倒下之後，在我們開啟重建世界的進程之中，正是這些支配世界的準則主導了我們的議程。
比爾.克林頓是任期在冷戰之後的首任總統，他的政府自始至終都在追求全球霸權。然而，克林頓的外交團隊由自由帝國主義者構成。因此，盡管這位總統及其代理人熱衷於統治世界，但在對於軍事力量的使用方麵，他們卻十分審慎和精明（時任國務卿馬德琳.奧爾布賴特的一番著名講話曾引起軒然大波，當時她表示，"如果我們不得不使用軍事力量，那是因為我們是美國。我們是必不可少的國家。與其它國家相比，在對未來的預見方麵，我們站的更高，所以看得更遠"）。他們或許熱衷於推動單極時刻不斷延續，但其追隨者，甚至民主模式的倡導者很快發現，建設國家並不是一個簡單的使命。
就職第一年，克林頓不假思索的允許美國介入索馬裏的重建工作。但是，1993年10月摩加迪沙一次交火導致18名美軍士兵喪生之後（著名電影《黑影墜落》的原型），他立即將美國軍隊撤出這個國家。實際上，這屆政府被這次失敗嚇破了膽，以至於1994年盧旺達爆發種族騷亂時，盡管並不需要付出太多成本，但它仍然拒絕派兵幹預。不錯，1994年9月，克林頓曾許諾美國軍隊會介入海地，趕走野蠻的軍事政權，但他首先必須壓倒占據議會多數的反對黨，而且要花費大量時間取得聯合國對於軍事幹預的授權。當絕大部分美國軍隊抵達海地時，已經是1996年3月，此時已經沒有時間對重建國家進行認真的嚐試。
1992年大選期間，對於波斯尼亞的戰爭，克林頓曾對塞爾維亞放出狠話，不過就職之後，卻遲遲不見行動，在1995年的戰爭中，他隻使用了空軍。1999 年，由於科索沃問題，他與塞爾維亞第二次爆發戰爭，這次，盡管他的北約司令官韋思利.克拉克將軍，以及當時的英國首相托尼.布萊爾都曾施加壓力，但他仍然選擇依賴空軍力量。
1998年初，新保守主義者對克林頓施加壓力，要求推翻薩達姆.侯賽因。總統支持將推翻這位伊拉克領導人作為長期目標，但拒絕使用戰爭方式。比爾.克林頓治下的美國，正如理查德.哈斯給出的評語，是一個"吊兒郎當的治安管"。
在整個八年任期之中，盡管克林頓政府對於達成全球霸主目標並無太大進步，但他至少在外交政策方麵避免了出現災難性情況。這屆政府似乎懂得國家建設的內在困難，而且不願為了自己的追求而付出太多獻血和財富。
盡管如此，鑒於美國公眾對於海外冒險的天然反感，到2000年大選時，即便是審慎的自由帝國主義者也極為不得人心。小布什正是抓住這一點大做文章，他批評克林頓政府對外交政策過於狂熱，應當改弦更張。具有諷刺意味的是，他特別主張應該把更多精力用於重建這些國家。這位共和黨候選人呼籲，美國應當縮小目標，將更多精力集中於傳統的冷戰盟友。美國麵對的主要威脅，他指出，是崛起的中國；卻並沒有太多關注恐怖主義。因此，布什強調有選擇參與的總體戰略。這樣一來，他的競爭者，盡管經過全麵包裝，但呼籲仍追求全球霸權的副總統阿裏.戈爾遭到失敗絲毫不令人感到奇怪。
布什獲勝之後，美國看上去似乎會采取不太有野心的總體戰略。但這並沒有發生，因為自從911事件之後，布什政府徹底改變了對於世界的思路。
自從那個令人恐懼的日子之後，毫無疑問，華盛頓將恐怖主義看作自己的頭號威脅。但在怎樣處理這個問題方麵，政府並沒有明確的思路。接下來一年，布什回避了有選擇參與思路，全麵接受全球霸權戰略。但與其前任不同，這屆政府采納了新保守主義者治理世界的那一套辦法。這意味著優先單方麵使用美國的軍事力量。在阿富汗戰爭打響之前，美國實際上就已經進入了"布什路線"時代，這一路線要求，美國應當使用軍事力量來為穆斯林和阿拉伯世界的政權帶來改變。如今已經被人淡忘的是，伊拉克曾被當作一顆意義深遠的種子，用來那片播撒在世界上最缺乏民主的地區，並因此而建立和平和民主的社會。布什總統曾在2003年簡短的表達了這個觀點，當時他說，"通過美國及其朋友和盟友的果敢與意誌，我們將創立一個自由進步的時代。自由的人民將改寫曆史進程，同時他們也會保證世界的和平"。
這是一個用刀槍逼迫對手就範的非凡計劃，布什總統將其采納為美國曆史上獨一無二的總體戰略。但是它也遭到了可悲的失敗。
布什政府對於全球霸權的追求，深深根植於對911之後美國所麵對威脅的錯誤理解之上。這位總統及其顧問高估了現代世界中軍事力量可以達成的目標，並因此而低估了在中東傳播民主的困難。這種錯誤的三頭政治毀掉了華盛頓支配全球的努力，也損壞了美國國內的價值觀，以及行政機構，並危及其在全世界的處境。
在世貿中心和五角大樓遭遇攻擊之後，布什政府的全體成員開始被迫認真思考恐怖主義的威脅。不幸的是，這位總統--在這一點上，也包括絕大多數美國人--在兩個重要方麵錯誤的理解了這個國家的處理方式：誇大了威脅的嚴重程度，同時沒有理解基地組織何以對美國感到如此憤怒。正是這些錯誤，導致政府采取了讓麻煩更加惡化，而不是趨於好轉的政策。
911事件的後果是，恐怖主義被描繪成一個性命攸關的威脅。布什總統強調，這個星球上的所有恐怖組織，包括那些與華盛頓並無矛盾的組織在內，都是我們的敵人，如果想要取得這場全球反恐戰爭勝利的話，我們必須把他們消滅幹淨。這屆政府還認為，像伊拉克、伊朗和敘利亞這類國家，不僅積極支持恐怖主義組織，還可能為恐怖分子提供大規模殺傷性武器（WMD）。因此，必須將這些無賴國家作為目標，隻有如此美國才能贏得這場反恐戰爭，或者像諾曼.珀德霍雷茨這種新保守主義者提倡的那樣，第四次世界大戰的勝利。
無論從什麽方麵來看，美國反恐政策的理由都站不住腳。它把威脅誇張到了極點。對於沒有打算損害美國的組織宣戰是毫無道理的。他們不是我們的敵人，而且這樣一來，所有恐怖組織都會大規模卷入這場令人望而生畏的殲滅戰中來，我們會因此成為所有這類組織的目標。此外，在所謂的無賴國家和基地組織之間，也沒有任何盟友關係。實際上，911之後，伊朗和敘利亞曾與華盛頓合作，協助鎮壓本拉登及其勢力。雖然布什政府和新保守主義者都反複聲稱，薩達姆.侯賽因和基地組織之間有著真正的來往，但他們從來沒有找到證據來證明自己的說法，因此這個理由根本就不存在。
事實上，那些國家對於恐怖組織有著強烈的敵意，部分原因在於這些組織或許有朝一日會把他們作為目標，還因為這些國家無法控製恐怖組織的行動，他們得到資助之後，或許會做一些讓這些國家陷入麻煩的事情。這就是為什麽不會有任何一個無賴國家會把核武器給予恐怖分子的原因。那些政權的領導人可能永遠都不能確認，自己不會成為一次恐怖行動的目標。他們也不可能不擔心，一旦美國或以色列哪怕隻是懷疑他們為恐怖分子提供了大規模殺傷性武器的話，他們本身可能就會被這兩個國家化為灰燼。因此，核轉讓並不是什麽嚴重的威脅。
把事情分析清楚之後，恐怖分子獲得原子彈的可能性其實非常微弱。最有可能發生的一幕是，一個擁核國家政局發生混亂，而恐怖分子或者其友人會有機會趁亂奪取核武器。不過即便如此，我們也有取勝的把握：一些國家會把核武器拆卸放置，引爆他們並不容易，而且要想運輸這些設備而不被探測到的話，也並不容易。與此同時，其他國家會有強烈的願望與華盛頓保持合作，以便在發揮效力之前找到其藏身之所。因此，我們應當與其他國家合作改善核安全，讓原本微弱的可能性更加渺茫。
最後，恐怖分子並沒有打擊美國本土的能力。自911以來的九年間，政府官員和反恐專家已經就本土發生另外一次重大襲擊發出過無數警告，有些甚至是緊急警告。但卻沒有任何一宗成真（3）。我們已知的，與基地組織有關的僅有幾次攻擊企圖，一次是"皮鞋炸彈"，發生在2001年12月，試圖炸毀巴黎到邁阿密的美國航空客機；以及"內衣炸彈"，發生在2009年12月，當時襲擊者試圖炸毀西北航空公司從阿姆斯特丹飛往底特律的航班。其實，雖然我們正在解決恐怖主義問題，但這卻不是一個真正的威脅。實際上，它隻是次要的威脅。俄亥俄州政治學家約翰.摩爾的評論或許恰如其分的描繪出了這個威脅的規模，他說，"自 1960年代末以來，死於國際恐怖活動的美國人數......大約相當於同期被閃電擊中的人數，或被鹿傷害致死的人數，或是因對花生過敏而死的人數"。
一個可能的反駁理由是，美國自911事件以來沒有遭到襲擊的原因在於全球反恐戰爭取得了巨大的成功。不過這個觀點在現實麵前站不住腳，因為在911之前的十年間，基地組織同樣難以給美國帶來打擊，當時並沒有反恐戰爭，該組織僅僅成功過一次。1993年2月，基地成員用汽車炸彈引爆了世界貿易中心大樓下麵的一個加油站，造成六人喪生。等到該組織再次對同樣一座建築實施攻擊時，時間已經過去了整整八年。沒有人否認，911是恐怖主義者的一次極大成功，但那裏不是導致美國對日本帝國和德國法西斯宣戰的珍珠港，後者才是兩個真正危險的對手。多達五千萬人--多數是他們的平民，死於那場戰爭。無論將基地組織與德國和日本相比，還是把反恐戰爭與世界大戰相比，都是荒謬的說法。
這種誇大的威脅損害了美國試圖讓基地組織保持中立的努力。通過愚蠢的擴大恐怖主義問題的規模，華盛頓最終挑起了與恐怖組織，以及那些無意冒犯美國，甚至在某種程度上願意幫助美國遏製基地組織的國家的戰爭。目標的擴大，也導致決策者們將注意力遠離了我們的主要對手。此外，對於恐怖威脅的定義如此寬泛，這種對於被襲擊的緊張甚至比911本身更加致命，他導致美國領導人在全球發動戰爭，並認為這場鬥爭將會持續幾代人。在處理恐怖主義問題上，我們推行了完全錯誤的一套做法。我們應當將注意力集中在基地組織，以及其他將美國當作目標的組織身上，我們應當用司法程序，而不是戰爭來處理這些問題，否則我們無異於要在全世界每一個角落作戰。尤其是，我們應當多數依賴情報組織，警察，小心隱蔽的行動，並與盟友們密切合作，讓類似基地的組織保持中立。
要想真正處理好恐怖主義問題，必須深刻理解基地組織為什麽要將美國選作首選目標的原因。還要知道，穆斯林和阿拉伯世界為什麽會有那麽多人願意同情甚至支持這類恐怖組織。他們為什麽如此憎恨我們？
對於這個問題，有兩個可能的回答。一個是基地組織及其支持者們反感我們的事業，換句話說，這是文明之間的衝突。由於對西方普世價值觀，尤其是自由民主的憎恨導致了衝突的升級。或者，這些組織因為美國對中東的政策而憎恨我們。大量數據和證據顯示，後者才是正確的答案。阿拉伯穆斯林世界對美國的憎恨多半是由華盛頓自己的政策導致的，而不是來自對於西方的深層次反感（4）。導致他們產生反美情緒的政策包括，華盛頓對以色列迫害巴勒斯坦人的支持；1991年海灣戰爭之後美國軍隊在沙特阿拉伯的存在；美國對於埃及之類專製政權的支持；第一次海灣戰爭之後美國對巴格達的製裁，那導致大約五十萬伊拉克平民死亡；以及美國對伊拉克的入侵和占領。
這並不是說基地組織的核心成員會喜歡或者尊重美國價值觀及其政治製度，因為他們當然不會這麽做。不過，很少有證據表明，他們因為對這種製度的極度反感而對美國宣戰。從被911委員會描述為"911襲擊的主要設計師"的哈立德.謝赫.默罕默德的案件中，我們可能了解很多情況。正是巴勒斯坦問題，而不是對於美國生活方式的仇恨，為他提供了動機。在委員會的表述中寫道，"在他的日記中可以看出，哈立德對於美國的憎恨並非源於他在這裏留學的經曆，而是來自他對於美國寵愛以色列的外交政策的極度反感"。該委員會還證實，本拉登很樂意看到美國像支持以色列那樣支持巴勒斯坦。
布什總統及其幕僚拒絕了這種對於911的解釋，這沒什麽好奇怪的，因為一旦接受它，就意味著對於那次悲劇性的事件，美國要承擔相當大一部分責任。我們得承認，這種中東政策是我們所有問題的核心所在。在911之後的總統聲明中，布什表示，"他們憎恨我們的自由，我們的宗教自由，我們的言論自由，我們的選舉自由，以及集會和彼此表達異見的自由"。盡管所有證據都不支持這個理由，但至少幾年內，它在美國卻很有市場。不過，要把與基地組織的衝突描繪成兩種不同的生活方式的衝突，這一政策又暗示著什麽呢？
為了解決恐怖問題，美國不可能改變自己的基本個性。恰恰相反，布什政府決定以一種宏大的規模輸出我們的社會機製。他沒有從克林頓時期對於建設國家的慘淡記錄方麵吸取任何教訓。是的！我們會把自由民主和西方式的價值觀帶給阿拉伯人和波斯人，我們的恐怖主義麻煩也會隨之擺脫。"傳播民主價值觀會給世界帶來顯而易見的好處"，這位總統表示。"因為隻有穩定和自由的國家才不會發育出陰謀的意識形態"。
鑒於美國的軍事實力以及民主的信仰已經橫掃全球，布什政府及其支持者由此推斷，他們可以相對容易的以美國的形象重塑阿拉伯和穆斯林世界。當然，他們錯了，因為布什政府沒有認識到使用美國的軍事實力來改變中東地區的局限性。
一個失敗的假設，即美國可以通過其不屈不撓的軍事實力來建立社會機製（新保守主義者的高論），其根源來自阿富汗。截至2001年12月，看上去美國軍隊已經取得了針對塔利班的迅速且決定性勝利，並建立了一個親美的喀布爾政權，他們有能力在可預見的未來治理好這個國家。最重要的是，這場戰爭的勝利來源於美國空軍，當地盟友和小規模特種部隊的聯合作戰。看上去，讓一個國家走上自由之路是多麽簡單。這裏不需要大規模入侵，因此當戰鬥結束時，美國不需要留下一兵一卒。看上去這些也很有可能變成現實，因為哈米德.卡爾紮伊希望在沒有美國太多幫助的情況下保持阿富汗的秩序。
阿富汗戰場大勝所產生的效果是震撼的，因為國家領袖很少願意卷入戰爭，除非他們可以取得迅速而且決定性的勝利。戰爭無限期延長的前景讓決策者們害怕槍聲，這不僅源於高昂的戰爭代價，也因為很難說戰爭會拖延多久才會結束。到2002年初，美國似乎已經找到一個在發展中國家取得決定性速勝的模式，因此被拖入戰爭泥潭的可能性大大降低。看上去，美國軍隊完全可以在一個推翻國家政權，並安置一位新領導人之後，迅速開往下一個目標。到此為止，新保守主義者都是正確的。這種解釋讓外交政策決策部門的許多人相信，使用美國軍隊改變中東地區麵貌的道路已經打開，美國將因此統治全世界。
在這種傲慢情緒的支配下，美國在2003年3月19日發動了對伊拉克的戰爭。幾個月內，"阿富汗模式"似乎將再次證明自己的價值。薩達姆藏匿無蹤，布什總統則登上林肯號航空母艦，那裏拉起的一麵橫幅上宣布："使命達成"。下一次戰爭好像不久後就會開始，目標將是伊朗或敘利亞，這個地區的其他國家或許會因此害怕美國，因為僅僅是一次攻擊也足以導致政權改變。
當然，這些最終都成為泡影，因為伊拉克隨後便成為一個死亡的泥潭。幾年後，阿富汗也步其後塵。
實際上，阿富汗最初出現的耀眼勝利並不真實。在那裏，美國不太可能避免長期的占領，因為我們麵對兩個不可逾越的難題。雖然很容易就可以把塔利班從統治地位上拉下來，但美國及其盟友很難取得針對這個對手的決定性勝利。當被逼入絕境，麵對迫在眉睫的毀滅時，塔利班戰士化整為零進入鄉村，或是穿越國境進入巴基斯坦，在那些地方，他們可以重新組織，等待有朝一日卷土重來。這就是過去幾年叛亂者的營地很難被搗毀的真正原因。
此外，卡爾紮伊政府注定失敗，這不僅是因為其領導權來自美國，也不僅是因為阿富汗曆來都不存在一個強大的中央政府，還因為卡爾紮伊及其合夥人的無能以及腐敗。這意味著，既沒有一個權威的中央政府治理國家，當塔利班卷土重來時，也不會有人對其進行鎮壓。這還意味著，美國必須對其進行大量扶持。美國軍隊必須占領這個國家，與塔利班戰鬥，他們必須這樣做，以支持一個脆弱的，而且在喀布爾之外沒有太多合法性的政府。任何熟悉越南戰爭的人都知道，這是個必敗的處方。
如果還需要更多證據來證明"阿富汗模式"不像廣告上那麽有效的話，伊拉克也可以作為一個例子。事態並沒有像新保守主義者在入侵之前描繪的那樣發展，美國不可能推翻薩達姆病避免長期占領，除非他願意在寶座上放上另外一個獨裁者。這不僅是巴格達沒有建立穩定的政治機構和公民社會，薩達姆的下台也釋放了強大的離心力，因此一旦缺乏美國的大規模存在，勢必導致流血內戰。尤其是，政治上強大的遜尼派必然會抵製人數更加眾多的什葉派得到權力，而後者從美國的入侵中獲益最多。在什葉派組織中，還有著許多存在深刻差異的不同派別，而庫爾德人甚至不願接受巴格達的統治。最主要的是，基地組織最終在美索不達米亞浮出水麵（當然，在入侵伊拉克之前，美國不必在此地麵對恐怖主義威脅）。所有這些都意味著，為了保持這個國家不會陷入分裂，美國必須保持對其長期占領。
長期、棘手的占領總是不可避免。一些人或許會質疑，如果美國在阿富汗取得成功之後，沒有入侵伊拉克，便可以集中精力在喀布爾建立一個令人滿意的政府，以保證鎮壓塔利班，即便這種情況真的發生（我對此深感懷疑），仍需要花費十年以上時間來進行這項工作。在此期間，美國軍隊必須駐紮在阿富汗，並因此無暇入侵伊拉克和中東地區的其他國家。然而，布什路線必須依賴快速決定性的勝利，這意味著，即使在阿富汗取勝的時間被延長，也意味著戰略上的末日。
或許，還有人會提出，阿富汗和伊拉克的主要問題在於美國軍隊在戰爭初期采取了錯誤的平叛路線。根據這種說法，美國最終找到了正確的方法，並於2006年 12月引發了美國陸軍及海軍陸戰隊平叛戰地手冊（FM3-24）。實際上，伊拉克增兵行動的成功往往被歸功於這種戰鬥規則的更新。一些人甚至認為，正是它幫助美國取得了伊拉克戰場的勝利。該理由的毛病在於，2007年1月啟動增兵計劃時，布什總統曾明確表示，打擊暴力是必要的，但不是獲得成功的必要條件。他明智的強調，本質上伊拉克的各敵對派別應改善彼此的差別，並尋找一個可行的權力分享體係。不過，時至今日，在修補伊拉克的社會裂痕以及建立一個有效的政治體係方麵，仍沒有太多改進，2010年3月7日伊拉克議會大選之後，政治家們依然難以形成政府便是一個證據。因此，增兵行動並不成功。這次失敗並不是因為我們沒有努力，而是因為建立國家實在是一項令人生畏的使命。在阿富汗，這種挑戰的規模更加龐大。因此，即便有人相信美國軍隊如今有了一條更加聰明的平暴路線，但是事實它的成功仍然有待驗證。
毫無疑問，美國可以擊敗一次叛亂，但幾乎永遠無法快速或輕易贏得勝利，也不會有簡單的成功竅門。正如FM324所警告的，"政治軍事領導人和計劃者永遠不要低估其規模和複雜性"。即便在最好情況下，比如曾實施緊急狀態的馬來西亞，當時英國麵對的隻是少數虛弱並不得人心的共產主義遊擊隊，他們的根基隻是華人中的少數派，但最終解決仍經曆了大約十幾年時間。讓這項事業如此困難的原因在於，勝利通常不僅僅隻是在戰鬥中擊敗起義者，往往還需要建立國家，因此要求從本質上修補造成叛亂的政治和社會問題。否則的話，叛亂很有可能死而複生。因此，即使美國完全可以通過正確的用人和路線取得平定叛亂的勝利，但仍需要花費多年時間來得到決定性的結果。"叛亂"，正如FM324所言，"本質上是長期的"。這意味著，美國軍隊一旦介入戰爭，必將被困在冗長的占領之中。而當這種情況發生時，布什路線便不再有效。
但布什政府及其新保守主義支持者令人遺憾的錯估了形勢，認為可以在中東輕易建立自由，穩定的社會。他們認為，將現政權斬首本質上是民主政府取而代之所必須的。
很難令人相信，決策者和接受過國際事務教育的人們竟然相信一旦將薩達姆這類暴君推翻，民主便可以輕易嶄露頭角。畢竟，曆史清楚地顯示，在另外一個國家改善民主是一項困難的使命，而且通常以失敗收場（5）。傑弗裏.皮克林和馬克.潘悉尼曾對1946至1996年間自由國家隊民主化幹預成果進行過研究，得出結論認為"自1946年以來，自由主義的幹預......在民主化的過程中僅僅起到極為微小的作用"。
尤其是美國，對於嚐試對其他國家施加民主影響方麵，有著大量的失敗曆史。紐約大學教授布魯斯.布埃諾.德米斯奇塔和喬治.多恩斯曾在《洛杉磯時報》上撰文寫道：
自二戰期間至今，美國對全球發展中國家幹預超過三十五次......但惟有1989年美國決定介入哥倫比亞毒品戰爭那次，在十年內取得了完全勝利，並建立了穩定的民主政府......其成功率不足3%。
潘悉尼和皮克林則舉出了另外一個成功的例子--驅逐巴拿馬統治者曼努埃爾.諾列加--當時美國的幹預造就了民主聯合政府的誕生。此外，紐約大學的威廉.埃斯特利及其同事也曾研究過冷戰期間美國和蘇聯的幹預對於政府民主化前景的影響。他們發現，"超級大國的幹預隨後會帶來民主的嚴重衰退，且會帶來嚴重後果"。
這並非說，美國不可能對海外民主施加影響。但成功的是特例，而不是慣例，通常來說，需要被植入民主製度的國家往往有著自己的獨特之處。如果目標國家有著高度的人種及宗教統一性，強大的中央政府，較高水平的發達程度，以及民主生活的一些體驗的話，會較有幫助。戰後的德國和日本往往被拿來生搬硬套，作為美國可以向中東輸出民主的例子。不過這些榜樣有著高度的獨特性，正是這一點揭示了美國為什麽經常在傳播自由的事業中遭遇失敗。
即便1989年的東歐也無法提供有用的先例。當共產主義崩潰之後，曾統治這個國家的度財政紛紛下台，民主模式遜則生根發芽。然而，這些案例與美國在穆斯林國家嚐試的事業很少有相同之處。東歐國家的民主並非移植而來，而是當地土生土長，而且這些國家絕大多數都具備民主化的必要條件。毫無疑問，美國曾設法為民主的萌芽提供幫助，但不能把這些案例歸功於華盛頓成功的向海外出口政治製度，而這一點恰好是布什路線的全部內容。
一個檢驗布什政府與新保守主義者的指標是，弗朗西斯.福山不相信美國可以輕易輸出民主，因此並不支持伊拉克戰爭。實際上，他已於2006年公開放棄了新保守主義，並繼承了自由帝國主義的衣缽（7）。福山並沒有放棄自己的核心信念，即民主模式必然會在全世界得到傳播。他拒絕的是自己的前同胞的信念，即這個過程可以通過入侵伊拉克這種行動人為加速。美國，他主張，追求自身利益的最佳途徑"不是通過運用武力"，而是要借助"塑造國際機構的能力"。
而且，即便美國如魔法般在中東地區傳播了民主模式，結果可能也毫無價值，因為還不清楚新政權是否會總是以華盛頓讚同的方式行事。畢竟，新的民主政府領導人必須將注意力集中於自己的人民，而不是美國人的命令。換句話說，民主國家傾向於關注自己的事務。為此，美國曾推翻過民主政權，比如伊朗（1953）、危地馬拉（1954）和智利（1973），並幫助這些國家的獨裁者而不是民主黨人上台，也曾因為擔心大選結果對自己不利而阻撓一些國家的民主進程，比如埃及和沙特阿拉伯。
如果這些還不足夠，那麽全球支配，尤其是布什政府嚴重的大棒外交傾向，都對核造成了負麵影響。美國曾就伊朗和朝鮮放棄原子武器做出認真承諾，但我們采取的策略很有可能事與願違。
一個國家獲得核武器的主要理由在於，他們要將其作為最後的威懾力量。由於擔心遭到核報複，任何一個國家都不會攻擊擁有核武器國家的本土。因此，任何感到威脅的國家都有良好的理由希望得到保證自己生存的核威懾力量。這個基本邏輯可以解釋為什麽冷戰期間美國和蘇聯會建立可怕的核武庫。同樣也可以解釋以色列為什麽需要獲得核武器，並拒絕將其放棄。
所有這些都告訴我們，當美國將伊朗、伊拉克和朝鮮置於"邪惡軸心"地位，並以武力相脅時，反而給了這些國家獲取核武器的強烈動機。比如，如果薩達姆擁有核力量，布什政府便不會入侵伊拉克，因為伊拉克領導人將會使用核武器，這樣一來，他便可能以任何方式死去，而不是被絞死。目前還不清楚伊拉克是否曾追求核武器，但鑒於美國和以色列經常暗示會發動攻擊，這個政權完全有理由希望借助核威懾力量來保護自己。同樣，在沒有與華盛頓改善關係之前，平壤也不會愚蠢的放棄核能力。
此外，沒有好的理由表明民主政府會阻止核擴散。畢竟，在九個核國家中，有五個是民主政府（英國，法國，印度，以色列，美國），還有兩個保留了專製特征的邊緣民主政府（俄國，巴基斯坦）。
換句話說，布什政府對於以武力脅迫對手的熱愛（民主化往往隻是附加議程）鼓勵了核擴散。為了停止或至少是放慢核武器擴散的進程，美國最好的辦法是停止威脅其他國家，因為這給了他們十足的理由來獲取核力量。但是，隻要美國領導人仍然保持對全球支配的承諾，他們便很有可能拒絕這個忠告，並繼續威脅不願聽從華盛頓號令的國家。
美國需要一個新的總體戰略。全球支配是一個麻煩不斷的處方，特別是它的新保守主義變體。不幸的是，奧巴馬政府從上到下充滿了自由資國主義者，盡管很少突出大棒外交，並更多強調與國際組織的合作，但他們仍然試圖主宰世界。實際上，他們希望回到比爾.克林頓時代的總體戰略上來。
去年9月，國務卿希拉裏.克林頓在外交關係協會上的講話中，明顯流露了奧巴馬團隊的思路。腔調頗似奧爾布賴特的希拉裏表示：
如今，全世界比過去更加指望我們。當死敵需要一個最真誠的調解人，當基本的自由需要一個鬥士時，人們尋求我們的支持。當大地震動，洪水蔓延，當瘟疫流行或是暴力橫行時，全世界都在看著我們。
現如今，許多美國人身處可怕的絕境，沒有過多熱情嚐試統治世界，為此，希拉裏提醒道：
美國人總是會在麵對挑戰時崛起......這就是我們的基因。我們相信，沒有什麽不可能，也沒有什麽事情無法辦到......。對美國來說，全球領導地位既是一種責任，也是一個機會。
在這一道路引領下，奧巴馬總統正在犯下一個嚴重的錯誤。他應當回歸離岸平衡的總體戰略，這個思路曾服務於國家曆史中的絕大多數時期，並為美國處理威脅提供了最好的根基--無論是恐怖主義，核擴散還是傳統的大國競爭。
籠統地說，美國隻要確保沒有哪個國家可以支配歐洲，東北亞以及波斯灣，他就仍然是世界上唯一的地區霸主。這是保證美國領先的最好方式。我們應當建立一支強大的軍隊來幹預這些地區，但他們應當被部署在離岸地區或是美國本土。在這些地區，當潛在霸主登場時，華盛頓應當依靠地區勢力來打擊對方，並且隻有當這些國家無法達成目的時，才加入戰鬥。一旦潛在霸主遭到鎮壓，美國軍隊應當離開視界。
離岸平衡不意味著美國應當忽視世界其他地區。但它應當在歐洲，東北亞和海灣地區之外保持低姿態，並應依賴外交和經濟手段，而不是軍事力量來保護這些戰略地位並不重要地區的利益。華盛頓還應當從向全世界傳播民主，以及更為籠統地一般事務中解脫出來，就像我們有權利和義務幹預其他國家的內部政治一樣。這種行為違反了民族自決的原則，不僅會引起對於美國的普遍憤恨，也會讓我們陷入國家建設之中，並帶來無盡的麻煩。
尤其是，離岸平衡是改善反恐形勢的最佳選擇。把美國軍隊部署在阿拉伯以及穆斯林世界的主要理由是防止針對美國的恐怖襲擊，正如芝加哥大學教授羅伯特.帕珀的研究顯示。記得羅納德.裏根總統派出海軍進入貝魯特之後發生的事情嗎？隨後一年，一枚自殺炸彈在他們的營房裏爆炸，二十四名服務人員被殺。裏根有著良好的判斷力，他隨後便把軍隊撤出貝魯特。而且撤退之後，犯罪者並沒有繼續咬住我們不放。
裏根的決定既不令人驚奇，也沒有產生爭議，因為在那個年代，美國對中東地區實行的就是離岸平衡戰略。整個1980年代。華盛頓都依靠伊拉克來遏製伊朗，並保留了快速反應部隊--這支部隊的建立是地區勢力平衡被打破時所必需的。這是一個明智的政策。
1990年8月，伊拉克入侵科威特之後，美國再次實行離岸平衡戰略，將大量軍隊調往沙特，以解放科威特。待贏得戰爭，勝利鞏固之後，這些軍隊便應當撤離該地區。但這個結果沒有發生。比爾.克林頓采取的是雙重遏製政策，既鎮壓伊朗，也鎮壓伊拉克，而不是讓他們彼此遏製。而且唯恐我們忘記，美國軍隊駐紮在沙特的結果成為本拉登向美國宣戰的主要原因之一。而布什政府甚至讓形勢更加惡化。
把美國軍隊發往阿拉伯和穆斯林地區隻會增加我們的反恐麻煩，而無助於解決。修補局勢的最佳方式是遵循裏根的先例，把所有美國軍隊撤出阿富汗和伊拉克，然後把他們部署在可見的範圍內，這是離岸平衡的策略。的確，如果美國回到離岸平衡戰略的話，恐怖威脅不會完全消失，但無疑會得到重大改進。
接下來要應對的是其它難題，比如華盛對對於以色列占領政策不屈不撓的支持。實際上，比爾.克林頓最近曾推測，以色列和巴勒斯坦衝突應對我們麵臨的恐怖主義問題負一半以上的責任。當然，這也就是奧巴馬政府為什麽會表示，它想要達成兩個國家之間的和解。但鑒於缺乏解決方案缺乏改進，以及至少需要數年時間才可以完成從阿富汗和伊拉克的撤軍，因此在可見的未來，我們還需要應付基地組織的麻煩。
在遏製核擴散方麵，相比全球支配側略，離岸平衡也是一個更好的政策選擇。它有兩個主要的優點。它要求僅對世界上的三個地區使用軍事力量，而且即便如此，動用武力也是最後的不得已手段。在離岸平衡戰略下，美國仍然要帶著大棒，但會比現在更加謹慎的使用它。因此，美國將不會對其它國家形成太多威脅，這些國家需要核武器來保護自己免遭美國攻擊的動機也會減少許多。
此外，由於離岸平衡要求華盛頓扶持地方勢力來遏製東北亞、歐洲和海灣地區上升中的地區霸主，因此它沒有理由不把自己的核保護傘延伸到這些地區的盟友國家，這會逐漸縮小它們對於自己擁有核威懾力量的需求。當然，這個策略並不完美：一些盟友國家希望擁有自己的核武器，以免當美國在未來的危機中或許不會出麵；而一些美國的敵人也會繼續有強烈的擁有核武器的動機。不過，通盤考慮下，在鎮壓核擴散方麵，離岸平衡戰略依然比全球支配更加有效。
說來奇怪，在911事件發生之前，布什政府曾意識到，美國未來幾十年麵對的最嚴重挑戰很可能來自崛起中的中國。如果人民共和國以過去三十年間的方式，在未來幾十年繼續增長的話，它很有可能將經濟實力轉變為軍事力量，並嚐試像美國領導西半球那樣主導亞洲。沒有哪個美國領導人願意接受這個結果，這意味著華盛頓會尋求遏製北京的戰略，並阻止其成為地區霸主。我們可以預計，美國領導的針對中國的離岸平衡戰略，可能將包括印度、日本、俄國、新加坡、韓國以及越南。
當然，即使采用全球支配戰略，美國也會鎮壓中國的崛起。然而。離岸平衡可以更好的達成這個使命。從一開始，主導全球的企圖迫使美國要在全球範圍開戰，這不僅會讓軍事力量在外圍衝突中遭到損失，也讓我們難以集中力量對付中國。這也正是北京之所以希望美國軍隊在未來幾年繼續介入阿富汗和伊拉克事務的原因。換句話說，離岸平衡要求從外圍的衝突中脫身，集中精力於真正的重大威脅。
離岸平衡的另外一個優點在於，它假定由其他國家來承擔遏製地區霸主崛起的負擔。相比之下，全球支配者把美國看作必不可少的力量，必須大規模介入遏製工作。但這不是一個明智的決策，因為鎮壓一個強大對手所付出的人力和經濟的代價可能極為高昂，特別是在戰爭狀態下。保持自己實力的同時，盡可能讓其他國家付出成本，這才是正確的判斷。在抑製中國方麵，美國必須扮演主要角色，因為其亞洲鄰國沒有強大到足以完成這項使命，但如果美國不再被不必要的海外幹預所弱化，它將更有能力來鎮壓北京的野心。
與全球稱霸相比，離岸平衡付出的金錢成本更少，這允許美國為真正的威脅作出更好的準備。這是好的一方麵，因為這種戰略避免了占領和治理發展中國家，並因此不必大規模訓練用於平暴的武裝力量。全球支配者想當然的認為，美國命中注定要在阿富汗和伊拉克進行更多戰鬥，因此今後在這些國家進行平暴工作是正確的。這是愚蠢的想法，因為這兩個國家的事業沒有必要，也不可能贏得勝利。華盛頓應當盡可能避免在未來卷入這類衝突，如此一來便可以大量減少駐軍和海軍陸戰隊的規模。相反，未來的預算應當大規模向空軍和海軍傾斜，因為他們將是對付中國崛起的主要力量。此外，更重要的目標在於，我們應當大規模削減防衛預算，以減少高聳的赤字，以應對重要的國內問題。對於應對基地組織，遏製核擴散和來自中國的潛在威脅，離岸平衡都是更好的戰略選擇。
或許更重要的是，向離岸平衡戰略轉移，將有助於我們擺脫膽小的國家安全狀況，自911以來，它已經發展到令人驚訝的程度。在國內，核心公民權已經處於危險境地，而美國在海外的非法行為也已經達到隨心所欲的境地。軍隊對公民的管製越來越成為問題。這些令人擔心的傾向並不令我們驚訝，在一個無止境的介入全球反恐戰爭，並常常聲稱自己是全球霸主的國家裏，這種行為是完全可以想象的。永無止境的軍國主義化總是會導致軍國主義盛行，以及自由價值觀的消亡。對於美國來說，現在是時候顯示更大的克製，並以更加聰明且有鑒別的方式處理威脅了。這意味著美國放棄對於全球稱霸的追逐，回歸到曆史悠久的離岸平衡戰略上來。
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John J. Mearsheimer is the R. Wendell Harrison Distinguished Service Professor of Political Science at the University of Chicago. He is on the Advisory Council of The National Interest, and his most recent book, Why Leaders Lie: The Truth About Lying in International Politics, was published in January 2011 by Oxford University Press.
1 Francis Fukuyama, "The End of History?" The National Interest (Summer 1989).
2 Charles Krauthammer, "The Unipolar Moment," Foreign Affairs 70, no. 1 (1990/1991).
3 Ian S. Lustick, Our Own Strength Against Us: The War on Terror as a Self-Inflicted Disaster (Oakland, CA: The Independent Institute, 2008).
4 Office of the Under Secretary of Defense for Acquisition, Technology, and Logistics, Report of the Defense Science Board Task Force on Strategic Communication (Washington, DC: Government Printing Office, September 2004); John Zogby and James Zogby, "Impressions of America 2004: How Arabs View America; How Arabs Learn about America" (Washington, DC: Zogby International, 2004).
5 Andrew Enterline and J. Michael Greig, "The History of Imposed Democracy and the Future of Iraq and Afghanistan," Foreign Policy Analysis 4, no. 4(October 2008). In an examination of forty-three cases of imposed democratic regimes between 1800 and 1994, it was found that 63 percent failed.
6 Jeffrey Pickering and Mark Peceny, "Forging Democracy at Gunpoint," International Studies Quarterly 50, no. 3 (September 2006).
7 Francis Fukuyama, America at the Crossroads (New Haven, CT: Yale University Press, 2006).
帝國布局 By John J. Mearsheimer
December 16, 2010
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