歐洲對外關係委員會 政策報告：歐中關係實力審核

歐洲對外關係委員會 政策報告：歐中關係實力審核



原文作者John Fox（約翰·福克斯）、Fran?ois Godement（弗朗索瓦·古德蒙）




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第一章：歐洲的無條件交往

　　中國現在已經成為了一個全球性的大國。近十年來它的經濟成長速度在當今世界無人可比。在工業和貿易方麵積極甚至是激進的政策與集體性的對儲蓄甚於花費的偏愛，已經讓數億中國人擺脫了貧困，更把數額巨大的資金交給政府利用。全球經融危機雖然使中國大受打擊，但是它清楚的證明世界經濟的興旺現在依賴於北京的決定就像它依賴於歐洲的一樣。讓中國增加其對全球金融穩定性的貢獻，包括增加國際貨幣基金組織的可用資金，是一個國際性的優先考量。在最大的全球性問題上，從氣候變化到經濟規管再到核擴散，對於這些問題的解決，北京都是必不可少的。

　　中國崛起的新聞沒有被消息靈通的歐洲所忽略。盡管有些人對它是如此著迷，但更多人對長遠的結果是擔心多過於希望。歐盟的領導者也有一些同樣的擔憂，並密切關注中國發展。每年都有數量龐大的歐洲官方代表團訪問中國——2007年就達450個代表團之多——這表現出了對中國的巨大興趣。然而歐洲的政策方針卻對中國的真實現狀不以為然：世界第一的貨幣儲備擁有者、世界第二的經濟實力以及巨額軍事投入、歐盟第二大的貿易夥伴。所有這些成就的取得，都與中國維持其貨幣基本不可自由兌換不無關係，這使中國免受其全球化進程所帶來的許多金融衝擊的影響。

　　但是歐盟仍將中國視為一個正在崛起的大國。一個在1985年做出的協定推斷——頗具諷刺性的是，設定的部分初衷是幫助歐洲緩解與中國的貿易盈餘——現在仍然是歐中關係的法律依據，它所崇尚的態度仍在決定著歐盟的思維方式。一個歐洲官方主導的對話和協議本應當促使中國遵守規則，作出承諾，以保護歐盟免受中國惡意行為的傷害並且促使中國的政策按照歐洲的路線轉變。即使沒有任何附加條件，歐盟與中國交往——根據樂觀的推斷——也會使中國的國內外行為變得“歐洲化”。但是這態度既高估了歐洲的塑造轉變能力也低估了中國利用彼此接觸達成其自身目的能力。歐盟官方的對華政策令人遺憾地與歐中關係的現實相脫節。

歐盟：忽視現實

　　歐盟按照自己的想象來塑造中國的例子數不勝數。歐盟對中國伴隨其2001年加入世界貿易（世貿）組織進一步開放其經濟體係的希望已經落空——中國政府視獲得世貿組織會員資格為改革的終點而非起點。北京加強了對中國公司的集中控製並強化了限製外國公司進入中國市場的非正式壁壘。政治自由化似乎已經受阻，甚至有所倒退：中國已經收緊了對非政府組織的限製，增大對不同政見者的壓力，而地方選舉改革已經停止或開始走回頭路。北京已經在聯合國大會締造了一個堅固的投票聯盟，時常動員用於反對歐盟的價值觀比如歐盟對人權的堅持。而且中國已經清楚地表達，盡管它將氣候變化當作一個主要問題，但是中國不會以犧牲經濟增長為代價。

　　不久之前中國還在對除了台灣之外的一係列國際問題保持低姿態。現在它在所有重大的全球議題上都占據中央舞台，而歐洲的影響力已被削弱到了讓中國感覺基本上可以將其忽略的程度。然而歐盟決策者還是抱有幻想：中國的發展會培育出一個熱心與歐洲交往，並日益認同歐洲價值觀的商人和官員階層。通過歐盟主導的會議、談判和對話，他們希望，能夠推動中國朝著更好的社會政策、更多的財產權利、改良的環境保護以及政治自由化的方向發展。

　　在這樣的思路指引下，歐盟致力於說服中國的領導階層在是否開放市場，法律原則或氣候改變這些方麵按照歐盟的要求行事是符合他們自身利益的，無論是在開放市場，法治還是氣候變化等方麵。一個歐洲的官員把這方法描述為“要求中國幫助歐盟來幫助中國”。這一方法的一個後果是歐盟對華政策中具體目標數量上的持續增加；這些目標時常要為更加緊迫的話題讓路，而且很少被堅持到底。歐盟也從未對其一些成功的具體政策出台一份適當的評估報告。

成員國：忽視戰略

　　歐盟缺乏一個整體的對華策略，而其成員國間日益擴大的分歧更加惡化了這一情況。雖然成員國之間關於如何對待中國崛起的確存在不同觀點，但導致這一分歧的更主要原因則是很多成員國之間都普遍流行這樣一種觀點：它們采取獨立的對華政策比按照歐盟的統一方針能獲得更多的利益。然而在大多數情形下，中國對各個成員國在主要問題上的讓步都是如此的微小，事實上毫無意義。大部分歐盟成員國政府知道，當前的做法——在歐盟層麵上無條件地接觸中國，在國家層麵上追求相互競爭的對華戰略——是見不到成效的。但是他們不相信他們能做得更好，無論整體出擊還是獨自行事。歐盟對華方針的失敗因此源於想象力的缺失。

　　各成員國之間的差異是改善歐盟對華政策的巨大障礙；除非歐盟找到處理這一問題的方法，否則不可能取得任何進步。但是開出一個藥方首先需要診斷。因此我們對各個成員國對華政策做了一個“評估”，考查每個國家如何處理對華關係中的實質性或爭議性議題。我們的數據顯示成員國的分歧主要集中在以下兩個問題：中國對歐盟經濟的衝擊，以及中國的政治和人權記錄。

　　我們的分析主要有自兩個數據來源：廣泛地與中國、歐洲的官員和專家訪談，和委托各成員國對其與中國關係進行評估。我們同樣調查成員國相互之間的看法以及它們如何看待歐盟組織。

　　下圖展示了我們的調查結果，其中橫軸表示政治態度，縱軸表示經濟態度。根據獲得的材料，我們可以把27個成員國分為四大類：有主張的工業主義者（“工業派”）、理念上的自由貿易者（“自由派”）、肯通融的重商主義者（“重商派”）、歐盟內的主流追隨者（“追隨派”）。

　　這些組別不是絕對的也不是恒久的；個人關聯和政治關聯都會起作用。在一些國家中，特別是法國、德國，以及不太明顯的英國，新任領導人已經或者正在企圖調整他們國家的對華政策。有一些國家很少和中國進行官方接觸，因為他們缺乏執行任何既定政策的手段（各成員國對華關係中具體議題的詳細描述請見附錄）。這四個小組既不是完全沒有共同點，任一個組裏的成員也並不完全相同。但是了解他們之間區別，有助於了解成員國之間如何相互對抗並且損害到歐盟的利益。



　　有主張的工業主義者（“工業派”）：


　　工業派這一組規模較小——隻有德國、捷克和波蘭三個成員——這三個國家獨特地站在直麵中國的位置上，從而能構成一個更加一致也更加現實的歐洲政策的核心。這三國隨時準備好批評中國的政策並保護其產業利益與就業市場免受中國競爭的威脅。當它們認為政策向中國方向傾斜時就會毫不猶豫采取行動。它們將隻會對中國開放有需求的部分，並且在認為它們有正當理由的時候會支持采取反傾銷行動或其他貿易措施。

　　捷克和波蘭兩國隻有為數不多的幾個公司和行業有能力在中國市場中競爭，而來自中國的進口商品正在急速上升。相比其他國家需要更多地為本國企業爭取中國的好感，它們較少受到這方麵的影響，因而也較少受到來自中國的壓力。政治方麵，捷克和波蘭都有共產主義統治的強大曆史遺留，社會中普遍存在反共思潮，這也決定了這兩國對待中國的態度。捷克時常被中國視為歐盟成員中對其最不友好的一個國家——然而它很少受到中國的“懲罰”。

　　德國是這一個組的最大成員；單是其與中國經貿關係的規模之大這一點，就足以令其作為特別案例。德國國內關於中國的討論相比其他歐洲國家要更加成熟：政黨、基金會和媒體都相當積極，學者也參與其中。2007年德國對中國的出口額——299億歐元——是法國的3倍多，幾乎是意大利的5倍，英國的6倍。中國對德國機床和其他設備的需求使其不可能對德國在政治上對中國的批評采取長期報複。政治上，前總理施羅德與法國總統希拉克在和北京的友好關係上相互競爭，而安吉拉·默克爾卻在人權問題上大做文章。由於默克爾的東德背景，中國對她帶有懷疑的目光，而她和德國大企業之間的關係也碰到了困難。而且，現在德國的地位因其內部矛盾的發展變得更加複雜。社會民主黨成員——瓦爾特·施泰因邁爾，默克爾聯合政府的外交部長，也很可能是她2009年選舉的競爭者，他所遵循的是更接近於其昔日導師施羅德的路線。

　　理念上的自由貿易者（“自由派”）：

　　自由派——丹麥、荷蘭、瑞典和英國——是一貫讚同中國商品自由流入歐盟的成員國。他們通常樂於在政治問題上批評中國，但是它們反感任何形式的貿易限製使得歐盟對華政策的主要籌碼受到削弱。它們的出發點不是純粹的理想主義：他們的經濟和勞力市場以高科技和服務業，尤其是金融服務業為導向——得益於或有望得益於中國的（經濟）增長，而且比起其他成員國較少受到廉價中國進口商品的威脅。當它們猛烈批評中國的市場屏障的時候，自由派忠於他們的信念；但是它們時常把最猛烈的怒火留給一些歐盟成員國——特別是南歐國家——誰膽敢部署進口配額和反傾銷政策，誰膽敢反對授予中國市場經濟地位，或者誰甚至膽敢提到（貿易）保護措施，就會成為怒火攻擊的對象。

　　自由派會毫不遲疑地提出人權議題，而且它們大部份樂意與達賴喇嘛會麵，雖然是在一個非官方的場合。他們推動中國參與全球性問題，比如治理方式、氣候變化或對發展中國家援助的限製性條件。這部分議題主要由國內活躍的人權遊說團體驅動。

　　英國在這一個組裏麵占有一個特別的地位，因為它清楚地把它和中國的雙邊關係置於歐洲渠道之上。其傳統上把人權問題放在焦點的做法，最近已經被商業利益以及氣候變化之類的其他議題所壓倒。英國在西藏問題上也改變了其長期立場，於2008年最終承認中國對於該地區的完全主權。

　　上述四國在經濟和政治上與中國有高層次的交往，政府、商界和媒體把對華關係放在優先地位，他們傾向於在北京以及其他大城市如上海、香港和廣州維持廣大的外交勢力。

　　肯通融的重商主義者（“重商派”）：

　　重商派——保加利亞、塞浦路斯、芬蘭、希臘、匈牙利、意大利、馬耳他、葡萄牙、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞和西班牙——趨於把政治看作經濟目標的附屬，它們相信良好的政治關係會帶來商業利益。為保護它們的經濟，這些國家會遊說采取反傾銷措施，反對歐盟授予中國市場經濟地位；為避免觸發中國的報複，他們通常會在政治問題上順從中國。的確，他們積極與中國保持良好的政治關係以便他們國家的企業更容易進入中國市場。他們大部份拒絕與達賴喇嘛會麵，聲援支持中國對台灣的立場，阻止或衝淡歐盟對中國人權紀錄的批評（而他們自己與中國會麵時也免於提出相關議題）。在極端情況下，他們會在實際上充當中國在歐盟的代理人。一名中國的歐洲事務專家稱，羅馬尼亞是一個“無論發生任何事情都會支持中國的全天候夥伴”。

　　重商派在麵對中國崛起的經濟後果時顯得尤其脆弱。它們不是有就業市場麵臨被中國競爭者代替，就是有企業需要大規模的中國政府的合同，這讓他們特別依賴官方釋出的好意。一個來自歐洲某大國的外交官說他的國家“不能承擔在政治上批評中國(的後果)”，因為該國的貿易過於依賴中國政府的一些決定。尤其在南歐，有大量雇員的傳統製造業——如紡織業、製鞋業、電子消費業和汽國配件業——直接受到來自中國的威脅。比如，西班牙，一直遵照與中國友好外交關係的政策。盡管這樣，仍然不能防止其與中國的貿易逆差殘酷的增長。

　　法國是一個特別的例子：在前任總統雅克·希拉克管轄下，該國是重商派裏最重要的一員，但現任總統薩科齊采用了一套新方法，在西藏問題上公開批評中國，並試圖利用自己是否出席（2008北京）奧運會（開幕式）的問題以影響中國的行為。結果是，法國，這個有著比其它歐盟成員國都要多的中國居民的國家，被中國單獨拿出來予以譴責並施加外交報複——去年12月，中國取消了歐中峰會——現在，在歐盟與中國的關係中，它是一個搖擺不定的國家。中國明白這一點，在不久前20國鋒會期間，胡錦濤主席特別選擇與薩科齊總統會麵，而略過其它歐洲國家的領導人。

　　歐盟內的主流追隨者（“追隨派”）：

　　追隨派的成員在大多中國問題上完全依賴歐盟的立場，它們是：奧地利、比利時、愛沙尼亞、愛爾蘭、拉脫維亞和盧森堡。其中一些國家就是因為太小而無法單獨運作一個對華政治關係，因此盡可能委托給歐盟負責。他們與中國沒有重要的貿易和投資關係，不過，像盧森堡、愛爾蘭和比利時這樣的服務提供國應做好充分準備以便能從中國經濟獲益。

　　在台灣或西藏等問題上，追隨派依靠歐盟去保護他們免受中國的壓力威脅。一位歐盟官員指出：“當受到中國的威脅時，歐盟小成員國常常請（歐盟）委員會幫它們選擇出路”。這當然會讓這些國家成為這四個組裏的“最佳”歐洲人。但他們自身在製定歐洲政策方麵卻不能構成一股力量。與重商派一樣，很多追隨派成員不把他們與中國的關係當作重點政務。多數這類國家裏，民眾和官員對中國的興趣往往不高。同時，追隨派對中國的良性忽視強化了這樣一種意識，即中國對歐盟整體而言不是一個戰略重點。

雙邊主義的失敗求真務實

　　會員國間的分歧，就算再怎麽嚴重，也遠沒有它們中任何一個與中國的分歧更大。但各會員國仍然隨意而頻繁地破壞彼此的利益，並破壞任何達成統一歐盟政策的嚴肅企圖。自由派在反傾銷和貿易保護方麵指責重商派，特別是南歐國家——那些保護措施或許有問題，但遠不及中國的做法有害——中國在培養自身的產業領袖並助長經濟民族主義，這在很多領域妨害了公平競爭。反過來，重商派破壞歐盟在人權方麵的要求，或者削弱在台灣問題上的籌碼，以討好中國的領導人。工業派，隻要自己的政策不受打擾，很少在意歐盟的政策。而追隨派往往不能把他們的對聯合政策的支持轉變成堅決的行動。

　　對於未能形成一個連貫有效的歐盟政策應付最大責任的是法國、德國和英國。這三個國家都力爭讓自己成為中國在歐洲的首選夥伴。他們公開批評歐盟委員會對中國的貿易立場，各說各的主張，不是認為歐盟立場太自由就是太保護；又一起在政治問題上互打折扣。這種以我為先的戰略對總體關係的現實視而不見。三國中沒有一個可以指望中國對其寵愛的時間超過幾年甚至是幾個月。這三國政策的總體效果就是傷害彼此，並在更廣泛意義上損害了歐盟的政策。本世紀前五年，這三國就是否應解除歐盟對華武器禁運而相互爭吵，一位歐洲在北京的高官將這形容為“關於不該做什麽的經典反麵教材——應作為典型案例在外交學院裏講授”。

歐洲在運作上的僵化：對華武器禁運

　　2004年末，頻密出擊的中國遊說團已說服大部分的會員國支持解除歐盟在1989年天安門大屠殺後對中國施加的武器禁運。但由於美國強烈反對，而中國在2005年3月又實施重申對台使用武力的“反分裂國家法”，英國和其他一些成員國對於立刻解除禁令也表示反對。這一事件使歐洲內部原本就存在的裂痕暴露在大眾麵前。英國和瑞典一直在催促歐盟就修改控製歐盟武器出口的行動守則達成一致，並讓歐盟確認中國會為解除禁運令作出什麽回報（最主要是批準《公民權利和政治權利國際公約》；譯者注：中國政府於1998年在聯合國總部簽署了該公約，但是全國人大至今仍沒有批準該公約）。其它國家，特別是法國，則努力推動解除該禁令。在長達數月的讓人難堪的迷亂和爭論後，歐盟推遲了原先的決定，在中美兩國麵前自毀信譽。至今這一問題仍未看到解決的希望。

　　對華雙邊主義失敗的一個突出例子可以追溯到法國缺乏遠見的臆斷，以為良好的政治關係就會帶來大宗的商業交易。結果不單法國的對華貿易逆差與日俱增，就是其不久前在西藏問題上對中國的批評也遭到了尤為激烈的回應。中國政府對待其批評者常常優於其傳統的“朋友”，實際上是把這些事先忠於自己的人扣為人質。英國不顧其它成員國的抱怨大力鼓吹自由貿易，並堅持中國應更多地參與全球治理以及提升其在國際貨幣基金組織的微少份額，但這些努力和法國一樣收獲甚少。英國去年曆史性的最終認可中國在西藏的完整主權也沒有得到任何來自中國的實質回報。德國自身的策略——將政治與貿易分離，提出於2007年的一份有影響力的政策文件——也發現遭遇到了困難。實際上，由於歐盟內部的分歧使默克爾總理努力嚐試的政治立場無法實行，德國已經專注於其雙邊貿易的利益。

　　在歐盟內部不信任和相互指責是一種風氣：一位高級歐盟官員聲稱“雙邊戰略對話多半都是沒有意義的”，幾個大會員國則指責道“歐盟的對話比成員國的對話更低標準”。所以，比如，英國和法國已與中國建立了雄心勃勃的氣候變化對話，而歐盟還在奮力獲取中國政策製定者的青睞。英國自己運行的與中國副總理王岐山的財經對話，涉及的一些內容本應屬於歐盟委員會的權限範圍。法國受這個範例的啟發，要求屬於自己的經濟對話，而德國也在考慮提出類似的要求。這裏有些重要的例外，比如歐盟範圍的反對中國將其非法補貼產品傾銷到歐洲的措施，以及歐洲三巨頭在伊朗核計劃上的合作關係。不過，就在離（峰會）預定舉行時間僅有數天的時候，中國臨時推遲了2008年12月在裏昂舉行的一年一度的歐中鋒會，這使歐盟對華政策的失敗暴露無遺。不久前在溫家寶總理歐洲訪問期間，政治問題從官方議事日程裏消失了——這顯示了歐盟的重大退縮。

歐盟對華政策的惡性循環

　　歐盟的對華政策陷入了一個外交的惡性循環。歐盟的分歧折射出各成員國對歐盟缺乏信任，不相信歐盟可以有效的保障他們的利益。成員國認為歐盟缺乏政策導向，而歐盟對此的回應卻是，一味地堅持一個年代久遠的政策框架，當時中國還是世界最大的發展中國家。這激發各成員國政府獨立於布魯塞爾去經營他們與中國的關係，隻是讓歐盟處理一些細枝末節的事情，以及和中國爭論一些象征性的議題。爭論在台灣問題、西藏問題、人權問題或武器禁運問題上的辭令——對現狀幾乎沒有任何影響——損害了在市場準入、非洲治理以及氣候變化等關鍵議題上的進展。

　　一個這樣的例子是當前在對夥伴與合作協定的討論，這將會取代1985年的貿易合作協定，作為歐中關係的法律基礎。歐盟正推動一個文本，使中國接受一套共同的價值觀。但中國對超出貿易合作的那些部分幾乎沒有興趣。然而，歐盟再次，堅守其無條件交往的哲學，在象征性的事情上向中國示好。這樣做，歐盟能得到的很少，而北京當局卻很可能要求歐盟作出痛苦的讓步。

　　在歐盟及國別層麵上重建對華政策影響力的唯一方法就是消除內部的分歧。歐盟需要考慮如何去建立他們的規則，在要緊的地方達成統一，把需求集中在中國政策非常有必要改變的那些地方。

　　太多冗長乏味的討論.歐盟維持著24組對華“部門對話”。每年大約20個歐盟委員訪問該國；在2007年，有80個市場執行合作夥伴和約450個歐盟代表團出行（中國）。據說，對這數以百計的對話和訪問的協調工作是很不充分的。會員國的部長如此多次訪問中國，甚至連歐盟的代表也不知道確切數目。更糟的是，幾乎很少會員國彼此間進行協調或共享中國政府訪問歐洲（各國）首都的信息。除了以通過輪值主席國遞交正式需求的方式為幌子外，歐盟本身在北京也很少有協調措施。那些問題往往都事關人權。根據一位歐盟的外交官的話，歐盟對於中國的官員來說，常常是以“又一個年輕外交官”的形象出現，代表輪值主席國“遞交給外交部長一份正式的人權問題申訴”。

第二章：中國的巧妙

　　歐洲人傾向於把中國當作一個有待歐洲通過交往而塑造的可塑政體來對待。但現實中中國已經發展成為一個靈活而務實的強國，深諳如何處理對歐關係。中國的對外政策主要由內政要務決定——例如維持經濟增長、以及在缺乏選舉製度的情況下強化政權的合法性等需要。中國還盡量避免其崛起在國際社會上引發激烈反應。但是，北京當局與世界各國的貿易、其金融和技術流通以及它對能源和原材料的需求使它成為了一個不管在非洲還是拉丁美洲都十分緊要的角色。近年來，中國出於處理因其自身發展造成的影響的需要，尤其是麵對要求中國維護全球穩定的呼聲，其對外政策變得複雜化了。

　　如今的中國已變得太富有、太強大，無法再保持沉默低調的運作模式了，而西方金融資本主義（譯者注：資本主義的一種高級形式）的崩潰及其對西方聲譽的重創，似乎為中國外交政策的進一步強硬化搭就了舞台。盡管中國擔任了改寫國際社會秩序的新主角，但是中國對歐政策在本質上還是取決於其經濟目的。

　　中國想要獲取歐盟市場的廣泛通行權以及大量的投資，尋求各種技術轉移，它想要歐盟和其它夥伴在對抗全球氣候變化方麵擔負大頭費用。它還希望歐盟不要再幹涉台灣和西藏問題。如一位著名的中國國際關係專家時殷弘所說的：“中國對歐盟的要求是可行的，有限的，現實的。”但是問題是中國在提出“要求”的同時有沒有給歐盟任何回報。

中國怎樣看待歐洲

　　中國在2003年公布了第一份對歐盟的政策文件，並非巧合——也是在這一年，歐盟製憲會議通過了後來注定失敗的憲法條約（譯者注：這裏指的應該是《歐盟憲法條約》草案；截止到2007年6月，已經批準《歐盟憲法條約》的國家有16個，另有7個國家凍結或無限期推遲了批約程序；2007年10月19日，歐盟非正式首腦會議通過了歐盟新條約即《裏斯本條約》，於2007年12月13日由歐盟各國首腦在裏斯本簽署。《裏斯本條約》將取代2005年在荷蘭和法國全民公決中遭否決的《歐盟憲法條約》）——當時中國國內對歐洲的看法是積極的。中國官方媒體稱之為“蜜月期”，民意調查顯示普通中國民眾對歐盟抱有好感。這份政策文件被視為中歐關係的裏程碑，它似乎表明了中國的路線已從傳統的國與國關係上升到了歐洲層麵的關係。

　　然而，如今中國的態度已變得乖戾無常，歐盟的政治影響力在中國顯然也是一落千丈。歐盟無法製定統一的對外政策，成員國之間分歧不斷，使得認為歐盟搖擺不定、影響力下滑的分析在中國大行其道。

　　“布魯塞爾變得越來越不重要：我們得去各國首都，那裏才有決策權，甚至連貿易也得和成員國談。”著名分析員馮鍾平說道，“中國將歐盟當作重要的政治夥伴、甚至與美國不相上下的時代結束了，至少現在如此。北京不再把歐盟視為力爭得到其支持的夥伴，而是用於自身發展的經濟空間。”

中國的三大對歐戰術

　　在歐洲希望通過無條件交往改變中國的同時，北京也精心製定了對付歐盟的戰略，這個戰略下有三大戰術。

　　第一，中國利用自身的中央集權的政治體製與歐洲的製度化政治體製的差異，一方麵充分利用歐盟市場的開放性；另一方麵通過其自身行政手段的不透明性限製對方進入中國市場。在中國，中央、區域和地方的權限之間並無清晰邊界；中國公民和外國公司都感到在地方層麵很難保障自身的合法權利，地方或區域政府部門常常隨意發號施令。但是中央政府擁有相當大的權威，尤其在涉及和外國人有關的事物方麵，而且大型企業及國有企業一般會遵守政府的決策。正如一位歐盟外交官所說，共產黨領導的政府機構“可以控製任何它想要控製的事情，但並非一切；不過共產黨很會選擇該控製的東西”。

　　中國加入世貿組織的條款更加劇了雙方的這種不對等性，條款允許中國保護其工業中的戰略及新興產業免於市場競爭，這些限製措施保護了中國的跨國公司，如石油巨頭中石油，以及由從軍隊起家的全球通訊公司華為。相比之下，中國知道歐盟的回旋餘地很小。中國意見最大的反傾銷措施僅涉及中國對歐出口總量的2-3%，原因是成員國幾乎從未能站在同一立場上。

　　第二，關於歐盟在人權等特定議題上施加的壓力，中國表麵上同意進行正式對話——歐盟將這一舉動視為重大勝利——而中國實際上隻將對話當作例行公事來對待。中國運用溫和的言辭說服歐盟多邊主義的裨益。但是，對於北京來說這些會議僅僅是例行的會議而已。在人權對話中，中國對歐盟提出的采取公決的呼籲置之不理，而高層貿易對話——至今中國已仍將其限製為一年一次——則使中國得以對抗歐盟要求針對對華貿易赤字的不斷增長進行貿易限製的壓力。歐盟外交政策傳統使其依賴於這些對話，即使對話毫無結果，也將其視為進步的標誌。

　　實際上在某些情況下，對話反而加深了中國對歐盟的影響。比如描述雙方交往帶來互利的西方式的“雙贏”說法，已經成為中國鼓吹開放西方市場、反對反傾銷措施的標準用語。為回避歐洲或美國要求其承擔更多責任的呼聲，中國領導人沒有對這種呼聲提出質疑，而是攻擊西方關於責任的定義或指西方提出雙重標準。

　　第三，中國充分利用歐盟成員國之間的分歧，有時甚至鼓動這種分歧。盡管歐盟的親密盟國也會利用這種分歧——如美國發動對伊戰爭前夕所做的那樣——但是中國在國家利益受到威脅或是為達到短期目標的情況下，能夠毫不留情地對成員國單獨采取嚴厲的措施。長久以來，中國一直就台灣問題向追隨派施壓，而在完全市場經濟地位問題上麵對商業派及工業派的質疑時則向自由派乞求支援。

　　一個最突出的例子就是中國最近給予法國的待遇。在法國總統薩科奇拒絕出席北京奧林匹克運動會以及聖火傳遞在巴黎遇挫後，北京的旅行社接到指示取消法國遊，導致2008年5月簽證申請人次下滑了70%。中國政府還支持抵製中國境內的家樂福連鎖超市，溫家寶在最近對歐洲進行友好訪問時避開了巴黎。再比如德國，由於兩年前的2007年9月總理默克爾與達賴喇嘛在她柏林辦公室的那次會麵，中國終止了與德國的一切政治交往。

　　考慮到取消去年12月在裏昂舉行的中歐年度峰會反而可能促使歐洲各國對中國采取更為一致的態度，中國最近向歐洲派出了幾個高層采購團以示友好。這次史無前例的行動並沒有違背中國軟硬兼施的策略：采購團中的投資者公開對和中國保持“良好”政治關係的國家進行獎勵。實際上，派出采購團隻是中國激化歐盟內部不和的又一種手段，作用是在歐洲領導人中灌輸對華友好就會帶來經濟利益的觀念。

中國處於優勢

　　由於對中國的認識不足，且認識渠道甚少，在應付中國對歐策略時歐盟所麵臨的問題變得更加複雜。中國的黨政機關及其智庫對歐盟及每個成員國了如指掌—因而中國得以充分利用成員國之間的分歧或歐盟組織內部的緊張局麵。中國就在布魯塞爾門口，有時甚至已經進入了走廊。它可以拜訪總統及首相的辦公室；無限製地進入非軍事工業；讓同情它的成員國向它透露信息；甚至讓它們在歐盟決策圈裏為它說話。與此相反，歐盟對北京的行政體係卻沒有什麽實質性的了解，況且單個成員國沒有將其對中國的認識在歐盟內共享。在中國，很多問題需要與高層官員會麵，但是想見到他們或其顧問都幾乎是不可能的。在很多領域，中歐雙方的公司或行業進行直接協商應該很有益處的，但是中方出麵的往往卻是政府官員。中國實行中央集權，包括對外關係，地方省分越來越多地受中央政府決策的製約。

　　中國的對外關係部門，現在都是缽滿盆滿，很精於禮遇各國政要。中國媒體（仍然受共產黨控製）、極度活躍的外交、不計其數的組織和智囊團織成了一張看不見的麵向歐洲人的關係網，唯一的要求就是他們不在這裏搗亂。但是，中國對於維護自身形象的顧慮給了歐盟牽製中國的最好機會。大規模公眾抗議—在中看來這可能會引發西方國家一致對中國施壓，以及抵製中國商品——是迫使中國改變策略的最有效的方法之一。2008年西方政府首腦對中國進行遊說，加上“拯救達爾富爾聯盟”的抵製奧運的運動，使中國改變了關於在聯合國安理會反對蘇丹的決議的立場。同樣，2008年3月西藏暴亂在歐洲公眾中引起的反應以及隨後在奧運火炬傳遞過程中的抗議行為——或許可以解釋為什麽胡錦濤主席在奧運會開幕前宣布恢複與達賴喇嘛代表的（曇花一現的）對話。

　　中國的談判者總是盡可能回避與代表歐盟的談判者商談，避免和整個歐盟交往。中國喜歡和單個國家談判，而許多成員國傾向自己做主，更為中方這種手段的實施提供了有利條件。一位在歐洲的前中國高級公使解釋了中國官員是如何處理貿易糾紛的，不管是多麽無關緊要的糾紛：一般由一位“副總理”出麵保證中國駐歐洲大使館和中央部門將“全力”協調配合。歐盟委員會對於貿易的立場很強硬，但即便在這一領域中方代表也比歐盟代表態度更為強硬。

　　中國對待重商派比自由派和工業派更為嚴厲，它將重商派視為“朋友”，因此希望其遵循固有的、以及雙方認可的協定；而自由派及工業派在中國看來是比較麻煩的夥伴，因此這兩派對抗北京有更大的自主性，而且不會招致其強硬的報複行為。中國很清楚它能從中歐關係中獲取什麽，且對如何處理歐盟施加的壓力很有信心。

　　歐盟在歐中關係中需求很多，但是影響很小；中國的具體要求較少，但是擁有絕大部分否決權，因為在這二者中，歐盟才是重視雙方交往的一方。因此，中國能夠對中歐關係發號施令，隨心所欲提出或取消條款。

第三章：全球政治議題

　　中國的全球影響力觸及麵在過去十年內已經有了極大的質的變化。現在，中國在全球每個洲都已擁有相當大的政治影響力；中國的外交活動相當活躍，旨在不引起全球激烈反應的前提下，盡可能地提高中國的影響力。中國外交活動的主要使命是為其經濟增長提供能源供應、為其產品開拓市場、並且越來越多地為其龐大的財政盈餘尋找投資機會。從人均收入來看，中國還不是一個富裕的國家，但是它有著全世界最大規模的外匯儲備，這一儲備能夠幫助中國樹立其影響力。

　　中國的崛起已經產生了一些重大影響。比如，上個世紀九十年代以來，全球開始取得一定的共識，認為在新的國際法製體係中，當一個國家出現嚴重侵犯人權的狀況時，其主權可以受到限製；而中國在國際事務中的崛起則弱化了這一進程。中國確實認識到當內戰威脅到國際穩定時，國際社會應該予以幹預。2005年，中國簽署了一項聯合國決議，保護人民免受種族滅絕、戰爭罪行以及反人類罪的危害。它也頗為不情願地批準了數項譴責達爾富爾境內種族滅絕行徑的聯合國安理會決議。但是，人們不應該被這些讓步分散注意力，因為在大部分情況下，中國繼續秉承其不幹涉它國內政的原則。比如在2007年一月，中國連同俄羅斯一起否決了一項針對緬甸的聯合國安理會決議。他們認為，緬甸國內的情況並沒有對國際和平和穩定構成威脅。

　　西方長期以來害怕中國會和俄羅斯——另一個正在崛起的大國，也是一個集權國家——結盟，構成“集權大國軸心”。然而2008年八月俄格戰爭後，北京當局拒絕支持由俄羅斯承認的阿布哈茲和南奧賽梯獨立。這讓西方的這種擔憂有所減弱。中國的這一反應進一步表明，與同莫斯科當局的關係相比，中國還有更為重要的原則和優先考量，比如堅決反對地方分裂勢力的原則性立場。

　　但是中國很樂於根據自己的利益和立場，去忽略，甚至去阻撓西方建立全球秩序的努力，中國對目前已有的、在其成為超級大國之前建立的國際機構和製度存有懷疑，對於那些中國沒有參與製訂的國際規範也沒有太多的好感。它隻為聯合國提供區區2％的財政預算，在國際貨幣基金組織中也隻占3.72％的份額（比2006年的2.98%有所提高）。與中國對資助國際機構缺乏意願形成鮮明對比的是，它為很多大宗的雙邊協議提供了大量資金。例如2007年，中國為剛果民主共和國提供了90億美元貸款，支持其建設采礦和交通係統。而剛果民主共和國對國際機構的負債則為110億美元。（譯者注：焦點在於這宗價值90億美元的協議將給予中國史無前例的政府財務擔保，其中一些將占用政府收入，並使中國成為享有特權的債權方。在“巴黎俱樂部”債權國和國際貨幣基金組織的帶頭下，西方捐資方以豁免110億美元曆史債務對剛果民主共和國施加壓力，要求其與中國就這項協議進行重新談判。）

　　隨著國際社會不斷敦促中國加大對國際貨幣基金儲備的貢獻，中國也開出了它的條件：它要求對國際貨幣體係進行根本性的改革，同時仍不願意拿出太多的資金。最近在倫敦舉行的G20峰會上，中國終於同意為國際貨幣基金組織注資400億美元，遠少於日本的1000億美元。不過這筆增資也足夠讓其避免成為破壞全球經濟的替罪羊。

歐盟可以在哪些方麵起到作用？

　　如果想要成功說服中國在全球事務上改變其立場，歐盟必須有足夠的耐心和決心，並且要堅持不懈地開展這一工作。但是首先，歐盟必須采取統一的方法立場，把重心放在自身的需求上。隻需一個針對最迫切的國際議題的簡單調查就可以清楚地說明這種策略的必要性。

核武器擴散

　　歐盟和中國看起來都是非擴散政策的受益者似乎在防擴散問題上有共同利益。雙方都不主張在反彈道和空間武器領域繼續展開後核武時代的軍備競賽。雙方也都不希望看到核武器和彈道武器俱樂部規模的進一步擴大。從歐洲的角度來看，在目前國際控製武器擴散體係中，中國應該扮演主要角色，堅持和加強這一體係，這一點是至關重要的。歐盟需要中國支持對《核武器防擴散條約》進行改革，支持國際原子能機構的工作，並且在其它防止武器擴散的條約、組織和機構中起到積極作用。歐盟還需要中國更加嚴格地控製核材料及核兩用品的出口，對於一些藐視國際法的中國公司也能采取行動。一些歐盟成員國希望中國能夠對一些涉及核武器擴散的國家或獨立實體，比如伊朗和朝鮮這樣的國家采取直接的強硬措施；或給予針對非國家行為體的機構，諸如“防擴散安全倡議”等支持。

　　但是中國的立場並不是涇渭分明的。在某種程度上，中國願意參與反擴散機製，但在核武器擴散問題上，它又不像歐盟或美國那樣憂心忡忡。中國支持歐盟的一些措施，比如請求國際原子能機構對核設施進行檢查，也認同中國需要加強其出口控製。但是它也致力於和伊朗等國保持良好的關係，因此反對進一步對這些國家進行製裁。中國真正關心的問題是保證美國、俄羅斯及其地區對手印度不在核技術的賭局中開展新的軍備競賽。

　　在核武器擴散領域的歐中對話主要集中在伊朗，對話的成效喜憂參半。喜的是，歐盟——主要通過“三巨頭”（法國、德國和英國）的努力——已經說服中國放棄其傳統的不幹涉他國內政的立場。中國在聯合國不再庇護伊朗免受製裁，並且宣布支持國際社會一個旨在防止伊朗獲取核武器能力的國際程序。歐盟提出通過政治和經濟激勵方案來說服伊朗放棄鈾濃縮計劃後，“三巨頭”還促請中國利用其對德黑蘭當局的外交和經濟影響力來說服伊朗領導人接受歐盟提出的，以政治和經濟激勵換取其放棄鈾濃縮計劃的方案。

　　但是中國還是利用其在聯合國安理會的地位阻撓了“三巨頭”力圖推動的更加嚴厲的製裁計劃。歐盟已試圖利用公共壓力推動中國改變立場，讓公眾和媒體質疑中國在國際事務中的責任，警告說，如果不能進行進一步製裁，美國可能會訴諸武力。歐盟還向北京提供了關於伊朗核設施的情報，希望能夠推動中國采取行動。但是到目前為止，這些做法收效甚微。盡管伊朗核問題是歐盟為數不多的具有一貫對華立場和態度的外交事務，但是北京當局是否會對歐盟越來越強硬的合作要求作出回應，以及作出什麽樣的回應，還是一個懸而未決的問題。

　　中國在說服朝鮮在放棄核武器，或者至少中止其提升核能力的過程中也起到了主導作用，作為六方會談的局外人，歐盟深知自己所能起到的作用比較有限，但是“三巨頭”也確實對中國施加了壓力，保證北朝鮮這一案例能夠為處理伊朗核問題起到一個積極的示範作用。歐盟也希望北朝鮮能夠加入核武器防擴散條約。中國的主要擔心是確保歐盟不把早已舉步維堅的六方會談複雜化。

非洲

　　沒有別的國際問題像非洲問題那樣更能體現出歐洲和中國對待國際問題的巨大衝突。盡管在冷戰時期和民族獨立時期，中國同一些非洲國家的關係有過零修碎補，但歐洲始終是非洲大陸大部分地區最主要的經濟、政治和軍事影響力。但是這一局麵正在飛速改變：中國和非洲的貿易以年均33％的速度遞增，而歐盟和非洲的貿易增速隻有6％。

　　中國在非洲最看重的是經濟利益。它把非洲看作一個重要的能源和礦產出產地，同時也是一個日益重要的市場（雖然重要性遠不及歐盟和北美）。中國希望能夠與非洲國家建立起不輸歐盟的良好關係。中國認為歐盟在非洲大陸的影響力依然帶有殖民色彩，而且會帶來不穩定因素，比如歐洲在津巴布韋問題上的表現。中國需要非洲政府在聯合國支持其在台灣問題、西藏問題和人權問題上的立場。而在那些它的資產或者利益受到威脅時的地方，中國也願意和歐盟成員國進行合作，比如蘇丹南部、乍得以及索馬裏海盜問題出沒的海域

　　歐盟正在開始通過政府間對話在非洲問題上對中國展開攻勢。歐洲想讓中國的非洲政策更加符合國際治理慣例和巴黎俱樂部發放貸款的準則，但又缺少能促使中國合作的籌碼。麵對類似的呼籲，中國往往會轉移話題，重新提起部分歐盟成員國在黑暗殖民統治時期的所作所為，表示自己不會輕易按照西方的思路改變其非洲政策。歐盟對中國施加影響力，希望中國能夠更多地關注非洲的發展需求，停止通過投資、貿易以及在政治上保護他們不受西方製裁等方式來支持獨裁者和不入流的流氓國家。歐盟也敦促中國降低其在非洲環境和政治上的負麵影響，並且盡量增多有利於非洲發展的行動。歐盟需要中國不再向不穩定的國家出售武器而破壞地區安全，並且需要中國支持聯合國安理會對一些非洲國家實施製裁和派駐維和部隊來加強地區安全。歐盟也需要中國加大對維和部隊的貢獻。

　　歐盟試圖改變中國在非洲的政策阻力重重，最突出的例子就是蘇丹和津巴布韋。2005年和2006年，歐盟兩次就達爾富爾問題對中國施壓，希望中國能夠支持指責蘇丹政府的聯合國決議，但是收效甚微。中國也不支持未經喀土穆（譯者注：蘇丹首都）當局同意就向達爾富爾派駐維和部隊。直到當地的不穩定因素威脅到了中國在蘇丹的投資，以及西方公眾在2008北京奧運前夕的鼓噪——這主要歸功於人權運動者們成功地給奧運會貼上了“種族滅絕奧運”的標簽——才促使中國向喀土穆當局施壓，最終同意維和部隊進駐。歐盟在津巴布韋問題上對中國的影響力更加微不足道。2005年，中國阻止了歐盟在聯合國安理會發起的一次關於津巴布韋貧民窟清洗的討論，同時還邀請羅伯特·穆加貝訪問北京。去年（2008年）四月，歐盟和美國呼籲中國召回一艘駛向津巴布韋的運送武器的船隻，中國對此也置若罔聞。於是西方國家隻能求助於南非洲諸國和他們的工會，請他們拒絕卸載船隻上的武器。中國對穆加貝的支持，並不是因為對他有特別的好感，中國私下也會承認對其統治有所擔憂，但是基於不幹涉他國內政的原則，中國認為歐洲政府不應該對非洲內政事務指手畫腳。

氣候和能源

　　氣候變化和能源安全已經成為歐中關係中歐盟能夠改變中國政策基調的第一項事務。即便如此，和中國合作依然不是一件易事。

　　歐盟的目標是說服中國把應對氣候變化作為頭等大事。歐盟需要中國在京都協議書第一階段（譯者注：時間為2008年到2012年，目標是在此期間，受管製的六種氣體的總排放量平均值，要比1990年減少5.2%）結束後，支持目標高遠的後2012協議，並且盡全力把中國經濟向低碳化方向轉移。全球經濟危機在很大程度上使這些目標的實現變得更為艱巨和複雜。現在的挑戰是確保經濟複蘇能夠支持這些氣候目標，而不是拖後腿。

　　首先，所有歐盟成員國都希望中國不但實現其為國內設定的降低能耗和開發使用可再生能源的目標，並且繼續設定更高標準，使用諸如定價以及貿易或投資等經濟工具來起到激勵作用。其次，歐盟也希望中國把包括碳采集和碳儲存在內的清潔煤技術，作為優先開發的技術領域。最後，歐盟想要中國同意全球排放穩定目標，並且同意在後2012協議談判中，把自己和世界最不發達國家區別開來。

中國的首要目標是保證歐盟在氣候變化方麵的舉措能夠支持而非阻礙其經濟發展。它希望歐盟成員國能夠為其發展提供所需的投資和技術，也需要歐盟對中國將會受到氣候變化影響最大的地區提供資金支持。它還希望能夠避免作出任何會限製其發展方式的承諾。中國強調工業化國家在氣候變化上應該承擔的責任，要求這些國家率先減排。

　　最近，歐盟主席和前往中國訪問的歐洲首腦在與中國接觸中都把氣候變化作為首要任務。但是各國在這方麵並沒有一個統一的模式，英國、法國、德國、意大利、瑞典和其它國家都在這一問題上和中國有截然不同的關係和對話。而歐盟委員會也缺乏協調成員國的資源。盡管如此，最近也有不少重大進展，比如英國牽頭的煤炭利用近零排放項目，以及中國方麵對燃料排放標準和眾多電器產品的能耗標準與歐盟接軌的動作。另外，中國也是目前為止全球最大的清潔發展機製（譯者注：簡稱CDM，京都議定書下麵唯一一個包括發展中國家的彈性機製）項目國。歐盟為很多環境項目注入了大量資金。中國極為重視繼續和歐盟開展碳排放交易，這已經成為很多高排放初始排放水平過高的中國公司的一個收入來源。但是歐盟沒能說服中國采取全球排放穩定的目標，也沒有說服中國承諾京都協議書規定範圍外的目標。歐盟同樣沒能說服中國使用能源定價和貿易關稅等經濟手段來促進轉變（雖然中國現在轉而認同英法牽頭的低碳區模式）。

　　在相關的能源政策方麵，歐盟的主要目標是提高透明度和加強信息交流。歐盟成員國希望中國能夠和國際能源機構開展聯係，並且和其它國家及組織分享其能源儲備之類的信息。中國的目標是和歐洲的能源巨頭建立起合作夥伴關係，便於中國獲取更多的能源、技術以及雙向投資。

　　但是歐盟在這一領域的“成功”也僅限於中國本身就希望能夠改善的領域。歐盟沒能采取共同的措施和方法，因為歐洲能源公司在中國各行其事，各成員國也單獨和中國開展對話。中國對自己的想法和計劃諱莫如深，並且把自己的安全和發展放在首位。歐盟作為同樣的能源消費國，在這個問題上沒有太多的條件可以和中國談判，隻有當政府或企業表現出願意拿出資金進行投資時，才能在中國取得進展，比如歐中能源中心以及遍布中國各地的無數合資企業。



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