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乾隆皇帝統一新疆 施行“南疆之治”(圖)

(2011-04-11 15:50:59) 下一個

  新疆古稱西域,漢武帝反擊匈奴後,西漢置西域都護府,將該地正式納入漢朝版圖,成為中國統一的多民族國家的重要組成部分。在漫長的曆史歲月中,每逢中原王朝衰弱之時,西北地區便往往出現少數民族乘機而起建立的割據政權。清初,厄魯特蒙古曾在伊犁地區建立準噶爾政權,並強極一時,曆噶爾丹、策妄阿喇布坦、噶爾丹策零各汗,長期與清朝對峙。乾隆十年(1745年)以後,準噶爾政權陷入內亂,乾隆帝抓住有利時機,將其一舉蕩平,統一了新疆地區。麵對這一遼闊廣大的地區,乾隆以其最高統治權威,又發出了大興屯田的號角。

  戰亂後的新疆,給屯田提供了有利的條件,但也產生了許多不利因素。最有利的是自然條件好,新疆中部橫亙著天山山脈,把全疆自然劃分成南北兩部分,今天俗稱北疆和南疆,清時一般又稱天山以北為北路,天山以南為南路。北疆地區沙漠較少,草場茂盛,土肥地沃,適宜耕牧。厄魯特蒙古四部中,輝特部遊牧於雅爾(今新疆塔城附近),杜爾伯特部遊牧於額爾齊斯河流域,和碩特部遊牧於烏魯木齊,準噶爾部遊牧於伊犁,四部共有二十萬戶,六十多萬人。準噶爾政權割據新疆時,從天山南部遷移數千戶維吾爾人在伊犁附近地區種地交糧,因此北疆地區農牧業蓬勃發展,成為支撐準噶爾政權的物質保證。乾隆十年,噶爾丹策零逝世,準噶爾政權長期內亂,大批牧民為逃避戰亂,紛紛投降清朝。尤其十八年(1753年),和碩特部台吉三車淩等人來降,次年輝特部台吉阿睦爾撒納、杜爾伯特部台吉訥默庫等率二萬餘人投降清朝,給乾隆決策用兵準噶爾以可乘之機。

  乾隆用兵準噶爾時,曾決定在其地仍設四汗,“眾建之而分其力”。當準噶爾汗達瓦齊未被清軍俘獲時,乾隆就提出封阿睦爾撒納等人分別為四部汗,“朕視準噶爾眾台吉與喀爾喀諸部落無異,凡事俱一體辦理。四衛拉特台吉亦應照喀爾喀,每部落設立盟長、副將軍各一員”《清高宗實錄》,卷490,3頁。,由清政府設駐紮大臣管理四部事務。阿睦爾撒納圖謀當四部總汗未遂,發動反清叛亂,乾隆仍堅持設四汗的計劃,宣布噶勒藏多爾濟為綽囉斯汗,車淩為杜爾伯特汗,沙克都爾曼濟為和碩特汗,巴雅爾為輝特汗,表示待平定阿睦爾撒納之後仍按四部體製管理。但後來輝特汗巴雅爾、綽囉斯汗噶勒藏多爾濟先後參與叛亂,清定北將軍班第、定西將軍策楞,參讚大臣鄂容安、玉保,副都統和起、唐喀祿,領隊大臣滿福等重要將領戰死,其中不少將領是被叛軍以投降為名誘殺的。乾隆據此認為厄魯特蒙古不可信任,放縱清軍大開殺戒,和碩特汗沙克都爾曼濟就是在這種猜疑情況下被清軍誤殺的。長城以北號稱塞外,從來沒有天花,而清軍平叛過程中,天山北部流行天花。厄魯特牧民大量出痘而死,或因避痘外遷,或避亂外逃,造成當地人口銳減。清人魏源說:“計數十萬戶中,出痘死者十之四,繼竄入俄羅斯、哈薩克者十之三,率殲於大兵者十之三,除婦孺充賞外,至今惟來降受屯之厄魯特若幹戶,編成佐領昂吉,此外數千裏間,無瓦喇一氈帳。”魏源的說法基本反映了人口下降的情況,但有些事實要予以澄清:1.清軍入伊犁之前若幹年,北疆牧區厄魯特四部因爭奪汗位,互相殘殺,人口實際已處於大量下降階段;2.乾隆繼位之後,厄魯特蒙古不斷地內逃,曆史上此類記載甚多;3.有些厄魯特牧民被清政府遷移內蒙古地區居住,像杜爾伯特三車淩部,達什達瓦部就是如此,這種減少和戰亂死亡不可同日而語。

  乾隆在新疆實行屯田,就是為了解決人口銳減問題而采取的必要措施。清統一新疆以後,北疆成為國防最前哨,恰巧又和最富侵略心的沙俄為鄰。沙俄一貫積極支援準噶爾政權分裂祖國的活動,甚至收留阿睦爾撒納,因其出痘身亡才將屍體交給清政府。對於沙俄的居心乾隆是非常清楚的,隻有派重兵守衛以伊犁為中心的北疆地區,才能有效地阻止沙俄對中國領土的蠶食。北疆人口稀少,給大批駐兵帶來很大困難,軍糧沒有保證,其他後勤支援更談不上,就是從新疆最近的甘肅省調撥糧食,運至伊犁也有數千裏之遙。長途運輸,民力艱難不說,甘肅地瘠民貧,本省經常仰賴陜西糧食,實際上是無糧可調。若從內地供應,財政負擔勢必激增,清政府與準噶爾對峙近七十年,每年在西北地區耗掉了大量軍費,乾隆下決心解決準噶爾問題,正在於一勞永逸,徹底擺脫軍費負擔。既不能增加財政負擔,又要鞏固西北國防,在他看來,舍屯田別無出路。

  新疆北部的屯田,乾隆以前就已有之。“新疆屯田,始康熙之季,察罕諾爾地駐兵,因於蘇勒厄圖、喀喇烏蘇諸處創屯種,令土默特兵千,每旗一台吉,遣監視大臣一人。而哈密、巴裏坤、都爾博勒及西吉木、布隆吉爾等,鹹議立屯,命傅爾丹、蘇爾德、梁世勳分職其事。”《清史稿?食貨一》,卷120。那時的屯田,僅是清政府解決軍糧不足的輔助手段。乾隆二十三年(1758年),清軍平定阿睦爾撒納的戰爭接近尾聲,大批綠旗兵退出戰場成為閑員。當時清軍糧食不足,雜以羊隻供應,很多羊死於驅趕途中。乾隆想到不能讓這些脫離戰鬥的綠旗兵坐耗軍糧,就命令駐守巴裏坤的參讚大臣永貴率領綠旗兵,“廣為墾種,以裕軍食”。永貴組織綠旗兵在烏魯木齊、辟展、托克三、哈喇沙爾、羅克倫、昌吉等處開荒種地。據永貴報告,當年參加種地的士兵三千六百名,開荒二萬九千三百畝,秋收得糧三萬五千八百石,為往年三倍以上《清高宗實錄》,卷559,19頁。。烏魯木齊周圍地區類似的屯田兵最多時有一萬三千四百名。乾隆認為這些屯田兵“多係閑住,不妨暫令乘時布種”,仍是作為解決軍食的臨時手段。將屯田作為保衛邊防、開發新疆的主要措施是在清政府平定回部之後開始的。

  開發新疆:大興屯田

  新疆北部的屯田,是乾隆親自規劃並且傾注了全副精力搞起來的。二十三年(1758年)四月,乾隆就強調指出:“惟明歲駐兵屯田,最關緊要。雖烏魯木齊等處現在耕種,而伊犁尚屬荒閑,倘被布魯特等侵占,又須經理。朕意於伊犁等處駐紮索倫兵及健銳營兵兩三千名,合之綠旗屯田兵丁,聲威自壯。”《清高宗實錄》,卷560,7頁。乾隆曾計劃召定邊右副將軍兆惠到北京詳細布置屯田事,後來因兆惠負責指揮進剿霍集占叛亂,改由陜甘總督黃廷桂主持此事。黃廷桂打算由東起巴裏坤、西至伊犁,七處地方同時修築城堡,派遣兵丁,開展屯田。黃廷桂為此要求供給種子七八千石,農具五六千副,駝馬一萬五千隻。軍機處接到黃廷桂的報告後,認為根據國家財力,一時無法湊齊如此龐大數量的農具和駝馬供給屯田士兵。乾隆反對黃廷桂的主張,認為黃廷桂表麵上雷厲風行,實質上是脫離實際空想。不久,黃廷桂又提出大量招募維吾爾族人屯田的辦法,參讚大臣舒赫德也提出於伊犁派滿洲、索倫兵四千,綠旗兵四千前往駐防,派維吾爾人三千戶屯田的辦法,都被乾隆否定。乾隆的方針是“伊犁屯田應由近及遠”,若是一下子聚集滿漢兵丁及維吾爾人逾萬,是無法妥善安置的。他具體說道:“至於屯田伊始,或派兵五百名防守,回人(指維吾爾族)五百戶耕作,計所獲之糧,足敷食用,再議開擴。”《清高宗實錄》,卷599,44頁。他的辦法是盡量不依靠國家財政,由屯田自身積累逐步擴大規模。

  伊犁地處西陲,其屯田最受乾隆重視。二十四年(1759年)冬天,命令辦事大臣阿桂從阿克蘇率兵五百名、回人三百戶赴伊犁開始試種。他指示阿桂,“伊犁向為準夷腹地,故穡事頗修。今歸我版圖,若不駐兵屯田,則相近之哈薩克、布魯特等乘機遊牧,又煩驅逐”,著重強調屯田駐兵是鞏固國防建設的大事。他還告誡阿桂,一定要抓好屯田,不可茍且塞責,存早想京師之念。阿桂率領五百士兵和三百回戶,在伊犁河南岸海努克地方安營紮寨,開始了曆史性的事業。

  盡管乾隆帝把新疆屯田視為造福於子孫後代之舉,但此舉並非是清政府全體成員的共識,朝野內外分歧較大。二十五年(1760年),乾隆進行廷試時,新科進士的條奏中有人就說“古之屯田為勞民”的不同看法,變相地指責伊犁屯田與西漢輪台屯田同樣勞民傷財。乾隆抓住這個機會宣傳新疆屯田的深遠用意,他說,現在伊犁屯田,完全是依靠維吾爾人種地,維吾爾人本以種地為業,準噶爾部控製新疆時就是如此。伊犁地區原有大麵積耕地,清政府統一新疆後,令維吾爾人照舊種地,“不過是還其所固有,而駐防大臣等循行勸墾,亦惟用其人以墾其地。曾有一內地百姓抑之負耒而往者乎”。可見根本不存在勞民的問題。乾隆針對遣犯種地一事解釋說,這些罪犯都是惡貫滿盈、本該處死之人,現在讓他們前往新疆種地,“以減死之人而予以謀生之路,伊等即不得謂之民,又安得謂之勞也”。他特別強調新疆屯田,不單單為守土軍隊解決糧食問題,“國家生齒繁庶,即自乾隆元年至今二十五年之間,滋生民數,歲不下億萬,而提封止有此數,餘利頗艱。且古北口外一帶,往代皆號岩疆,不敢尺寸逾越。我朝四十八部子弟臣仆,視同一家,沿邊內地民人前往種植,成家室而長子孫,其利甚溥。設從而禁之,是厲民矣。今烏魯木齊、辟展各處,知屯政方興,客民已源源前往貿易,茆簷土銼,各成聚落。將來阡陌日增,樹藝日廣,則甘肅等處無業貧民前赴營生耕作,汙萊辟而就食多,於國家牧民本圖,大有裨益”。他最後表示:“今辦理屯種,亦隻因地製宜之舉。而無識者又疑勞民,朕實不解,且付之不必解,而天下後世自有公論耳。”《清高宗實錄》,卷612,19~22頁。今天人們來看待這件事,不能完全否定乾隆是從維護大清統治的目的出發,也不能說在大西北屯田不需要人力物力,但是新疆的確從此得到進一步的開發,有利於當地的社會進步,應肯定這是乾隆做出的曆史性功績。

  開發新疆:屯田的分布

  皇帝和臣下發生爭論,而且皇帝又有理,結果必是他勝利無疑。乾隆如此看重屯田,其他人當然隻得退避三舍,不再反對,所以在他的直接參與之下,北疆多年沉睡的大地人歡馬叫,呈現出一派生機,到處都掀起了開墾土地的熱潮,並且收到了很好的效果。

  伊犁地區

  伊犁位於北疆最西部,乾隆二十三年(1758年),當清軍還在進行平定回部的戰鬥時,乾隆已開始籌劃伊犁屯田了。乾隆的指示很具體:“從前伊犁地畝,皆回人耕種,今俟回部平定,即將回人酌量遷移,與綠旗兵參雜。額敏和卓係回部望族,應同將軍大臣等管束屯田兵丁,俟耕作嫻習,主客相安,再回吐魯番,方為有益。”《清高宗實錄》,卷560,25~26頁。乾隆想得很細致,伊犁距內地極遠,與南疆卻甚近,調發維吾爾族種地需費用極少。額敏和卓忠於清政府,由他來管理維吾爾人可減少民族矛盾,加上綠旗兵一起耕作,增加了穩定性。因為乾隆的重視,伊犁屯田成效最大,有兵屯、回屯、犯屯、民屯四種形式。

  回屯(即維吾爾人之屯)。二十四年(1759年)冬,辦事大臣阿桂從阿克蘇帶領三百戶維吾爾族農民來到伊犁,他們是最早的屯田生產者。三百戶人在土地肥沃的海努克地方播種,當年就獲得大豐收。阿桂報告說,以播種量計算,上地獲二十倍,中地獲十倍,保守估計可獲糧食二萬四千石,除種地者自用外,還可供上千人來年麥熟前食用。有了糧食,阿桂提出擴大回屯規模,要求增派七百戶,達到一千戶。阿桂說,葉爾羌、喀什噶爾、阿克蘇、烏什等城,有原先就在伊犁種地、後隨霍集占逃回去的兩三千人,“今聞開設屯田,願來效力者甚多”《清高宗實錄》,卷634,13頁。。但是上述各城伯克以錢糧缺額為藉口,阻礙他們來伊犁種地。阿桂建議取消各城戶口錢糧定額,以爭取伯克們的支援。乾隆批示“伊犁再增回人千餘,生齒更覺繁盛,亦於伊犁生計有益”,讚成此舉。二十六年秋,伊犁回屯再次大豐收,收獲小麥為播種量二十倍以上,青稞高達四十倍以上,平均每人收穀四十石,半數充做軍糧。阿桂決定:“嗣後人給籽種一石五鬥,以交糧十六石為率。”《清高宗實錄》,卷650,20頁。從二十七年至三十二年,清政府陸續從烏什、哈密、葉爾羌、和闐、吐魯番等處調入伊犁地區六千戶維吾爾農民,分布伊犁河南岸海努克與北岸固勒紮周圍,編成九屯。每戶交糧十六石,每年共交糧九萬六千石,乾隆末年,伊犁將軍保寧因當地維吾爾人生齒日繁,增墾土地,加征糧食四千石,總數達十萬石。二十五年,清政府任命額敏和卓的兒子茂薩為伊犁阿奇木伯克,管理種地農民。三十一年,又任命茂薩弟鄂羅木管理。後來,定阿奇木伯克為專職,階三品,總理回屯,下設十五人為屬員。

  綠旗兵屯田,簡稱兵屯。兵屯是與回屯同時開始的。二十五年春,有一百綠旗兵和維吾爾農民一起播種,秋天豐收後,阿桂請增派九百人。第二年,清政府將辟展屯田士兵調入伊犁,他們共種地八千畝,收獲大小麥、青稞共二萬七千一百石。伊犁兵屯產糧最多,據阿桂說,烏魯木齊兵一人年獲糧約十四石,雅爾僅十一石,伊犁可達二十七石,一人所獲,可供八人食用。至三十四年,清政府陸續從內地增調屯田兵二千五百人,五年換班,以五百人操練,兩千人種地。伊犁將軍伊勒圖規定,屯田兵每人種地獲糧達二十八分以上,屯田官員議敘,士兵賞給兩個月鹽菜銀兩;十八分以上,士兵賞給一個月鹽菜銀,官員議敘。四十三年,屯田兵改成攜帶家屬長期駐守,定額三千人,五百人訓練,二千五百人種地,共分為二十五屯,每屯百人。每人種地二十畝,百名士兵共種地兩千畝,領籽種一百一十石,收獲十八分者交糧一千八百石,二十八分者交糧二千八百石。四十七年,伊勒圖因伊犁糧食連年豐收,倉儲糧食達五十萬石以上,將屯田兵減去一千名,一半訓練,一半種地。

  伊犁地區還有犯人參加種地,稱做“犯屯”。民人種地謂“民屯”,無論人數、規模都比較小。伊犁駐軍每年用糧十六萬石,其中回屯交納十萬石,兵屯交六萬石以上,“視倉儲多寡,隨時增減屯種”《欽定新疆識略》,卷6,《兵屯》。,做到自給有餘。乾隆末,伊犁貯糧經常在三十萬石以上。

  烏魯木齊地區

  烏魯木齊位於北疆中部,氣候條件適宜農耕,土壤肥沃,水源充足,以烏魯木齊為中心,包括周圍的昌吉、阜康、瑪納斯、呼圖壁等地,屯務蔚然可觀。該地區兵屯、民屯先後興起,犯屯也占相當比重。

  兵屯由盛而衰。杜爾伯特蒙古遊牧烏魯木齊時,就在當地開墾出不少地畝,乾隆在平叛時,要求綠旗兵耕種那些荒棄的土地,“省饋餉而豐積貯”。二十三年,派往烏魯木齊的屯田兵多達上萬人,乾隆指示:“此次屯田,如有情願攜帶家口者,即準其帶往,伊等即有家口,則分地墾種各安生業”,鼓勵綠旗兵在該地安家落戶。然而新疆初定,人心不穩,並無多少人攜眷前往,不久設防中心西移伊犁,綠旗兵大量被裁撤。次年,據管理屯田事務的護軍統領努三報告,“烏魯木齊新舊屯田兵一千名,舊兵除差遣外,實屯田兵六百七十四名,種地一萬五千一百餘畝,收麥黍一萬二千二百四十石。新兵二百名,種地一千五百餘畝,收糧二千二百四十餘石”《清高宗實錄》,卷598,23頁。。乾隆陸續把從南疆撤回的綠旗兵派往烏魯木齊,讓他們開墾昌吉、羅克倫、瑪納斯等處耕地,使烏魯木齊屯田兵達到三千五百人。烏魯木齊兵屯收獲量雖不如伊犁多,但兵皆耕田,出現“售賣乏人”的情況。該處屯田官安泰奏請減少屯田兵數,乾隆堅決反對,認為如果這樣做,“則現在墾熟地畝,坐致荒廢前功,甚屬可惜,將來或酌令兵丁家口陸續遷往,開墾就食,或令腹地願往無業流民量為遷移。則墾辟愈廣,內地即可稍減食指之繁,而該處糧石亦不致陳積,自屬一舉兩得”《清高宗實錄》,卷642,11頁。。

  開發新疆:屯田的分布

  民屯蒸蒸日上。為解決烏魯木齊兵屯地荒和內地流民無地可種的問題,乾隆命令陜甘總督楊應琚招募內地流民前往烏魯木齊種地,是為民屯。二十六年(1761年)秋天,楊應琚從甘肅省安西、肅州、高台等處共招募貧民四百戶,攜眷前赴烏魯木齊屯種。次年,楊應琚又從張掖、山丹、東樂等縣招民二百戶、男婦大小七百八十餘口。《清高宗實錄》,卷653,7頁。二十九年,甘肅大旱,乾隆再次提出移民烏魯木齊:“年來新疆屯政屢豐,如烏魯木齊糧貯甚為饒裕,且其地泉甘土沃,並無旱潦之虞。如令該省接壤居民,量其道裏遠近,遷移新屯各處,則腹地資生即廣,而邊地曠土愈開。”這一年,楊應琚從肅州、張掖、敦煌縣共招民七百零八戶前往烏魯木齊。移居的民戶,都由政府提供車輛,派專人護送到烏魯木齊。三十年,楊應琚又於肅州招民八百戶、高台縣四百戶,“現飭道員,在瑚圖畢、寧邊城、昌吉、羅克倫等處,查明餘地,給與車輛口糧,送往安插”《清高宗實錄》,卷742,4頁。。據移民王世昌等講,到達烏魯木齊後,“所有農器籽種及種地馬匹,俱係官辦”《清高宗實錄》,卷725,17頁。。他們來到這裏有房住,有糧吃,有地種,遂安心從事生產,“伐木采煤,養育雞豚,漸成村落,與內地無異”。到乾隆末年,烏魯木齊地區民屯,共開墾土地五十多萬畝。這些民屯無任何軍事意義,是開發新疆的最有效途徑。

  巴裏坤、穆壘地區

  巴裏坤和穆壘位於北疆東部,原是清軍與準噶爾對峙的前線陣地,康熙末已有屯田,以綠旗兵為主。清定準噶爾,巴裏坤成為內地,清軍防線西移,兵屯日益削弱,犯屯和民屯相繼興起。

  巴裏坤犯屯。清政府對免於死刑的重犯,一般都遣送黑龍江給八旗官兵為奴。乾隆二十三年,因新疆平定,改派巴裏坤給屯田綠旗兵為奴。第二年,乾隆決定讓這些犯人屯田種地。他解釋讓犯人種地的目的是“以新辟之土疆,佐中原之耕鑿,而又化凶頑之敗類為務本之良民”《清高宗實錄》,卷599,14頁。。二十六年,清政府一次就遣送巴裏坤四百八十名罪犯參加屯田。屯田不單純是為了獲得糧食,而是給這些罪犯開辟了一條改造自新的道路。清政府規定,參加屯田的罪犯,隻要努力生產,重犯以五年為期,輕犯以三年為期,即可以釋放為民。滿洲旗人可以駐塔爾巴哈台為旗兵,漢軍旗人可以加入綠營,民人編入當地戶籍。三十一年,巴裏坤有種地犯人二百五十名,人均種地二十二畝,因收成較好,清政府又從沙州挑選強壯犯人一百五十名前來種地。《清高宗實錄》,卷775,27頁。

  巴裏坤民屯。巴裏坤地處東北部,氣候相對比其他地方寒冷,兵屯與犯屯,每年合計種地僅一萬四五千畝。民屯始於二十九年(1764年),地方官員注重水利建設,克服了氣候不利的因素,使民屯發展了起來。二十九年五月,陜甘總督楊應琚從敦煌縣招募民戶六十餘戶,為民屯之始。在這些民人未到之前,楊應琚就開始解決水利問題。巴裏坤北山一帶,舊有水渠三道,楊應琚組織屬員詳細勘測後,於頭道、二道渠尾部開渠兩千丈,又用開渠之土建起村堡三座,一座周圍一百丈,另兩座六十丈。民戶到來後,“因見有堡可居,有渠可灌,倍加欣喜”。商民(借商人力量招募的民戶)接踵而至,前來認墾,當年墾地一萬一千八百九十畝,次年又認墾四千餘畝,“連前撥給安西民戶承墾地共二萬五六千畝”《清高宗實錄》,卷739,18頁。。當時商民認墾地位於水渠上遊,安西民戶承墾地在水渠下遊,易因引水灌田產生糾紛。楊應琚命令廢員陳文樞組織人力新鑿大渠一道,把河水直接引至下遊,分設二閘,控製水量,消除了上下遊爭水的矛盾。

  穆壘(今新疆木壘)民屯。穆壘地處巴裏坤和烏魯木齊中間。三十年(1765年),巴裏坤總兵德昌受命籌辦穆壘屯田,德昌經實地勘查,認為穆壘可墾地八萬畝,安插民戶二千,準備每年招民二百戶。軍機處研究後,決定每年招民三百戶,事先由綠旗兵種地貯糧供給前來民戶,還為每戶蓋土屋兩間。下年,陜甘總督吳達善確定穆壘移民辦法,規定每年招徠民戶編為一裏,一裏分成十甲,總共招三千戶,設十裏;每裏設裏長一人,每百戶設渠長一人,鄉約、保正各一人;戶民認墾土地,由政府發給標準步弓丈地,以三十畝為準,村莊附近土地作為公用場圃。《清高宗實錄》,卷775,25~26頁。這是在乾隆同意下新疆最早設立的裏甲機構,為後來建州縣準備了條件。

  塔爾巴哈台地區

  塔爾巴哈台今天簡稱塔城,位於新疆最北部,與沙俄為鄰。二十六年(1761年),參讚大臣阿桂即奏請“塔爾巴哈台與俄羅斯、哈薩克相近,應駐兵屯田”。阿桂請從伊犁派領隊大臣率一千名綠旗兵前往駐紮,沿途設卡二十一所,選派侍衛分駐各哨卡,並遷移杜爾伯特、紮哈沁等部落前往遊牧,以加強國防。乾隆因為財政原因,沒有批準這一計劃。直到二十八年,伊犁將軍明瑞重提此事,清政府始於塔城駐兵屯田。三十三年,塔爾巴哈台參讚大臣巴爾品又建議於楚呼楚地方屯田,“以裕儲積而備欠收”《清高宗實錄》,卷820,21頁。,清政府從烏魯木齊調綠旗兵四百人前往種地。塔爾巴哈台因地處極北,故隻有綠旗兵屯。

  開發新疆:屯田三利

  乾隆帝曾為新疆屯田作了一首詩,詩中寫道:

  漢代嘉充國,屯田充便始;

  爾時實邊防,多有戒心矣。

  今日亦屯田,事乃異乎彼;

  西域平定後,疆辟二萬裏。

  地即無爭戰,土複甚豐美;

  雪山引溝渠,水旱均足恃。

  督臣欲招墾,條奏其事體;

  甘肅地即瘠,新疆利堪指。《清高宗禦製詩四集》,卷3,《陜甘總督文綬奏新疆屯田詩以誌事》。

  這幾句詩,乾隆既說明清朝在新疆屯田與漢代從軍事目的出發有不同,又提出在新疆屯田的方法和條件。的確,新疆北部屯田,清代也以解決軍糧始,進而才大興民屯,成為開發邊疆的事業。總的來看,新疆屯田有三利:

  首先,軍糧問題得到了圓滿的解決。新疆的地理位置,由東北而西南,先後與喀爾喀蒙古、甘肅、青海和西藏為鄰。這些地方,除甘肅之外,均為少數民族居住區,農業比重很小。甘肅地方,多年供應清軍,民力極其疲憊,平定準噶爾,該省人民雖除掉挽運之勞,而其本身糧食不能自給。清政府若從外省調撥糧食,須經河西走廊運送,路程幾近上萬裏。那時新疆地區路程,從北疆巴裏坤到南疆葉爾羌就有六千裏。清政府即使財物充足,客觀條件也不允許,乾隆深知新疆駐軍糧食必須自力更生,唯有大興屯田。那時的情況,可以說先種糧食後駐兵,或者說有多少糧食決定駐多少兵,所以,乾隆希望生產糧食愈多愈好,反對減少種地畝數。三十五年(1770年),伊犁將軍伊勒圖因當地糧食生產連年豐收,奏請停止由內地派往伊犁屯田士兵,結果被乾隆大加斥責。乾隆明確說:“新疆地方,開墾地畝以備積穀,甚屬緊要。積穀雖多,不患無用,且多墾土地自必多需兵丁,即稍有費用亦屬無幾。今伊勒圖如此奏請甚屬煩瑣,伊從前不致如此糊塗!”《清高宗實錄》,卷873,14頁。乾隆鼓勵屯田多多益善,才促使天山北部屯田星羅棋布、四處開花。從東部的巴裏坤到西邊的伊犁,北至塔爾巴哈台,南抵庫爾喀喇烏蘇,從綠旗兵到維吾爾農民、漢族移民、遣犯、商人,都投入到墾荒的熱潮中。結果北疆的糧食生產不僅大大滿足清軍設防之需,而且開始外調。三十七年,陜甘總督文綬因為新疆糧食充裕,商販稀少,提出在烏魯木齊、巴裏坤、哈密等地區準許商民報監捐糧,就是向清政府交納一定數量糧食獲得監生資格。文綬計劃於烏魯木齊、巴裏坤、哈密三地,各收監糧十萬石;濟木薩、奇台、穆壘、昌吉等處,各收監糧五萬石,總計為五十萬石。大量糧食儲備除滿足軍事需要外,還為移民開發新疆準備了條件。

  其次,屯田促進了新疆的農業開發,推動了民治機構的建立。清代新疆東西七千餘裏,南北六千餘裏,周兩萬餘裏,清統一新疆之後,乾隆就提出移民開發的政策。二十五年,乾隆主張遷移“甘肅等處無業貧民前赴營生耕作”,認為這樣既有利於開發新疆,又可以緩和內地人口矛盾,可以一舉兩利。他多次指示陜甘總督楊應琚招募甘肅民人到新疆種地。三十六年初,乾隆得知甘肅省連年受旱災之苦,從乾隆二十三年至三十五年,共欠倉糧四百零四萬石,折色銀一百三十二萬兩時,作為最高統治者,他不能不考慮“似此日累月多,勢將何所底止,是舊逋固不可不及時清厘,致令積疲不振”。但他更注意到“邊陲生計艱難,尤當急為籌畫以裕久長”,使甘肅災區人民改善困境。乾隆認為,新疆統一以後,大興屯田已成樂土,“商民輻輳,風景不殊內地”,但沒有出現內地民人踴躍前往的局麵,是因為他們缺乏對新疆開發情況的具體了解,所以裹足不前。他要求地方官員設法勸導甘肅民人出嘉峪關種地,“將來關外生聚滋蕃,兼可酌添郡縣,而此等待食之民向外多移一人,即少耗內地一日之粟,可使蓋藏漸裕,化瘠為腴”《清高宗實錄》,卷877,9頁。。半年後,甘肅又遇大旱,到處都是流民,乾隆撥銀二百萬兩、糧二十萬石賑濟災民,並指示陜甘總督明山,令其設法勸諭流民赴新疆種地,“使共知邊外謀生之實利,自必熙攘趨赴,不特目前之嗷嗷者,不至漂泊無依;即將來或遇欠收,而瘠土貧民,亦可免坐守困乏,實為籌備邊氓生計之長策”。甘肅民人不斷進入新疆,為加強對他們的管理,清政府逐漸設立起民治機構。三十八年(1773年)起,清政府在巴裏坤設鎮西府,烏魯木齊設迪化直隸州,其他地方分別設阜康、昌吉、綏來、宜禾、奇台等縣。這些州縣機構都設在北疆,是屯田製的進一步發展。

  最後,屯田增進了各民族之間的團結。新疆北部原為厄魯特四部遊牧地,東部吐魯番、哈密地區的維吾爾人因避戰亂於雍正五年(1727年)內遷到甘肅瓜州,伊犁種地幾千戶維吾爾人也隨霍集占逃回南疆。清政府消滅準噶爾政權後,北疆僅存少數投降的厄魯特牧民。乾隆確立屯田開發方針,綠旗兵起了屯田先遣隊的作用。他們墾荒積穀,伐木造屋,為其他民人準備生產和生活物資,許多人後來攜眷駐守,成為土著居民,與後來移居新疆的漢民構成漢族主體居民。遷移內地的維吾爾族重歸吐魯番、哈密舊地,逃到南疆的維吾爾族又回到伊犁種地,這兩部分人構成後來維吾爾人的主體。早年被準噶爾壓迫出走伏爾加河的土爾扈特部於乾隆三十六年(1771年)返回祖國,被清政府安置在北疆遊牧,分東西南北四路,共十旗。原準噶爾首領舍楞率領的牧民安置在科布多附近,與留居原地的牧民構成蒙古民族的主體。漢族、維吾爾族和蒙古族是當時北疆的三大民族,他們非常珍惜和平安定局麵,團結互助,互通有無,成為繁榮北疆經濟的主要勞動者。

  對新疆的管轄:南疆之治

  新疆的南部,與北疆地理環境不同,塔裏木盆地中部有麵積達32萬多平方公裏的塔克拉瑪幹大沙漠,浩瀚無垠的戈壁灘氣候幹燥,寸草皆無。唯一令人慶幸的是周圍高大的雪山流淌著常年不斷的雪水,維吾爾人就在塔裏木盆地周圍開墾出片片綠洲,從事農業生產。因維吾爾人善於種地,準噶爾政權控製南疆時,將當地維吾爾人首領瑪罕木特押往伊犁,又遷移數千居民同往,令其種地輸糧。伊犁地區的農業開發,維吾爾人有創業之功。

  清軍尚未結束平定霍集占的叛亂時,乾隆就已經提出對南疆地區實行“因俗而治”的方針。他說:“回部與伊犁不同,伊犁入我版圖,控製遼闊,不得不駐兵彈壓,至回部平定後,不過揀選頭目,統轄城堡,統歸伊犁軍營節製。”《清高宗實錄》,卷570,26頁。清政府對南疆實行因俗而治,是其客觀條件決定的。南疆周圍絕大部分地區與哈薩克、愛烏罕(即阿富汗)、巴達克山等部相鄰,這些部落懾於清軍兵威,紛紛向清朝納貢稱臣,外境沒有強鄰壓迫。清軍在平叛過程中,和闐頭人霍集斯、阿克蘇頭人頗拉特等維吾爾族首領先後歸附清朝,僅庫車和葉爾羌兩城戰事激烈,其他地區均不戰而降。這種情況使南疆地區原有的行政組織基本上保存下來,可以為清朝利用,因俗而治。

  維吾爾人的行政機構。乾隆二十四年(1759年),定邊將軍兆惠指揮清軍攻下葉爾羌、喀什噶爾兩城後,向乾隆報告了當地的行政機構情況。據他說:“查回部頭目,曰阿奇木,總理一城;曰伊沙罕,協辦阿奇木事;曰商伯克,管理租賦;曰哈子,管理刑名;曰密喇布,管理水利;曰訥克布,管理匠役;曰帕察沙布,查拏賊盜;曰茂特色布,承辦經教;曰本特斡裏,管理田宅;曰都管,管理館驛;曰巴濟格爾,管理稅課;曰阿爾布巴,派差催課;曰市琿,協辦都管事;曰巴克邁塔爾,專管園林;曰明伯克,其職如千總。”《清高宗實錄》,卷593,12頁。由此可知,南疆各城自阿奇木伯克以下,有一套比較完整的行政係統。大小伯克及其屬吏占有大量土地,役使維吾爾人民種地交租,他們還利用南疆地處絲綢之路孔道的便利,向來往商人征稅。南疆地區還自行鑄造貨幣,即“普爾錢”,通行各地。

  采用伯克製度,是因俗而治的基本內容。南疆地區經濟是依賴綠洲農業生存的,維吾爾族在片片綠洲上築城居住,西漢時西域有三十六國,東漢有五十五國,皆指城數而言。各城城主就是兆惠所講的阿奇木伯克。乾隆與大臣們經過慎重考慮,決定實行阿奇木伯克製,作為清政府在南疆的地方機構。南疆共三十一城設立阿奇木伯克,因城市規模大小不一,清政府把它們分為三等:葉爾羌、喀什噶爾、阿克蘇、和闐為四大城;烏什、英噶薩爾(即英吉沙爾)、庫車、辟展為四中城;沙雅爾、賽裏木、拜城、庫爾勒、玉古爾、牌祖阿巴特、塔什巴裏克、哈喇哈什、克勒底雅、玉隴哈什、齊爾拉、塔克、阿斯騰阿拉圖什、阿喇古、玉斯騰阿喇圖什、英額奇盤、巴爾楚克、沙爾呼勒、魯克察克、托克三、喀喇和卓、洋赫、克勒品為二十三小城,“俱給與阿奇木伯克圖記。其大城圖記分寸視內地佐領,中小等城以次遞減”《清高宗實錄》,卷642,32頁。。阿奇木伯克由三品至五品不等,他們已不再是自行其是的城主,而是聽命於清政府的地方官員。

  減輕賦稅,改善維吾爾人生活。準噶爾政權控製南疆時,向各城橫征暴斂,定額每年征收錢六萬七千騰格(一騰格相當於一兩銀子),糧食四萬零八百九十八帕特瑪(一帕特瑪合四石五鬥),棉花一千六百四十三察喇克(一察喇克合十斤),紅花三百六十五察喇克。克色克、綽克巴什人、商賈牧羊人等,每年要交錢四萬六千騰格,商人還有金銅稅——邊界貿易維吾爾人,征稅十分之一;外來貿易之人,征稅二十分之一。由於稅收過重,怨聲載道,每年都不可能按數征收。清定南疆後,將賦稅大減,以爭取人心,規定每年征糧四千帕特瑪,還不到舊額十分之一;征銀六千騰格,同樣不足過去的十分之一。因北疆駐軍需用棉織品,棉花、紅花照舊征收外,“其餘零星雜稅,概行蠲免”《清高宗實錄》,卷593,13頁。。通過稅製改革,減輕了廣大維吾爾人民的負擔,有利於地方經濟的發展,又使清朝的統治受到擁護。清政府還廢除了南疆各城使用的普爾錢,在當地鑄造“乾隆通寶”,統一了貨幣。

  清政府在南疆設參讚大臣、幫辦大臣、辦事大臣、領隊大臣等官分駐各城,加強管理,還規定各城阿奇木伯克輪班入覲匯報政情。乾隆能講維吾爾語,在接見各城伯克時,可以直接了解情況。一次,清政府任命總理南疆事務的吐魯番郡王額敏和卓來京,向乾隆報告說,喀什噶爾城阿奇木伯克噶岱默特“人甚平常,且勒取屬人財物”等事。乾隆馬上叫舒赫德、福森布、蘇爾德等人調查此事,結果是噶岱默特根本沒有勒索財物事,而且受人擁戴,“喀什噶爾回人鹹雲感謝噶岱默特”。這件事是額敏和卓有意陷害,以泄一己私憤。額敏和卓因積極參加清政府平定霍集占叛亂而受清政府信任,委以管理南疆事務大權,乾隆由此認識到對任何官員都不能偏聽偏信,“回人互相傾陷,是其積習”。當時不僅額敏和卓這樣做,不少來京覲見乾隆的伯克都誣陷他人,乾隆對額敏和卓予以免職處分,讓他回到吐魯番“安居靜養”。對其他伯克們,“俱降旨訓諭,嗣後各當痛加悛改”《清高宗實錄》,卷900,5頁。。各城阿奇木伯克經常借征稅之機加賦於民,又大肆造謠,把責任推到駐紮大臣身上。辦事大臣永貴主張采取沒收牲畜財物辦法給予製裁,乾隆不同意,“辦理回部事務,宜因其性情風俗而利導之”《清高宗實錄》,卷648,18頁。。他強調的是隻要不危及清朝在當地的統治,就睜一隻眼閉一隻眼,依靠伯克們治理地方,不多加幹涉。

  對新疆的管轄:烏什起義及善後處理

  烏什起義是由於該城阿奇木伯克阿卜都拉及清派駐大臣素誠殘暴壓迫維吾爾群眾引起的。阿卜都拉是哈密郡王玉素布弟,從清軍平霍集占有功,受命為烏什阿奇木伯克,為南疆六大伯克之一(其他為葉爾羌伯克鄂對,喀什噶爾伯克色提巴爾第,庫車伯克鄂斯滿,和闐伯克漢咱爾巴,阿克蘇伯克達墨特),位居三品。《清史稿?職官四》,卷117。阿卜都拉性情殘暴,對烏什人民經常鞭責淩辱,並且多方勒索財物。他還從哈密帶來部分隨從作為心腹,這些隨從假借其勢作威作福。據起義發生後被清軍俘虜的額伊敏說:“駐紮大臣等從前派出屯田回人前往伊犁,所購馬匹牲隻及采買官糧,均未給價。又將瘦羊四百隻,每隻令回人交價四兩,此項銀兩俱係哈密回人侵蝕。”《清高宗實錄》,卷731,10頁。清政府派駐烏什的辦事大臣、副都統素誠,非但不能約束阿卜都拉及其隨從的暴行,還與其他辦事人員任意奸淫婦女、科派群眾,終於導致了起義的發生。

  運送沙棗樹事件是這次起義的導火線。根據伊犁將軍明瑞的報告:素誠征調人力往濟木得地方運送沙棗樹時,“將伊子派出押運,沿途行李,俱令回人背負,以致所派之人甚多,並將小伯克賴和木圖拉亦行派出。而賴和木圖拉之妻,從前又曾被素誠留宿,因此蓄有嫌怨,遂至作亂”《清高宗實錄》,卷733,17頁。。二月十四日夜,賴和木圖拉率領二百四十名維吾爾群眾舉行起義,攻打烏什城衙署。素誠和阿卜都拉聞訊後跑到附近的山上,被起義群眾包圍,素誠自殺,阿卜都拉投降了起義軍。清政府派駐阿克蘇的辦事大臣、副都統卞塔海聞訊後率五百清兵趕往烏什,當地群眾還開城迎接清軍,卞塔海不問青紅皂白,命令見人就開槍,“至第三日用炮攻打城門,回人始行出拒”。烏人起義本來是一次突發事件,素誠已死,如果卞塔海再行安撫,本可迅速結案,但卞塔海卻把事態擴大,使參加起義的群眾迅速增加到兩千多人,占領了烏什城,並派出使者到安集延、霍罕等處求援兵。伊犁將軍明瑞接到卞塔海請求增援的報告後,火速派納世通、觀音保等人率清軍前往烏什,並準備親自前去指揮。納世通沒把起義群眾放在眼裏,“恐明瑞與伊分功”,阻止明瑞率兵來援,結果反被起義群眾擊退。乾隆對烏什人民被迫起義的肇事官員深惡痛絕。

  烏什起義發生後,南疆各城人民群眾紛紛準備響應,但被各城維吾爾族上層人物所破壞瓦解。據載,起義發生時,葉爾羌城阿奇木伯克鄂對的妻子葉依木和兒子鄂斯滿在庫車得知,便用了五天五夜趕回葉爾羌,大擺酒席,把準備響應起義的小伯克諸阿渾、愛曼等召到公署,曉以利害,又讓歌女勸酒把他們灌醉。葉依木還暗中派人收繳了這些人的武器,把馬匹驅趕到百裏之外,“人心始定”。鄂對的兒子鄂斯滿率庫車城維吾爾士兵增援烏什,城中一些群眾打算乘虛而起,伯克阿那雅爾率親信群集清駐庫車大臣公署周圍嚴密防範。阿克蘇伯克達墨特正值輪班入覲北京,行走至肅州時聽到烏什起義的消息,策馬七晝夜返回阿克蘇,“城中乃不敢動”魏源:《聖武記》,卷4,《乾隆新疆後事記》。。假如不是這些維吾爾族上層人物站在清政府一邊,其後果是無法設想的。

  伊犁將軍明瑞三月初到達烏什,陸續調集新疆各地軍隊上萬人會集烏什合圍起義群眾。明瑞向乾隆報告卞塔海擅自下令開槍激變,納世通平素毆打伯克、行圍騷擾諸劣跡。乾隆下令將卞塔海、納世通二人於軍前正法,以安撫維吾爾族人心。六月份,清軍在攻城中射死了起義領袖賴和木圖拉,城中又缺乏糧食,起義群眾試圖突圍都沒有成功。八月十五日,清軍耗費半年時間,才攻下烏什城。

  此次烏什起義的發生,伊犁將軍明瑞錯誤地把素誠個人不法激變歸結到政治製度上,建議取消大臣駐紮製度,結果受到乾隆的嚴厲斥責。乾隆認為,清政府自平定霍集占叛亂後,在南疆駐兵,各城設辦事大臣已成定製,“一旦忽爾改易,殊非國體”。乾隆反問明瑞:若將各城駐紮大臣裁撤,“補授阿奇木伯克,誰為揀選保舉?而阿奇木等或妄自尊大,不奉伊犁約束,又將如何辦理耶”《清高宗實錄》,卷734,10頁。?乾隆主張,對南疆的管理隻能加強,不能削弱,派駐大臣不法,隻要嚴治其罪,後任自會小心。根據乾隆的多次指示,明瑞與尚書阿桂、吐魯番郡王額敏和卓等人反覆研究,製定了《回部善後事宜》,對清政府在南疆的管理體製進行了若幹改革。

  1.限製阿奇木伯克權力。南疆各城舊製,“以阿奇木伯克總辦事務”,日久權重,任用私人,與承辦具體事務的小伯克產生矛盾。烏什起義與素誠有關,更與阿奇木伯克阿卜都拉任用私人有關。現改為以後承辦各種事件,阿奇木伯克先與承辦之小伯克商量,由小伯克提出具體方案後,再與伊什罕伯克(即副城主)會商。阿奇木伯克若照舊攬權獨辦,允許向駐紮大臣控告。此條規定使阿奇木伯克的權力受到限製,相應提高了駐紮大臣的權利。

  2.取消陋規。清政府在南疆征賦稅本來極輕,但從前準噶爾政權有格訥坦稅一項,以備辦差使用,每年各城派四五千騰格不等,係臨時征派,且無定額。清政府統一新疆後,向各城派差均發給口糧羊隻,駐紮大臣由政府發給養廉銀,因此決定徹底取消這項陋規。以後預選富戶撥給若幹土地,每戶一二年內輪辦差務一次。

  3.平均賦役負擔。準噶爾政權控製南疆時,每年派哈刺罕一人、和卓一人編製各城戶口賦役清冊,據此征收賦役。清統一新疆後,此事完全依靠阿奇木伯克辦理,“漸生隱匿賄脫之弊”。現規定以後每隔一年派政府官員查核戶口賦役情況,若有輕重不均,將阿奇木伯克治罪。

  4.整頓選舉。南疆各城屬官出缺,阿奇木伯克並不秉公補用,經常任命自己的子弟親戚。現在規定以後由伊什罕、噶匝納齊、商伯克共同保舉。阿奇木伯克親戚子弟,一律回避。

  5.減少顏齊人數。顏齊是伯克隨從,有一定額數,從中等人戶中挑選。伯克專門挑選富裕人家做隨從,而將其應納賦稅攤入窮戶,伯克等從中侵蝕,顏齊又乘機挾製伯克騷擾百姓。現規定以後由阿奇木伯克按定數挑派,額外挑派一概革除。

  6.確定賦役額數。維吾爾群眾每年應辦賦役,從前一律由伯克指派,並不提前通知,“每致放富差貧”,即富人免差,窮人重收。現規定將應辦賦役定額,令辦事大臣以印文公布,如有不遵守定額濫征者,允許維吾爾群眾控告。

  7.整頓貿易。清政府統一新疆後,內地商人來南疆貿易的人數逐漸增多,與維吾爾人混居在一起,時有摩擦。現令內地商人赴駐兵處貿易,由各城大臣稽查,不準與維吾爾人雜居。

  8.規定禮儀。南疆各城駐紮大臣與阿奇木伯克的關係,一向很不明確,清派駐的辦事大臣逞勝利之威,妄自尊大,對大小伯克們頤指氣使,視同奴仆。現規定阿奇木、伊什罕伯克見辦事大臣“照總管、副總管例”,其餘小伯克均照官兵例,明確了辦事大臣的主權地位,阿奇木伯克是其屬官。《清高宗實錄》,卷746,12~15頁。

  以上八條是《回部善後事宜》的主要內容。從中可以看到,乾隆對南疆的“因俗而治”暴露出許多問題,基本上是依賴各城阿奇木伯克,對原來的社會問題根本沒有觸動。以阿奇木伯克為代表的維吾爾地主階級倚仗清政府賦予的權力,橫征暴斂,加上辦事大臣腐敗,是造成烏什起義的主要原因。烏什起義發生後,乾隆對“因俗而治”的政策進行了改革,以限製阿奇木伯克權力為中心,剔除了許多弊端,明確了駐各城辦事大臣和阿奇木伯克的統屬關係,加強了對南疆地區的管轄。這次改革使當地矛盾得到緩和,維吾爾人民群眾的生活多少有些改善。直到鴉片戰爭,南疆地區始終處於安寧穩定的環境,說明《回部善後事宜》是有積極作用的。

  對新疆的管轄:布防和巡邊

  新疆地處邊陲,清朝在新疆雖然取得了平定天山南北各種分裂勢力的勝利,實現了統一的管轄,但在維護統治方麵,不能不依靠一定的武力。這既是從鎮壓當地可能出現的反抗出發,又是考慮防止來自外境的侵犯。

  “乾隆二十五年,始議於新疆設兵駐守。”《清史稿?兵誌一》,卷130。阿克蘇辦事大臣阿桂率滿洲、索倫騎兵五百人,綠旗兵百人,維吾爾人三百戶,至伊犁搜捕瑪哈沁,招撫厄魯特牧民,築城屯墾,為新疆設兵駐防之始。據阿桂向乾隆報告,當時伊犁隻有滿洲、索倫、察哈爾兵八百人。那時烏魯木齊、巴裏坤雖有屯田綠旗兵近萬人,主要任務是生產糧食,為清政府調兵布防準備物質基礎。二十七年(1762年)以後,軍糧問題得到解決,乾隆開始在新疆進行大規模的軍事布防。

  設立伊犁將軍。天山雖然把新疆分成南北兩部分,但南疆“由烏什、阿克蘇逾冰嶺赴伊犁者為捷道”。乾隆二十七年,清軍機大臣因為“回部與伊犁相通”,“伊犁當勘定之初,為新疆總匯”《清高宗實錄》,卷673,13頁。,提出設立伊犁將軍,作為清政府在新疆的最高軍政長官,得到乾隆批準。明瑞被任命為首任伊犁將軍,全稱為“總統伊犁等處將軍”,其職權是“節製南北兩路,統轄外夷部落,操閱營伍,廣辟屯田”。乾隆明文規定,凡烏魯木齊、巴裏坤,所有滿洲、索倫、察哈爾、綠旗兵由伊犁將軍總統調遣;南疆地區與伊犁相通,自葉爾羌、喀什噶爾,包括哈密地區的駐兵也歸伊犁將軍兼管,其地方事務仍由各處駐紮大臣照舊辦理。從此,確立起以伊犁將軍為中心的新疆駐防體製。伊犁將軍下設參讚大臣二人,由愛隆阿、伊勒圖擔任,協助管理伊犁事務。納世通授參讚大臣,駐喀什噶爾,總理南疆各路駐軍。綽克托授參讚大臣,駐塔爾巴哈台。三十七年(1772年),設烏魯木齊參讚大臣,由索諾木策棱擔任,次年升為烏魯木齊都統。從設官來看,駐防重點在北疆。

  增兵新疆,攜眷駐防。二十七年,乾隆諭軍機大臣:前因準噶爾未平,涼州、莊浪等處為西陲衝要,故將西安駐防滿洲、蒙古、漢軍數千名移往駐防,現在統一新疆,巴裏坤以西已成內地,涼州、莊浪均在甘肅,更無駐兵的必要。他說:“伊犁建造城堡,設立將軍,駐防屯田,與其三年一次派兵更番戍守,何如即以涼、莊兵丁攜眷遷移較為省便?”從而做出了調八旗兵攜眷駐防的決策。乾隆還提出,不僅涼州、莊浪二處可裁兵,內地京口、杭州等處也可減少兵額,現在正辦理漢軍出旗為民一事,可將涼州、京口、杭州等處漢軍出旗所空兵額,“揀選索倫、察哈爾餘丁派往伊犁駐防,庶糧餉不致虛糜,而伊等得以及時效用,差操得所,為國家增一勁旅”《清高宗實錄》,卷677,15~16頁。。

  從二十八年(1763年)開始,根據乾隆的指示開始了大規模布防新疆的調兵行動。這一年,涼州、莊浪駐防八旗兵三千二百人全部攜帶家屬移駐伊犁,同年索倫兵一千人、察哈爾蒙古兵一千名也被派往伊犁。清政府對開往伊犁的八旗兵丁,每三丁給車一輛,每戶給裝運雜物的大車一輛。二十九年,乾隆又下令從承德地區調滿蒙八旗兵一千人,從盛京地區調錫伯兵一千人,一律攜眷駐防伊犁。乾隆指示伊犁將軍明瑞:“索倫、察哈爾兵丁令其照常遊牧,即滿洲兵丁亦不宜常居城市,仍令其兼以遊牧為事,即可撙節薪芻,伊等亦不忘本業。”《清高宗實錄》,卷678,6頁。他要駐守伊犁的八旗兵通過參加生產勞動,培養吃苦耐勞習慣,以保持精於騎射的傳統。三十三年,駐守烏魯木齊地區的三千六百名綠旗兵改為攜眷駐防。三十六年(1771年)乾隆再次大規模增兵新疆,烏魯木齊駐防滿洲八旗兵三千,巴裏坤駐滿洲八旗兵兩千,塔爾巴哈台原有兵額一千人增至兩千人。《清高宗實錄》,卷896,7頁。至此,大體完成了對新疆的駐兵設防。據《新疆識略》記載:

  新疆滿洲、綠營官兵分布南北兩路,有駐防、換防之分。駐防者攜眷之兵,永遠駐守,惟伊犁及烏魯木齊、古城、巴裏坤滿洲綠營為然,土魯番滿兵亦如之。其北路之塔爾巴哈台滿兵,則自伊犁調撥。南路之英吉沙爾、葉爾羌、烏什、阿克蘇滿兵,則自烏魯木齊、古城、巴裏坤調撥。綠營兵則自陜甘各營調撥,皆輪班更替,非常駐者也。伊犁地處西陲,將軍鎮守,故駐有滿洲、蒙古八旗兵,有綠營屯兵,有錫伯、索倫、察哈爾、厄魯特兵,約束嚴明,所以靖邊圉而資控馭。惠遠城滿營自乾隆二十九年至三十一年由熱河、涼州、莊浪移駐。惠寧城滿營始自乾隆三十五年至三十六年由西安移駐。錫伯營自乾隆三十年由盛京移駐。索倫營始自乾隆二十九年由張家口移駐。厄魯特營有自乾隆二十九年由熱河移駐者為達什達瓦厄魯特。此外綠營兵則自乾隆二十五年由陜甘兩省陸續換防,至四十三年始改為攜眷永遠駐防。《欽定新疆識略》,卷7,1~2頁,《營務》。

  乾隆執政時,新疆共設官一千四百員,駐軍一萬九千人,歲需餉銀六十八萬兩,糧食十三萬五千石。清政府每年向新疆調撥餉銀六十一萬兩,糧食則全部就地解決。新疆駐兵數僅次於首都和東北地區,為全國第三(指八旗駐防兵)。

  乾隆規劃新疆駐防,不少朝野人士以為使清政府背上了一個大包袱,實際並沒有增加多少開支。乾隆二十六年(1761年)公布了新疆軍費開支情況。當年清軍在天山南北地區共駐馬步兵一萬九千人,其中馬兵三千一百一十名,步兵一萬三千三百七十四名,台站兵二千六百二十三名。駐軍所需糧食料豆八萬二千八百餘石,統由屯田供應,大臣養廉、官兵鹽菜銀歲需三十三萬多兩。清政府從南疆葉爾羌等城征收騰格錢合銀五萬八千餘兩外,每年從內地調入新疆二十七萬五千兩白銀,相比從前清政府西北駐軍費用大為減少。清政府統一新疆後,陜甘兵額裁員十分之一,加上裁減馬匹、撤銷西寧卡倫台站、哈密防兵,共節省銀六十六萬餘兩,除補新疆駐軍之外,仍有餘額三十九萬兩。根據這一統計數字,乾隆的結論是:“視未用兵之前,不但絕無所增,實可減用三分之二。其屯墾自給之糧,即不可以靡運費,且將來耕種日開,所入倍當充裕,又不在此時約計之內。”《平定準噶爾方略?續編》,卷15,1926年12月丙寅。若同與準噶爾政權用兵打仗相比較,則其節省不知是多少倍。

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