中國民主監督的聲音在成長

本文是轉帖。包括引言

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好文章！
作者是王貴秀 中共中央黨校教授。

看了這篇文章以後，讓我對中國共產黨充滿信心，我深信，中國一定能在中國共產黨的領導下，成為一個民主富強的國家。實際上，西方社會對中國共產黨有很多誤解。現在我們需要的是對共產黨進行從新包裝宣傳。

不妨把中國共產黨改名為，中國社會民主黨。

印度的外交宣傳就搞得比我們好得多，一個把貧民視為賤民的國家，居然還大言不慚的號稱世界上最大的民主國家。而中國，20年改革開放，創造世界上最大的經濟發展奇跡，卻常常被稱為專製國家。

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解剖中國式監督8大誤區：忽視監督相對獨立性 http://www.sina.com.cn 2007年05月14日09:29
北京日報 [image: 解剖中國式監督8大誤區：忽視監督相對獨立性]
財務一支筆，用人一言堂，大權一把抓等現象，既是目前監督的重點，也是監督的難點。程法光作

[image: 解剖中國式監督8大誤區：忽視監督相對獨立性]
真正讓監督者敢說話，說真話，是進行有效監督的關鍵。 劉成豐作

長期以來，在有關監督的許多方麵存在著一係列似是而非的觀念和做法，使我們陷入誤區。為了建立健全強有力的監督體製和機製，有必要對這些問題加以研究和討論。

*誤區之一:無視分權而談監督*

對公共權力的製約和監督，其前提是合理分權。沒有合理分權，就無所謂對權力的製約和監督。但是長期以來，我們對西方三權分立的過分警惕甚至恐懼而往往諱言分權，使有的人腦海裏產生這樣的認識:我們的黨和國家政權隻能集權而不能分權。其實，這是一種莫大的誤解。它既與馬克思主義政權理論相違背，也不符合我們國家政權結構的基本實際。馬克思主義從來沒有籠統地反對過分權，更沒有反對過合理分權。西方的三權分立弊病主要在於:一是它局限於國家機關自身內部的三權製約，而根本缺乏社會和國家的製約；二是在原則上是機械的相互平行、鼎立。這是它所存在的曆史局限性和階級局限性，對於我們來說不可取。然而，其中蘊含或貫穿的分權製衡原則本身卻是人類文明進步的重要成果，值得我們結合自己的國情加以汲取和借鑒。事實上，我國的人民代表大會製度對此也是有所汲取和借鑒的。

在我國的人大製度下，權力機關(立法機關)、行政機關和司法機關從來都是分設或分立的，立法權、行政權和司法權大體上也是分得比較清楚的，隻不過是我國的這種分權排除了西方那種三權的相互鼎立，而最終統一於人大這一權力機關。通常所說的我國人大製度實行議行合一，並不符合實際，應該予以澄清。在我們黨內，按照黨章規定，黨的代表大會、委員會以及作為專門監督機關的紀律檢查委員會也是分設的，分立的，其權力和職能也是大體上有所區分的，而並不完全是決策、執行和監督合一的，隻不過是在實際運行上發生了三合一或三位一體(實際上是三權集於黨委一身)的問題，而深陷誤區難以自拔罷了。

*誤區之二:離開權力授受關係談監督*

監督，歸根結底，是一種特殊的權力製約關係，是權力授受關係的重要體現，也就是委托權對受托權的監督和督促。這是監督的實質問題。但是，長期以來我們往往離開這個實質問題來談監督，來抓監督。結果，雖然也采取了很多措施，力圖加強對權力的監督，然而總的來說實際效果並不能令人滿意。要從根本上改變監督不力的狀況，必須牢牢抓住監督的實質，調整和理順權力授受關係，在黨內建立起充分體現選舉人意誌的黨員(選舉、授權)→代表大會(選舉、授權)→全委會(選舉、授權)→常委會這樣依次選舉的授權鏈。要能做到這一點，就必須從根本上改變實際存在的書記辦公會→常委會→全委會→代表大會→黨員這種顛倒著的授權鏈，其中包括取消於黨章無據的書記辦公會。這是加強黨內監督的深層基礎。在這裏，首要的、也是最為基礎性的，是黨員充分行使自己的民主權利，通過直接或間接的選舉對黨代表和黨的領導機關及其領導人實施授權；其次是黨代會對全委會、全委會對常委會實施授權。隻有處理好這種權力授受關係，才能談得上強有力的監督。

*誤區之三:過分強調支持和配合，忽視監督的相對獨立性*

長期以來，談到監督問題時，往往強調監督與被監督的統一性或相互支持和合作，而忽視監督者及其監督的相對獨立性，甚至諱言監督與被監督的異體性。受此思想觀念的影響，我們的專門監督機關常常被置於被監督者的控製之下，幾乎在一切方麵都受製於、依附於被監督者，使監督者實際上沒有多少獨立性。這就從根本上導致專門監督機關難以獨立行使監督權，使鐵麵無私的監督成為不可能的事情。

監督，實際上是某種監督主體對被監督對象實施的一種督促性或限製性的活動，因而監督對於被監督者來說，總是一種來自異體的行為，也就是說，監督者與被監督者、監督與被監督必然是異體的，而絕不是同體的。通常所謂自我監督或內部監督，那也是指同一個組織係統內部不同部分之間的監督，而不是指同一部分自己對自己的約束。我們的黨內監督，是指龐大的黨組織係統內各個不同部分之間的監督，如上級對下級、紀委對有關黨組織和黨員、黨員對領導機關、黨委內各成員間等等的監督，無一不是這部分對那部分的監督。任何部分自己對自己的約束，那都是自我克製或自省、自律，而根本不是什麽監督。

*誤區之四:依賴於被監督者的自覺，而忽視監督的強製性*
由於監督主體之行為缺乏獨立性，必然導致把加強監督寄希望於被監督者的自覺或主動。而理論和經驗都證明，被監督者由於手中所擁有的權力的本性使然，幾乎都不願意接受監督，甚至竭力逃避監督。把加強監督寄托於被監督者的自覺或主動，是不現實的，靠不住的。正因為被監督者一般來說沒有這種自覺性或主動性，才需要監督；反過來，如果被監督者能夠自覺或主動接受監督，那監督也就沒有必要而成為多餘的了。
監督本身具有強製性或被迫性。這是監督不同於其他社會行為的一個重要特征。不管被監督者是否願意，監督必須強製性地實施。通常號召被監督者自覺接受監督，那隻不過是一種道義上的要求或思想教育的配合，而並不是監督本身必然具有的規定性。

*誤區之五:把加強監督過多地寄希望於所謂一把手*
監督的關鍵在一把手，這似乎已成為共識。就監督的重點來說，這是有一定道理的。在現行體製下，不同層次的一把手都在不同範圍內擁有最大的、不受監督的權力，對他們的監督之重要和監督之難也正在於此。這裏有一個難解的悖論:一方麵，一把手由於處在關鍵地位而最需要受到監督；但另一方麵，由於他們的這種地位而對監督具有舉足輕重的或決定性的作用，監督要靠他們的賢明來推動，而一把手與其他權力的擁有者和行使者一樣，往往又不願意接受監督，因而在客觀上對一把手也就最難監督。這樣一來，真正加強對一把手的監督，幾乎就成為不可能的事情。如何在最需要而又最難的困境中找到一條出路呢？關鍵在於緊緊抓住監督問題的實質，從體製上解決權力過分集中特別是集中於一把手的問題。這是治本之道。此外，還需要澄清和糾正一個長期流行的觀念和提法，即把黨委書記稱為(當作)一把手，或把黨政主要領導人合稱為黨政一把手的錯誤觀念和提法(參閱2007年4月30日《北京日報·理論周刊》刊登的《一把手的提法與發展黨內民主是相悖的》一文)。
*誤區之六:大多停留在口頭上責備而忽視從行動上糾正*
監督，具有雙重功能:一是對違規行為給予口頭上的責備，二是對違規行為從行動上加以糾正。正如列寧所指出的:\'監督\'不單單是在口頭上加以責備，而是要在行動上加以糾正。(《列寧全集》第8卷第197頁)隻有二者並重，充分發揮它們的作用，才能形成強有力的監督。但是，長期以來，我們強調監督時，往往過多地寄希望於批評、提醒、警示，也就是大多停留在口頭的責備上，而忽視從行動上加以糾正(包括對違規者及時實施撤職、罷免等處罰)，以致當其濫用權力或權力不作為時不能及時得到中止或改變。正因為如此，對於濫用權力、以權謀私以及失職瀆職的現象，盡管怨聲載道，譴責多多，甚至權威文件也接連發布，但卻總是成效不大。

*誤區之七:模糊權力與權利的關係，而忽視權利監督以及權利監督與權力監督的配合和互動*

監督，按其實質來說，就在於委托權對受托權的監察和控製，使權力的受托者能夠按照委托者的意誌行使被賦予的權力:既不得濫用權力，以至以權謀私；也不得把被賦予的權力不當回事兒而不作為，以至失職、瀆職。這是嚴格意義上的監督。通常在相當寬泛的意義上所說的監督，實際上是這種監督的引申和轉義。寬泛意義上的監督，如黨員和人民群眾對黨和國家領導機關及領導人進行舉報這樣的監督，其本身並非直接的委托權對受托權的監督，但它在一定條件下，也可以起到強有力的監督作用。這裏涉及到了權利監督與權力監督的關係問題。

權利監督與權力監督的區別主要在於:一是行為主體的性質不同。在黨內，權利監督的行為主體是黨員、黨代表以及黨員領導幹部的個人行為，而權力監督的行為主體是黨的領導機關的組織行為。二是所依靠和憑借的手段和力量不同。權利監督所依靠和憑借的是分散的個人享有的權利，而權力監督所依靠和憑借的則是有組織的權力。三是所具有的功能和作用不同。作為個人行為的權利監督對於被監督對象的違規行為僅僅具有在口頭上加以責備的功能和作用，其本身並沒有在行動上加以糾正的功能和作用，因而它是一種軟監督；而作為組織行為的權力監督，對於被監督對象的違規行為，不僅具有在口頭上責備的功能和作用，而且更重要的是還具有在行動上加以糾正的功能和作用，因而它是一種硬監督。從權力授受關係上說，權利監督是民主監督之源，具有基礎性、根本性。而權力監督則是民主監督之流，具有非基礎性和派生性。後者應當服從和服務於前者。但是，就其監督功能和作用來說，對任何被監督對象的違規行為，最終隻有依靠權力監督，才能不僅給予強有力的口頭責備，而且可以從行動上加以糾正，使違規行為及時中止或改變，以至給予適當的處罰，包括通過免職、撤職等手段收回授權。而權利監督本身發揮得再充分，再強有力，也隻能限於對違規者的口頭責備，包括批評、揭發、檢舉、控告等等，作為向違規者的授權機關或專門監督機關的一種訴求。這種訴求本身並不能糾正對象的違規行為，至多隻能造成一種壓力，引起有關權力機關的關注和重視。權利監督，最終必須也隻能通過權力監督功能的充分發揮，才能起到應有的作用。

這就表明，要從根本上強化監督特別是黨內監督，隻有權利監督和權力監督各自都能充分發揮其功能和作用，並有機地結合起來，建立起良性互動的監督體製和機製，才有可能實現。

*誤區之八:模糊新聞輿論監督的權利性的性質和功能*

新聞輿論監督是一種異常重要而又特殊的監督。在西方國家，有所謂第四種權力之說，即把新聞輿論看成是與立法權、行政權和司法權相並列的第四種權力。這種說法在我國改革開放以來也得到了不少人的認同。其實，這是一種誤解，即把作為權利監督之一的新聞輿論監督誤解成了權力監督的一種具體表現。誠然，由於新聞輿論傳播廣而快，影響又大，因而它對公共權力的監督確實具有巨大的威力，在一定意義上，似乎可以與某種強大的權力相比擬。但是，隻要仔細分析其性質和功能，就不難看出，新聞輿論監督，嚴格說來，並不屬於權力監督的範疇，而應該歸屬於權利監督的範疇。因為新聞輿論監督的威力和作用再大，再強有力，它本身始終隻能發揮在口頭上加以責備的功能和作用，而不具有在行動上加以糾正的功能和作用。而且，它的口頭責備究竟能起多大作用，最終要取決於有關權力機關的態度和作為，取決於權力監督能否及時跟進。

新聞輿論監督作為一種反映和表達民意的、特殊的權利監督，可以及時暴露權力的問題，為實施權力監督的機關提供廣泛的信息，並造成某種社會輿論的壓力，從而引起有關權力機關的關注和重視，及時調查處理，使問題得以妥善解決。這就是說，新聞輿論監督是任何其他監督形式所不可替代的一種重要監督形式。但是，新聞輿論監督，如果孤軍無援，沒有權力監督作後盾，那麽，新聞輿論監督不但不能發揮應有的功能和作用，反而會麵臨很大的風險，甚至遭到常人難以想象的打擊報複，完全被扼殺。(作者王貴秀 係中共中央黨校教授)