正文
(●作者曾建元，苗縣竹南人，台大國家發展研究所法學博士，民主進步黨憲政改造研議小組政府體製組成員，中華大學行政管理學係助理教授，台灣智庫法政部副主任。正文為ETtoday.com網友投稿，言論不代表本報立場。)
進步修憲如何可能？(下)
2006/10/08 00:31
曾建元
當前憲政體製出了這麽大的紕漏，問題出在曆年的修憲，皆完全無視於台灣分歧社會的政治現實，隻是照搬外國法例，而欠缺深刻的本土反省。台灣既然是一個國家認同分歧的異質性社會，則憲政製度的設計，就應當要對症下藥，促進國家的統合，減少擴大分裂的因素，亦即就應當致力於在體製內容納社會多元的聲音，創建一個有助於不同族群與政黨對話協商的機製，權力共享，責任同擔。美國比較政治學者艾倫．李帕特（Arend Lijphart）即同意諾貝爾經濟學獎得主亞瑟．雷易斯（Arthur Lewis）的觀點，認為民主的首要意義，在於「不論是直接地行使政權或者是間接地通過民選的代議士，所有受決策影響的人，都應該有機會去參與政策的決定」，如果製度使異議者或不同族群或政黨被永遠排除在決策參與的管道之外，這種排他性乃可以被解釋為非民主的。李帕特便指出，贏者通吃的多數決模型統治乃不適用於異質性社會，因為很容易成為多數專製，異質性社會必須盡量把多元聲音納進體製，以共識決民主模型來建構其憲政製度。
不幸地，我們當前的憲政體製運作，就是依照多數決民主的原理進行的，而與台灣分歧社會的需求完全違背。決定執政權歸屬的全國性大選中，總統選舉采最先跳越標幹製（first past the post），誰贏得相對多數，就可以獨攬政權，所以在競選的策略上，隻要死守住基本支持者，伺機利用敵對陣營的分裂形勢，就有可能混水摸魚，脫穎而出，取得天下。選舉越過火，政治社會就越對立，每一次選舉都是政治生命的生死對決。
進步的修憲要認真麵對台灣的分歧政治社會和扭曲的對決式選舉文化，要從製度上去矯治台灣民主製度的沉--，這就要端出共識決民主的處方，促使各個政黨和政治人物在這樣的製度環境中，不得不去學習寬容、妥協、理性、尊重多元等民主基本價值，以及學會如何進行有效的溝通、協商、對話。
第七次修憲將立法委員的選舉方案改為單一選區兩票製，在區域選舉部分，單一席次有助於地方政治人物選舉行為的趨中化，在全國不分區選舉部分，政黨比例代表的直接民選，亦保障了社會多元力量的參政權利，這是我們要給於肯定並且必須堅持的憲改成果，可是席次減半造成的各個立法委員代表性的不成比例，破壞票票等值的精神，同時也壓縮了社會多元聲音的參政空間，卻是我們應當要加以檢討的。在此之外，立委任期改為四年，在解散立法院情形不易發生的情況下，很可能造成第七屆以後各屆立委與總統任期時間相隔叁個月的情形，即立委於當年十二月選舉，次年二月就職，總統則於次年叁月選舉，五月就職，舉例而言，第十一任總統任滿前應立法院改選而新任命的行政院長，其任期隻到隔年五月便要再應新總統之就職而總辭，這一過渡性的行政院任期伴隨著總統選舉，不可能做出重大決策，徒然使國家空轉半年，毫無意義。如果要齊一總統與國會選舉，總統大選的裙擺效應有可能促成一致性政府的出現，此時，總統將成為憲政運作的中心，但我們當前的製度，卻仍舊無法使總統的決策透明化，而失去權力杠杆的在野黨，其對執政黨的鬥爭勢將更加激烈；而如果出現分裂投票，總統與立法院分由不同政黨主導，那麽，我們現在的政治僵局夢靨，將會再持續下去。
民主進步黨憲政改造研議小組所提出的民進黨版修憲草案，便主張放棄當前製度原理混亂不清的半總統製，將憲政體製往更純粹的總統製或議會內閣製修正，讓權力的遊戲規則更加明確，也讓政府更加決斷與負責。采行總統製者，則總統成為最高行政首長，其決策必須經過國務會議的討論，但為尊重其民意代表性，總統可享有立法的否決權。在此一情形下，由於總統有較大的立法參與權，所以擺爛的政治僵局較當前製度不易出現；若是采行議會內閣製，則由國會多數黨或多數聯盟執政，部會首長半數可由立法委員兼任，總統不再直接民選，以免其越權幹涉行政，政治僵局則由倒閣和解散國會製度來解決。無論如何，這樣的修憲，都比延續當前製度為佳。
但若加入共識決民主的考慮，則修憲有兩個原則必須留意，一是應當要提高政黨比例代表名額，以便更多地容納社會多元聲音；另一則是在政府的形成過程中，要使不同的社會力量能夠參與政權的分攤或協商。以民進黨兩個修憲版本做比較，議會內閣製版本將國會選舉改為聯立製，使國會席次完全依政黨比例分攤，同時鼓勵國會形成多數聯盟以利執政，自然較能落實共識決民主的精神；總統製版本主張增加政黨比例代表席次，也較當前製度為佳，而如果能在憲政實踐的過程中能請求總統任命部會首長必須經過國會的聽證過程，則總統為了得到國會的支持，釋放若幹權力，延攬不同社會團體或政黨菁英進入政府，自然也有助於共識型政府的組成。
惟盱衡當前政治氣氛，修憲似乎仍然困難重重，依正文之見，如果能從增加國會議員席次著手，先行彌補第七次修憲國會席次減少過多的後遺症，同時容許立法委員兼任官吏，讓洞察民意的優秀立法委員能在立法院各黨團間真正代表政府落實政策辯論，更者，恢複立法委員對行政院長的任命同意權，逼使總統必須謙卑麵對國會以組成受國會信任的政府，則立法委員支持進步修憲的意願將會受到鼓舞，我國憲政體製的共識型民主精神將更加突顯，進步的修憲論述有可能進入立法院國會殿堂受到討論，修憲的契機才有機會打開，而轉型正義的問題也才有可能破除統獨與族群議題掩蓋的權力迷障受到嚴肅對待。至於陳水扁在第十一任總統就職演講「為永續台灣奠基」中所宣示的，主權、領土和統獨等尚未得到社會多數共識的議題，就應當留待我國憲政民主更加成熟的階段再來決定，以免妨礙進步修憲的成功。
進步修憲如何可能？(下)
2006/10/08 00:31
曾建元
當前憲政體製出了這麽大的紕漏，問題出在曆年的修憲，皆完全無視於台灣分歧社會的政治現實，隻是照搬外國法例，而欠缺深刻的本土反省。台灣既然是一個國家認同分歧的異質性社會，則憲政製度的設計，就應當要對症下藥，促進國家的統合，減少擴大分裂的因素，亦即就應當致力於在體製內容納社會多元的聲音，創建一個有助於不同族群與政黨對話協商的機製，權力共享，責任同擔。美國比較政治學者艾倫．李帕特（Arend Lijphart）即同意諾貝爾經濟學獎得主亞瑟．雷易斯（Arthur Lewis）的觀點，認為民主的首要意義，在於「不論是直接地行使政權或者是間接地通過民選的代議士，所有受決策影響的人，都應該有機會去參與政策的決定」，如果製度使異議者或不同族群或政黨被永遠排除在決策參與的管道之外，這種排他性乃可以被解釋為非民主的。李帕特便指出，贏者通吃的多數決模型統治乃不適用於異質性社會，因為很容易成為多數專製，異質性社會必須盡量把多元聲音納進體製，以共識決民主模型來建構其憲政製度。
不幸地，我們當前的憲政體製運作，就是依照多數決民主的原理進行的，而與台灣分歧社會的需求完全違背。決定執政權歸屬的全國性大選中，總統選舉采最先跳越標幹製（first past the post），誰贏得相對多數，就可以獨攬政權，所以在競選的策略上，隻要死守住基本支持者，伺機利用敵對陣營的分裂形勢，就有可能混水摸魚，脫穎而出，取得天下。選舉越過火，政治社會就越對立，每一次選舉都是政治生命的生死對決。
進步的修憲要認真麵對台灣的分歧政治社會和扭曲的對決式選舉文化，要從製度上去矯治台灣民主製度的沉--，這就要端出共識決民主的處方，促使各個政黨和政治人物在這樣的製度環境中，不得不去學習寬容、妥協、理性、尊重多元等民主基本價值，以及學會如何進行有效的溝通、協商、對話。
第七次修憲將立法委員的選舉方案改為單一選區兩票製，在區域選舉部分，單一席次有助於地方政治人物選舉行為的趨中化，在全國不分區選舉部分，政黨比例代表的直接民選，亦保障了社會多元力量的參政權利，這是我們要給於肯定並且必須堅持的憲改成果，可是席次減半造成的各個立法委員代表性的不成比例，破壞票票等值的精神，同時也壓縮了社會多元聲音的參政空間，卻是我們應當要加以檢討的。在此之外，立委任期改為四年，在解散立法院情形不易發生的情況下，很可能造成第七屆以後各屆立委與總統任期時間相隔叁個月的情形，即立委於當年十二月選舉，次年二月就職，總統則於次年叁月選舉，五月就職，舉例而言，第十一任總統任滿前應立法院改選而新任命的行政院長，其任期隻到隔年五月便要再應新總統之就職而總辭，這一過渡性的行政院任期伴隨著總統選舉，不可能做出重大決策，徒然使國家空轉半年，毫無意義。如果要齊一總統與國會選舉，總統大選的裙擺效應有可能促成一致性政府的出現，此時，總統將成為憲政運作的中心，但我們當前的製度，卻仍舊無法使總統的決策透明化，而失去權力杠杆的在野黨，其對執政黨的鬥爭勢將更加激烈；而如果出現分裂投票，總統與立法院分由不同政黨主導，那麽，我們現在的政治僵局夢靨，將會再持續下去。
民主進步黨憲政改造研議小組所提出的民進黨版修憲草案，便主張放棄當前製度原理混亂不清的半總統製，將憲政體製往更純粹的總統製或議會內閣製修正，讓權力的遊戲規則更加明確，也讓政府更加決斷與負責。采行總統製者，則總統成為最高行政首長，其決策必須經過國務會議的討論，但為尊重其民意代表性，總統可享有立法的否決權。在此一情形下，由於總統有較大的立法參與權，所以擺爛的政治僵局較當前製度不易出現；若是采行議會內閣製，則由國會多數黨或多數聯盟執政，部會首長半數可由立法委員兼任，總統不再直接民選，以免其越權幹涉行政，政治僵局則由倒閣和解散國會製度來解決。無論如何，這樣的修憲，都比延續當前製度為佳。
但若加入共識決民主的考慮，則修憲有兩個原則必須留意，一是應當要提高政黨比例代表名額，以便更多地容納社會多元聲音；另一則是在政府的形成過程中，要使不同的社會力量能夠參與政權的分攤或協商。以民進黨兩個修憲版本做比較，議會內閣製版本將國會選舉改為聯立製，使國會席次完全依政黨比例分攤，同時鼓勵國會形成多數聯盟以利執政，自然較能落實共識決民主的精神；總統製版本主張增加政黨比例代表席次，也較當前製度為佳，而如果能在憲政實踐的過程中能請求總統任命部會首長必須經過國會的聽證過程，則總統為了得到國會的支持，釋放若幹權力，延攬不同社會團體或政黨菁英進入政府，自然也有助於共識型政府的組成。
惟盱衡當前政治氣氛，修憲似乎仍然困難重重，依正文之見，如果能從增加國會議員席次著手，先行彌補第七次修憲國會席次減少過多的後遺症，同時容許立法委員兼任官吏，讓洞察民意的優秀立法委員能在立法院各黨團間真正代表政府落實政策辯論，更者，恢複立法委員對行政院長的任命同意權，逼使總統必須謙卑麵對國會以組成受國會信任的政府，則立法委員支持進步修憲的意願將會受到鼓舞，我國憲政體製的共識型民主精神將更加突顯，進步的修憲論述有可能進入立法院國會殿堂受到討論，修憲的契機才有機會打開，而轉型正義的問題也才有可能破除統獨與族群議題掩蓋的權力迷障受到嚴肅對待。至於陳水扁在第十一任總統就職演講「為永續台灣奠基」中所宣示的，主權、領土和統獨等尚未得到社會多數共識的議題，就應當留待我國憲政民主更加成熟的階段再來決定，以免妨礙進步修憲的成功。
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