奧巴馬讓人摸不著頭腦，權力被束縛

奧巴馬政府近來的許多外交決策，讓人摸不著頭腦。

??中評社北京2月3日電（評論員?齊雲鴻）觀察奧巴馬政府近來的許多外交決策，很多時候讓人摸不著頭腦，經常表現為缺乏連續性、前後不一、前後矛盾乃至缺乏信用，充滿實用主義和善變特點。究其原因，除了最大的超發達資本主義國家的利益本性驅動外，更受到諸多國內因素的製約。了解這些特點有助於分析其外交決策背景，有針對性思考對策。

??總統在美國對外決策中具有關鍵影響

??美國對外決策異常複雜並具有強烈政治性，總統及其信念在製定美國對外政策方麵起關鍵作用，對外政策實際上掌握在總統手中，公眾通常在主要外交政策問題上支持總統。相對國內問題，總統更加重視外交政策，因為他認識到曆史通常總是讚譽在對外政策方麵有建樹的總統；而總統在任時間越長，他對自己的“曆史地位”也就看得越重。總統偏愛他在外交事務上的創製權，即便是國務院也難以取得外交決策主導。

??美國外交政策的製定具有這樣一個演變模式∶變革政治總是取代現狀政治，又産生新的現狀政治。美國製度設計比較理性但實際運作却充滿感性和偶然性，尤其是關鍵崗位上的關鍵個人的政治傾向、價值觀具有關鍵影響。美國外交決策受到總統個人因素的影響。由於個人的曆史背景和生活經曆不同，會造成決策者在個性、觀念、道德、信仰、個人需要等多方麵的差異及其後果。比如，在小布什政治哲學的形成過程中，《聖經》的作用不容忽視。對布什的政治思想特別是外交思想和國家安全戰略産生至關重要影響的，還是冷戰結束以來在美國影響日益強勁的新保守主義思潮。奧巴馬政府的成長受到多元主義文化背景影響，在其外交政策方麵打上了獨特的多元烙印。

??然而，美國政治中相對有效的製衡體製有時無法避免地選出一些損害美國和國際社會的總統，並在一定時期內無法受到有效製約。比如意識形態相對偏執的小布什，再往前追溯的約翰遜、杜魯門，冷戰以來三次傷害美國與世界的局部熱戰——伊拉克戰爭、越南戰爭、朝鮮戰爭，恰恰是三者一手製造或嚴重擴大化的，糾正他們錯誤的不是他們本人，而是後來者總統。這說明，美國的混合政治製度設計同樣存在一些缺陷，總統權力巨大、利益集團以及媒體偏頗等因素常常導致這些缺陷不時發揮很大的負麵影響。

??總統並非單獨地製定對外政策，政府內部和整個社會中許多其他人員和機構都卷入其中，比如總統顧問、行政機構的高級官員、對外政策機構、國會、法院和州與地方政府、公眾、政黨、利益集團與各種社會運動、新聞媒介以及駐外機構人員等等方麵。各個有關部門努力對總統施加部門影響，影響總統的政策，從而使他們所主管的部門得以發展並具有更大的重要性。因此，美國對外政策的決策過程實際上是一個以總統為中心協調各方意見的過程，諸多機構既是總統權力的源泉，同時又製約著總統的權力。

??部門利益、國會、利益集團、公眾與國際環境

??部門因素有時削弱了美國對外決策進程中平衡政策目標的能力。比如布什政府時期，國務院熱衷於在中亞各國推進人權狀况和民主議題，而國防部却更多關注確保軍事基地和實現軍事合作的成果。部門目標與利益的不一致有時使得美國政府傳遞出的信息模糊不清，使原本複雜的安全與民主的關係顯得更為複雜。白宮外交班底中曆來有鷹派和鴿派之分，有時鷹派占上風，反之亦然。而也正是這種不同力量的製約與牽製，美國外交政策才得以保持著相對連續性和穩定性。

??在美國對外政策上，國會通常作為一個“反應性”的部門存在，無法獨立發揮作用，總統往往掌握決策主動權，然後由行政部門去執行。但不等於說國會沒有實際作用，國會通過其舉動表明姿態，以向總統“吹風”來提出告誡。美國政治結構具有獨特的分權與製衡特點，國會在外交決策的作用不應被忽視。因為國會代表著美國公眾中持各種不同觀點、擁有各種不同利益的人群，它與總統及其行政部門外交權力的運作密切相關。雖然國會內並沒有一個在外交及安全事務領域發揮綜合領導作用的正式機製，但國會被賦予了重要的憲法責任，其中一些居於領導位置的成員以及那些具有豐富經驗和聲譽的人士可以發揮重要領導作用，影響美國外交決策結果。

??利益集團影響美國對外決策。美國的“利益觀”具有抽象性與具體性，包括集團利益、民眾利益以及抽象意義的國家利益，分清這些不同的利益觀有助於理解不同政府的不同政策和戰略，在國家利益旗幟下背後的利益紛爭與實質。美國內不同利益集團的幹預使政府對外決策進程充滿善變、猶豫和妥協，取得協調一致相對較難。比如，由於主要關注能源因素，美國政府一直傾向於將高加索三國和中亞五國視為同一政策整體，並未形成專門的對中亞五國政策。而國際形勢發展表明，中亞與高加索國家在民族、安全、能源等方麵存在諸多差異，美國認識到需要調整原有政策立場，但由於能源利益集團的顯赫地位，能源問題在長時間內導致政府無法出台獨立的中亞政策。

??美國公眾對外交決策的影響。多數美國人對國家和國際事務知識貧乏，在政治上采取不參與的態度，他們對政治事務孤陋寡聞，導致普通公眾易於被社會和政府中的個人和集團所操縱。當公眾感到對外事務進展對其本人和國家都順利時，他們往往支持總統決策；而公眾看出情况不妙，如對外政策導致參拜或經濟衰退，那麽多數公眾將要求變革。

??還要關注對國內政治和政府製定政策過程中具有重大影響的全球環境和美國實力。研究美國的對外政策如果僅僅局限於政府、政策製定過程以及社會、國內政治這兩個方麵，顯然是不全麵的。全球環境變遷以及美國實力變化、全球或區域性特殊事件過去影響力美國對外決策政治學，今後仍將發生重大影響。