劉瑜：《民主的細節 - 美國當代政治觀察隨筆》4

第2部分 權力製衡篇

·選誰都差不多（1） 

如果我是美國人，很可能不會去給大大小小的選舉投票。這倒不是說我這人政治冷漠，沒有公民責任心，而是我覺得，在美國現在這種政治體製下，其實選誰都差不多。 

　　比如眼下我一直在跟蹤觀察的麻塞諸塞州的州長選舉。 

　　每年的11月7號是美國的選舉日。今年（06年）沒有總統選舉，但是有許多州要選州長，我所居住的麻省就是其中一個。 

　　如果我是一個麻省公民，我選誰呢？ 

　　最有力的競爭者有兩個。一個是民主黨的候選人德沃·帕崔克，黑人，曾在克林頓政府手下任助理司法部長。一個是共和黨的候選人凱麗·赫利，女性，是麻省現任付州長。 

　　如果我是一個麻省公民，當然有理由關心這場選舉。對於一個普通美國人來說，州級選舉對他們衣食住行的影響，其實比總統選舉要大。因為美國是個聯邦製國家，對於一個普通公民來說，消費稅的稅率是多少、高速高路上的時速多少、中小學教育質量如何、有多少警察在你家附近巡邏、能否申請有政府補助的醫療保險，這些與日常生活最休戚相關的事情，主要都是由州政府與州議會決定的，不關白宮和參眾兩院什麽事。在很大意義上，對於老百姓而言，"國計民生"的真正含義，其實是"州計民生"。 

　　抱著關心"州計民生"的熱切心情，我大量地讀報、看電視、上網，努力發掘兩個候選人的"本質"差異，最終得出的結論卻還是：其實選誰都差不多。 

　　聽來聽去，我發現他倆在政見上，主要差異集中在兩個方麵。一個是要不要消減收入稅；另一個是如何對待非法移民。 

　　赫利堅決主張要消減收入稅。每次電視辯論，她都把這個問題拿出來，氣勢洶洶地追問帕崔克同不同意減稅。她說："減了稅，老百姓口袋裏有了錢，經濟發展才有動力"。我想，減稅是好事啊。我一共收入就那麽點，還老是被挖去一大塊稅，我當然支持減稅了。可是後來我上網一查，發現赫利所說的減稅，無非是從5.3%減到5%，頓時覺得很沒勁。才減個0.3％，卻嗓門大到大西洋對岸都能聽到。而且，帕崔克說的也有道理，他說："不錯，老百姓的錢是老百姓的錢，但是公路、公立學校，也都是老百姓的公路、公立學校，如果少交稅的代價是公共服務的退步，老百姓歡不歡迎呢？"好像也有道理。 

　　再看另一個分歧。帕崔克主張讓在麻省公立大學上學的非法移民交相對低的"州內學費"，赫利反對。帕崔克說"要給那些學習合格的非法移民一個機會"。而赫利則說他是在"用合法居民的錢去獎勵非法行為。"帕崔克主張給通過駕考的非法移民發駕照，說是出於"安全考慮"。赫利則堅決反對，說這讓"控製非法移民更加困難。"雙方似乎都有道理，但是說實話，這對我來說，實在是個可以"高高掛起"的問題。

·選誰都差不多（2） 

當然，兩個人還有一些其他分歧，比如同性戀結婚可不可以合法化、要不要支持幹細胞實驗……分析來分析去，我覺得所有這些"差異"都顯得雞毛蒜皮。0.3％的稅收、給不給非法移民發駕照、同性戀能不能合法結婚，對我的生活幾乎沒有任何影響，所以對我來說，選誰都差不多。 

　　"選誰都差不多"可以被理解為一件壞事，也可以被理解為一件好事。很多人把它理解成一件壞事。每天，我都可以從報紙上讀到無數這樣的哀歎：民主黨也好，共和黨也好，其實大同小異，一樣墮落，既然"天下烏鴉一般黑"，我為什麽要去投票？事實上，很多人把美國的投票率不高這個問題，歸咎於美國政黨"沒有給選民提供一個真正的選擇"。專製者更可以聲稱：既然在民主選舉中"選誰都差不多"，那還要選舉做什麽？所謂選舉，不過就是一群戲子做戲而已。 

　　但是我不這麽看。"選誰都差不多"這個現象的發生，其實恰恰是兩黨激烈競爭的結果。正是因為兩個政黨在競爭中都要爭取大量的"中間選民"，所以它們的政見日漸"趨中"，最後，兩黨的政見往往穩定在最大多數選民比較讚同的位置上。而一個上台的政黨，代表多數人的利益，這恰恰是民主的含義。 

　　早在1957年，政治學家AnthonyDowns就總結出了兩黨製下"政黨趨中化"的規律。許多後來的經驗研究都證明了這個簡潔然而意義重大的結論。 

　　從這個角度來說，"選誰都差不多"又是好事，因為它說明不同的政黨都在使勁諂媚"多數老百姓"――這不正是三個代表之"代表最廣大人民之的利益"嗎？好比如果我喜歡吃麵條，不喜歡吃三明治，那麽一個黨請我吃拉麵，一個黨請我吃刀削麵，我當然"選誰都差不多"了――反正沒人逼我吃三明治。投票率低，至少對於某些人來說，恰恰說明他們對政治體製的信任：既然我就算不投票，也要麽能吃到拉麵，要麽遲到刀削麵，那我投不投票也無所謂了。 

　　選舉議題的"雞毛蒜皮"化，在一定程度上，恰恰是美國社會在重大基本問題上達成了共識的表現。這個社會已經完成了對工人能不能組織工會、如何控製公司壟斷、公立中小學如何運營、婦女該不該投票、黑人能不能坐公車的前排、言論自由是不是好事、人權是不是一個貶義詞等等這些個"重大"問題的辯論了，剩下的，至少就國內事務來說，基本都是小修小補的"雞毛蒜皮"了。如果一個國家連這些最基本的共識都還沒有形成，"右派"堅持工人不能成立獨立工會，"左派"堅持反對市場經濟，而我是那個國家的公民，那我當然會舉著選票跑到投票箱前了。畢竟，在那種政治環境下，選誰會非常不一樣，我可不想被人按著脖子，吃下自己不愛吃的三明治。

·哪怕隻增百分之一的稅（1） 

以前隻聽說過商店因為財務困難歇業關門，在美國，竟然見識了政府因為財政問題而暫時歇業關門。 

　　06年7月1號，美國新澤西州州長科讚（JonCorzine)簽署了一個17號行政令，下令新澤西州州政府所有"非基本的"辦公機構都暫時關門。這些"非基本的"部門包括：機動車輛管理處、公園、彩票部門、教育局、部分司法機構，等等等等。雖然"基本的"政府部門，比如警察，消防隊、監獄等等，還保持運轉狀態，但這個小小的行政令，也讓4萬5千人臨時下了崗――占新澤西公務人員的一半以上。城池失火，殃及池魚，便是新澤西州大西洋城那些個舉世聞名的大賭場，也跟著被迫歇業――雖然它們不是政府運營的，但是它們必須在政府人員的監控下運營，而那些監控人員歇了業，這些賭場業隻好跟著關了門。 

　　讀者可能要問，美國州長權力這麽大？大筆一揮，就可以讓幾萬人暫時下崗？當然不是這樣。美國作為一個法治社會,一切必須按照法律的規定來辦事。美國又是一個聯邦國家，每個州有每個州的法律。根據新澤西州的州法，在每年新的預算在州議會批準通過之前，政府不應當有新的花銷。今年的州預算批準截止日期是7月1號，新澤西州議會沒能在7月1號之前通過新的年度預算。於是州長科讚依法下令凍結那些"非基本政府部門"的運行。 

　　那麽，州議會為什麽沒能通過州政府的預算提案呢？原因是，新澤西州政府麵臨45億美元的赤字，為了填補這個赤字。州長科讚提出了一係列開源節流的做法。其中最重大的建議，就是要求將新澤西州的消費稅從百分之六提高到百分之七，期望以此每年獲得11億美元的進帳，而這個提議遭到由民主黨控製的州議會的反對。一方堅決反對提高這百分之一的消費稅，一方堅持這是填補赤字最有效的方法。雙方僵持不下，最後錯過了預算批準的截止日期。州長這才一怒之下簽署了17號令，雖然是"依法"辦事，但同時也是以凍結政府的方式來要挾州議會。 

　　當然，無論是州長，還是州議會，都得罪不起選民。固然，增加稅收會得罪選民，然而，一部分公共服務長期被關閉，以及大量公共雇員的"臨時下崗"，同樣會惹惱選民。於是，從7月1日科讚簽署17號令起，州政府和州議會開始了馬不停蹄的談判，連美國國慶日的假日都不休息了。州長本人據說也"睡在了辦公室"。7月6號，州議會裏的民主黨內部就達成了妥協，表示願意接受消費稅從百分之六增加到百分之七（意味著每個家庭平均一年多開支275美元左右），但是作為條件，由增稅所得收入，其中有一半必須用於緩解由於高不動產稅對老年人口造成的壓力（新澤西的不動產稅全美最高）。換句話說，這邊拔了羊毛，那邊至少得部分地補回羊身上。

 

·哪怕隻增百分之一的稅（2） 

　7月8號，這一提案在新澤西州議會的上下兩院通過。很快，州長科讚簽署了19號行政令，下令解除17號令。從8號開始，各個"非基本的政府部門"重新開張，到7月10號，基本所有的政府部門都恢複正常工作。新澤西這場"預算戰役"這才算平息下來。 

　　對於我們這些外部的觀察者來說，重要的當然不是新澤西州這麽一個遙遠地方的"預算平衡"。畢竟，我不去新澤西購物，它消費稅就是漲到百分之70％，我也可以事不關己，高高掛起。對我來說，有趣的是這場預算戰役的政治過程。 

　　從政治運作的過程來說，最引人注目的，就是議會不是政府的橡皮圖章――它切切實實地審查、質疑政府提出的預算方案。也就是說，在涉及到"掏老百姓口袋裏的錢"以及"花老百姓口袋裏的錢"的問題上，議會確實是試圖在把守一個關口。就算是百分之一的消費稅，就算是年家庭開支也就是因此增加275美元，那也不是某個領導一拍腦袋說了算。相比之下，我似乎就沒有聽說中國的全國或者省級人大曾經否決過政府提出的預算草案。事實上，別說一般的老百姓不知道我們的消費稅或者所得稅的稅率從何而來，有何道理，背後的政治博弈過程是什麽，就是人大代表們本身，估計大多也是隻知其然不知其所以然，暈暈乎乎地投讚成票而已。 

　　當然，議會在把這個關口的時候，是一隻眼睛瞟著自己的職位，一隻眼睛瞟著老百姓的利益。但是，在一個合理的製度中，"自私"不應該是問題，"損人利己"才是問題。如果政治家的職位必須通過適當保護老百姓的利益來維持，這二者不是"辨證地統一"了嗎？當然，這裏說的是一種理想的情況。很多時候，政治家隻是虛晃一槍，"似乎"保護了老百姓的利益，實際情況卻撲朔迷離。但是，至少在新澤西的這個案例中，首先，部分州議員們開始是怕漲稅引起選民不滿而拒絕州長的預算提案，後來，又同樣是怕關閉部分公共服務惹毛了選民而達成了妥協。在這個案例裏，政治家的政治考慮明顯受了選民利益這個指揮棒的影響。 

　　我們在公共領域裏討論民主或者民主化，易於陷入抽象的、空洞的口號對口號式的爭論。事實上，民主是非常腳踏實地、非常柴米油鹽的一件事。它涉及到的，無非就是當有人要從我懷裏一年掏走275美元的時候，它是會被"神不知鬼不覺"地掏走，還是會至少經過一場辯論。而且我可以傾聽這場辯論，可以根據我自己的標準判斷其中的是非，可以在下次投票的時候，給那個在我看來說話沒道理的人投一張反對票。

·哪怕隻增百分之一的稅（3） 

相比之下，在一個不夠民主的社會裏，公共財政的"軟約束"問題似乎很難避免。如果民眾或者民選代表不能有效地監控預算的出台過程，那麽政府開出什麽帳目，就是什麽帳目。它說花多少就是多少。它說花在哪就是在哪。提案中的預算數字怎麽來的，很少人知道。這些數字是不是的確按部就班地花了，也很少人知道。就算由於上級政府的壓力，以及地方稅基的不足，導致一個相對合理、相對有限的預算，各級政府還是可以通過"巧取豪奪"建立無數的"預算外基金"。近幾年來中國政府啟動的"預算內外一本帳"舉措、以及嶄露頭角的"審計風暴"，可以說非常積極的公共財政改革。但是，更根本的變革，還是在於推動人大切實地審查、質疑、監控政府的預算方案。 

　　當然，這個案例給我們的政治啟示不至於此。中國很多地方當前麵臨嚴重的地方政權財政困難的問題，從這個案例，我們可以看出，其實即使是美國，也存在"地方政權財政困難"的問題。在美國，本質上而言，是聯邦製這個構架解決了"地方政權財政困難"的問題。在聯邦製下，各個州享有自主決定稅率、公共開支的權力。說白了，沒錢了，我就多收點，或者少花點――州級政府在議會的批準下，可以"擅自"決定多收錢或者少花錢。比如，在新澤西這個案例中，在州議會的批準下，州政府一方麵決定增加消費稅、出賣某些高速公路的管理權（開源），同時另一方麵也消減在養老金和高等教育等方麵的開支（節流）。 

　　相比之下，中國是一個單一製國家，各個省市沒有自主決定稅率稅種的權力。事實上，越到基層政府，就越麵臨財政權力和財政義務不對稱的情況。因為缺乏財政權力，為了"開源"，各級政府往往"八仙過海，各顯神通"，用各種手段巧取豪奪，比如亂收費亂罰款，比如隨意出賣國有資產，比如不負責任地給企業貸款提供擔保等等。聯邦製給我們的啟示是，與其讓各級政府在"預算外"四處揩油，不如擴大地方政府預算內部的財政權力――讓其在稅收、公共開支方麵，享有更多的自主權。比如，允許地方政府根據實際情況隨時調整稅率。但是，這樣放權的前提，顯然是加大人大對政府預算的監控能力。沒有這個配套措施，預算內也好，預算外也好，越大的權力意味著越大的腐敗可能性。 

　　誰都知道，花自己的錢是一件讓人心疼的事，而花別人的錢是一件不怎麽讓人心疼的事。一個好的公共財政體係，就是要通過一個政治博弈的過程，讓花別人的錢變得象花自己的錢一樣心疼，哪怕一年也就是275美元。