從行政體製改革試驗田，到行政體製改革突破口

　　從行政體製改革試驗田，到行政體製改革突破口，以行政審批服務中心建設為代表的地方行政審批改革已經走過了8年；當社會各界充分體驗和享受改革所帶來的巨大成效和改革成果的同時，改革一線的實踐者們卻在為其現實處境、定位歸屬以及未來方向而擔憂和焦慮。




　　改革實踐者的困惑與欣慰

　　“地方的行政審批服務中心就象茫茫草原上的一匹孤狼，找不到狼群。”

　　“我們中心已經成立工作6年了，到現在我們還不知道自己是誰。”

　　“現在的行政審批改革中難題太多了：無權者管理監督有權者，各種法律法規之間發生矛盾，甚至大法管不了小法。”

　　“改革之初，可以自下而上；而進入改革深水區，就必須自上而下，這就像梳頭發：自下而上梳，越梳越亂。”

　　“行政審批服務中心快成了政府部門間的協調中心了，但中心本身卻一無權，二無法律身份，這是名副其實的越權行為。”……

　　這些聲音或者說抱怨，來自於一些地方的行政審批服務中心的負責人。

　　已經走過8 個年頭的地方行政審批服務中心建設，目前正進入關鍵時期，甚至正麵臨新的十字路口，因為當改革一線的實踐者發出上述呼聲的同時，社會各界對他們的議論和評價更是截然相反——讚揚聲餘音繞梁，質疑聲不絕於耳。

　　讚揚者說，行政審批改革對轉變政府職能、實現服務型政府這一戰略目標帶來了革命性推動，它已經成為“行政體製改革的突破口”；質疑者的說法也同樣直接和大膽：取消、關閉行政審批改革的操作平台——各地的行政審批服務中心和服務大廳。

　　而處在改革實踐第一線的試點者們的看法和建議似乎更為現實和急迫：取消或關閉服務中心的說法和做法過於簡單粗暴，這是在回避前進中的問題，“行政審批改革不能走回頭路”；但是，他們也承認，現在確實麵臨諸多自身、甚至地方政府都無法解決的現實難題，如涉及行政運行機製和法律體係內部的矛盾等。

　　因此，這些實踐者們認為，下一步的行政審批改革必須依賴行政體製的綜合改革和整體推進。

　　抱怨：“沒娘的孩子”，誰都管，誰又都不管

　　10月31—11月1日，“蘇浙皖滬行政（審批）服務中心第九次聯席會議”在浙江省溫州市舉辦，參會者主要是來自四省一市的36個市（區）的行政審批服務中心負責人，《中國經濟周刊》也派記者全程參加了本次會議。

　　這是一個連續6年舉行了9次的區域性的行政審批中心聯席會議，會議的主題是交流經驗、探討問題；不過，今年的這次會議除了原來的主題和內容外，不少參會者表達了更多的擔憂和期待；而對於一些不了解實情的外人來說，甚至會誤認為“經驗交流會”變成了“牢騷抱怨會”。

　　“我們不在政府部門序列中，既不是政府直屬機關，也不是政府特派機構。在政府組織框架中，我們叫‘其他一類’。”

　　“可就是這個四不象的行政審批服務中心，卻被賦予了管理和監督地方政府中的發改委、工商、環保、稅務、質檢、規劃等職能部門的權力，這聽上去有點離譜，但事實就是如此，由此可見我們的工作難度有多大。”

　　“我們中心更慘，忙了多年，現在卻要歸並到政府其他部門去，這簡直就是公開搶奪我們的改革成果。”

　　“行政審批改革現在已經完成了以取消審批項目數量、改善服務態度和提高服務效率等為主的初始探索階段，現在麵臨的難題已經不是依靠地方政府的主觀努力就可以解決的。”

　　……

　　一個地區間的鬆散型交流平台，為何能持續6年不間斷地組織了9次聯席會議，且參與者越來越多，舉辦頻率也越來越高？

　　“原因很簡單，一是當初的行政審批改革，是以試點的形式在地方開始的，地方之間為了互相溝通信息和學習經驗，需要一個交流平台；二是隨著改革的不斷深入，遇到的問題和難題也越來越多，相互間的交流變得更為重要和迫切，”聯席會議的最早發起者之一—紹興市便民服務中心的副主任沈克勤向《中國經濟周刊》介紹說。

　　不過記者在采訪中了解到，除了上述原因外，還有一個較為重要的原因—製度性原因：作為地方試點平台的行政審批服務中心，多年來其體製一直不明確，發展缺少目標，用他們自己的話說就是“工作努力，頂住壓力，換來的卻是寒心和擔心”，“今天擔心明天”，“所以大家都想找個同盟軍，相互尋求一些支

　　據了解，類似這樣的地區間自發組織的交流平台不止一個，如四川、遼寧等省市間也有一個類似的區域性交流會議。

　　在溫州舉行的這屆聯係會議上，參會者針對行政審批中心的體製性缺陷進行了交流和討論。他們認為，體製不明確帶來的最直接的結果就是，行政審批服務中心成了“誰都管，誰又都不管”的“沒娘的孩子”，有時候又成了某些地方領導和政府部門作秀的“花瓶”。

　　“行政審批服務中心的業務涉及政府各個部門，也可以說是反映各個政府部門工作的一個窗口，如上級重視反腐倡廉的時候，紀檢部門就來抓一下；當上級強調提高政務水平，加強各部門協調的時候，政府辦公室就來指導一下；當加強依法行政、嚴格執行《行政許可法》的時候，政府的法律部門又來檢查一下。”

　　“說得難聽點，行政審批服務中心的工作是隨著領導注意力的改變而改變，如地方的投資環境惡化了，引起了上級領導的關注甚至不滿，於是我們的工作就被重視了；或者，當需要體現地方政府在提高政務效率、創建服務型政府方麵的業績的時候，我們便被當作花瓶拿出來秀一下。”

　　欣喜：國務院審改辦與改革一線實踐者的“首次親密接觸”

　　“蘇浙皖滬行政（審批）服務中心第九次聯席會議”，在“默默耕耘”了6年之後，今年的例會上，首次出現了國務院相關機構人員的身影—國務院審改辦審核督查組副組長彭忠義前來參會，並作了專題演講。

　　彭忠義副組長在其演講中說，行政審批中心原本是為了改進地方政府工作方式、提高行政工作效率和為群眾提供便利服務的一個集中辦公場所，但在地方政府大力推行的數年間，它逐漸成了促進地方政府職能轉變、減少行政成本以及實現“服務型政府”目標的重要實踐，如今它更被很多行政學專家評價為“行政體製改革的突破口”，這些成績充分體現了地方同誌們的努力探索和不懈追求。

　　他說，他同意很多參會者的觀點，即目前行政審批改革已經進入一個關鍵時期，很多地方已經完成了減少審批項目、改變服務態度、提高辦事效率等的初期摸索和試驗階段，進入成熟成長期，但與此同時，一些製度性矛盾也暴露出來，如各審批部門之間的衝突、法律自身的矛盾等，這些問題的解決不是依靠地方政府或審批服務中心的主觀努力就可以解決的，需要整體推進。

　　“對於試點來說，地方聯席會議這種形式很好，發揮了積極作用。”他說，對於地方實踐者的一些抱怨，應該以積極心態來對待，“表麵上看是抱怨，其實反映的是改革中存在的真實問題，也是一些有效的建議。”

　　前景：省政府將試點“行政許可局”

　　對於參加此次聯席會議，彭忠義副組長最初的想法較為簡單：深入改革一線，接觸一線實踐者，了解和掌握最真實的改革現狀。但對於地方行政審批服務中心的負責人們來說，彭副組長的到來可沒有這麽簡單。

　　“彭副組長的出現，對我們來說無疑找到了組織，”參會者介紹說，“其實這幾年我們一直都在尋找組織，但是，省裏沒有相應機構，國務院各職能部門裏也沒有，所以這次找到彭副組長，還是通過熟人托熟人，才找到的。”

　　不過，除了彭副組長帶來的“組織歸屬感”和令人鼓舞的政策信息外，他們在這次的溫州會議上還了解到了一個更為具體的消息——繼天津、安徽、四川、陝西、吉林、西藏同等省級服務中心成功建立運行後，目前某些兄弟省市也正在準備設立省級的行政審批組織機構。

　　這些省級的行政審批組織機構名稱不同，如“行政審批管理辦公室”、“行政許可局”等。

　　據介紹，浙江省人民政府正在籌備設立“行政審批管理辦公室”，作為全省行政審批中心的上級主管單位，負責對全省行政審批工作及其管理機構的指導、協調、管理和監督。

　　此項工作由浙江省發改委牽頭組織，並已向全省各相關部門和各市人民政府下發了“關於征求《浙江省行政審批服務管理條例》（草案）修改意見的函”。

　　“省級行政審批管理機構的設立，不僅讓原有的市、縣行政審批中心有了自己的組織，更重要的是初步形成了自上而下的管理機製；而有了省級管理機構這個大平台，行政審批改革才真有可能從最初的行政體製改革的試驗田，上升為行政體製改革的突破口。”一位參會者評價說。

　　行政審批改革也有“溫州模式”

　　★《中國經濟周刊》記者 楊眉/溫州報道

　　浙江省正在設立省級行政審批管理機構的消息，讓其他省份的市、縣級行政審批服務中心非常羨慕，“浙江省很多事情都走在前麵，這次又把溫州的行政審批模式在全省推廣，”參加四省一市聯席會議的一位外省參會代表說。

　　對此，溫州市的相關人士解釋說，省文件中沒有說是推廣溫州模式，但從內容看，溫州現行的行政審批管理模式與省文件內容基本相同。

　　溫州模式中的“三位一體”

　　對於到底什麽是行政審批管理的溫州模式，目前並沒有一個統一的定義。

　　不過，記者在采訪中了解到，與其他地方的行政審批管理方式相比，溫州的管理體係中有一個最大特色：除了行政審批服務中心外，市政府設有行政審批管理辦公室（下稱“市審管辦”），市監察局派出機構——機關效能監察投訴中心也駐紮在服務大廳。

　　三個機構共同構成了目前溫州行政審批的“三位一體”式的管理體係：政府管理、政務服務和監察監督。

　　對於溫州行政審批改革的這種創新，很多人表示不理解：溫州是全國民營經濟最發達的地區之一，應該不需要太多行政審批才是。

　　對於這種看法，溫州市各級領導都持相反觀點。

　　“從政府和企業的關係看，以前是政府引著企業走，現在更多的是企業推著政府走。”溫州市常務副市長徐繼平對《中國經濟周刊》分析說，“市場需要一個高效能政府，而行政審批環節是決定高效能政府的重點之一。”

　　溫州市行政審批服務中心副主任戴振韜的說法是：“事實證明，越是市場經濟發達的地區，對行政審批的需求量也越多，服務質量要求也越高。”

　　戴副主任用市場供求理論作進一步解釋說，市場經濟對政府公共服務產品的需求量急劇增大，最簡單的例子就是企業數量越來越多，投資也越來越大，這些都需要工商、稅務、商務、發改委等政府部門提供高效優質服

　　至於行政審批，任何經濟形式中都是存在的，但有著不同的含義：計劃經濟中，審批代表的是行政性的管製和同意；市場經濟中，代表的則是解禁和賦權，如投資項目的審批、市場準入等。

　　因此，對於溫州等市場經濟發達地區來說，行政審批的需求量遠遠超過一般地區，而政府服務相對來講是個“常數”，於是政府服務市場可以說是“供不應求”。

　　“如一些溫州人跑到外地投資，原因之一就是，在外地，他們是政府的座上賓，政府提供最好最快的行政服務，包括行政審批服務。”戴副主任分析說，“麵對供不應求的政務服務市場，溫州不得不從減少審批環節、提高政府服務效率角度來努力。這也是溫州的行政審批改革步子快、效率高的客觀原因。”

　　壟斷性行業也要納入服務中心

　　在溫州現行的行政審批管理機製中，市政府副秘書長吳東同時身兼市審管辦主任和服務中心主任，他在接受《中國經濟周刊》采訪時介紹說，目前溫州的行政審批改革可以用“三全”、“兩化”和“六抓”來概括。

　　“三全”是指全方位服務、全到位授權和全過程監督；“兩化”是指改革要從時效要求向效率質量要求深化、從程序規範向環節規範細化；“五抓”是指抓創新、抓服務、抓規範、抓監督和抓建設。

　　他還透露說，下一步溫州市計劃將幾大壟斷性部門納入到服務中心來，也統一實行窗口服務、公開辦公，接受政府和群眾的監督。如中介機構，不僅收費標準、收費項目以及服務程序都不規範，而且又與政府主管部門有著千絲萬縷的聯係，他們一直都是社會各界反應意見最多的行業。

　　不過，現實操作起來並不容易，如各地的房屋測量機構，原來隸屬房管部門，後脫鉤，但是在當地仍是“獨一家”，城市規劃中的測繪也同樣如此，這對其服務的時效、質量等管理和監督提出了更高要求。不過據了解，溫州市自今年上半年已經將這些壟斷性行業納入服務中心。

　　對於吳東主任總結的“三全”、“兩化”和“六抓”，其他城市的參會者給予了很高評價，“如果地方目前能夠做到這些，行政審批服務中心就算非常成功了。”

　　監察助推效能革命

　　監察部門進駐行政審批服務中心，是溫州行政審批改革的一大製度性保障。

　　成立於2003年的溫州市機關效能監察投訴中心，其主要職能就是接受和處理對於政府服務、特別是行政審批中的投訴案件。“3年多來，中心共受理投訴21317件，其中涉及機關效能問題的投訴5796年，占28.03%。”投訴中心主任陳勵生對《中國經濟周刊》介紹說。

　　設定的投訴範圍十分明確，“違反四大禁令者都會被投訴：有令不行、辦事拖拉、吃拿卡要、態度刁蠻。”

　　據介紹，3年來，全市共有2237人（次）幹部職工因為違反規定分別受到行政降級、降職、辭退、誡勉、通報批評等處理。如甌海區一副區長對前來辦事的群眾態度生硬，受到誡勉談話；龍灣區公安分局政治處一主任中餐飲酒，被免職；市財政局一科長對辦事群眾百般刁難，被行政降職。

　　“不過，現在投訴大為減少，從最初的每天100多件，減少到現在每天兩三件。”陳主任介紹說。

　　但他表示，對政府服務的投訴數量盡管減少了，但潛在的問題不能忽視，“某些政府機關和工作人員也會為了應對投訴而做表麵文章。更重要的是，對於群眾不敢投訴的部門和不敢說的事，投訴中心隻能采取定期或不定期的明察暗訪。”

　　據了解，近兩年來，投訴中心共組織各類明察暗訪263次，查房單位1423個，對查出的問題，不僅限期整改和反饋，突出問題還予以媒體曝光。

　　鐵的決心、 鐵的紀律、鐵的手腕的做法，大大改善了政務服務狀況，帶來了政府的效能革命。今年年初，溫州市入選國家“效能政府”名

　　一線改革者談行政審批改革

　　近日，蕪湖市行政服務中心主任、黨組書記魯小平、揚州市人民政府副秘書長宋建國、紹興市便民服務中心副主任沈克勤在參加“蘇浙皖滬行政（審批）服務中心第九次聯席會議”時，分別對《中國經濟周刊》坦陳了當地在建設便民服務中心時的成效和麵臨的問題，並提出了一些有效可行的建議。

　　成效：

　　成為行政體製改革突破口

　　行政服務中心的設立符合社會發展要求，具有強大的生命力。如方便企業和群眾，體現了“以民為本”的行政理念，符合新時期建設服務型政府的執政理念；提高了行政效率，降低交易成本，促進了節約型社會的建設；改善了政府形象，促進了政府職能轉變和行政管理體製改革；規範了權力運作，探索了從源頭上預防和遏止腐敗的路子。

　　如今，全國縣、市均已建立行政審計（或服務、或辦事）中心。其中，紹興、揚州、蕪湖三市的便民服務中心在服務、辦事等環節上都形成了各自不同的優勢，紹興市便民服務中心更是在去年紹興全市“十五期間十大群眾滿意實事”評選中，名列“十大實事”第三位，成為群眾最滿意的政府實事之一。

　　即便如此，在地方服務中心的相關負責人眼裏，自己所作的工作仍然還有很多不足之處。一位當地服務中心的負責人坦言 ，“盡管 ‘便民服務中心’、‘一個門辦事，一站式服務’已成為潮流，在地方政府日常工作中已形成共識。但是，按照國務院關於建設 公共服務型政府的要求相比，還有很大差距。”

　　現狀：未真正發揮“一站式”辦公優勢

　　業務職能和項目協調不到位：由於認識和體製原因，窗口審批功能弱、程序未優化、辦事授權差，部分單位窗口辦事功能弱，隻起“收發室”作用，項目審批“兩頭受理、兩頭辦理”，“體外循環”時有發生。“中心”由於對跨部門、跨層級的並聯審批協調權限不夠，難以真正發揮集中“一站式”辦公的優勢。

　　審批監管不到位：由於缺乏法律法規的規定，“中心” 對部門違規審批的監管沒有得力手段和措施，存在真空。

　　全程辦理不到位：審批窗口運行，部門隻能從某個科室抽調人員，由於科室工作職責所限，導致窗口人員隻能辦理本科室的審批事項，其餘的項目隻能收下來，傳回部門辦理；涉及到多科室的審批事項，往往拖延時間不能按期辦結，影響到審批工作效率。

　　中介服務不到位：一些中介機構沒有真正與行政機關脫鉤，實質上仍是其下屬機構，而且一個地方往往隻有一家經營；作為行政許可前置條件的鑒定、檢測、評估等結果，往往因中介機構不在“中心”而使審批鏈條不閉合、監管接受不力。

　　機構定位和職責界定問題。

　　一是機構名稱多樣，各地有的叫行政服務中心，有的叫便民服務中心，有的叫“一站式”審批中心，還有的叫中小企業服務中心。

　　二是機構性質不一，有的是行政編製，有的是事業編製，有的是兩種編製混合，而且這種機構性質一般屬於派出機構，未列入正式的行政序列。

　　三是機構職責模糊。行政服務中心沒有行政許可（審批）的主體身份，也不是法定的監督主體，遇有行政訴訟或行政複議案件時法律地位不明，體製上存在著先天性缺欠，不僅影響著中心的管理與效率，同時也不便於上級部門的宏觀協調。

　　四是機構管理多頭。各地有的是政府直管，有的歸口政府辦公室管理，有的歸口紀檢監察部門管理，有的由法製部門管理，有的由發展和改革部門管理，還有的歸口商務部門管理。

　　建議：對行政服務中心的管理體製進行調

　　建議國務院和省級政府對行政服務中心的管理體製進行調整，明確主管部門，統一建設和考核標準。

　　加強行政服務中心運作機製創新，積極推動“二集中、二到位”的工作探索。“二集中、二到位”是破解行政效率低下體製性障礙的一次破冰之舉，目前全國有不少地方都在效仿。

　　把握中心功能定位，解決好國家、省垂直管理部門進中心服務問題。在國家和省垂直管理部門進中心集中辦事上，差異很大，多數都進得不全，既給企業和群眾帶來了不便，也使這些部門缺乏一種外在的監督機製。

　　加快電子政務步伐，加快實施網上審批。推行網上審批，完成資料查詢、表格下載、網上申報、網上監督等功能是一個大趨勢。

　　抓緊建設省級行政服務中心，做到上下對應。天津、安徽、四川、陝西、吉林、西藏等省（區、市）省級行政服務中心的成功運作表明，建立省級行政服務中心是必要的，也是可行的。建議國務院對省級政府行政服務中心建設作出統籌考慮，以推動行政管理體製改革向縱深發展。

　　省級政府，包括直轄市政府要認真總結地方政府在行政許可權政策方麵取得的成績和經驗，廣泛聽取社會各界的意見，不斷改進政府的工作方式 。

　　適時成立全國性行政許可權政策的行業協會。定期召開經驗交流會，促進行政許可權政策更加規範、更加符合實際、管理工作更加科學。

　　裏程碑意義的改革

　　——行政審批製度改革回顧和展望

　　★文/秦亦夫

　　行政審批製度改革是伴隨經濟體製改革在上層建築領域進行的一場重大改革，是政府行政方式適應經濟社會發展要求而進行的一場變革，對於促進政府行政觀念更新轉變、建立適應社會主義市場經濟體製要求的行政管理製度必將產生積極而深遠的影響。總結改革經驗，使我們認識到改革的長期性和艱巨性，對於全麵審視行政管理觀念和管理製度，促進行政觀念更新轉變、深化行政體製和行政權力運行機製改革具有重要的意義和作用。

　　一、改革背景和主要內容

　　一般認為，我國行政審批製度改革開始於1997年，經曆了兩個主要階段，即從1997年到2001年以地方政府為主的改革和2001年國務院部署領導的全麵改革。這一認識有一定道理，但追根溯源，我國的行政審批製度改革是伴隨我國改革開放全過程的一項長期的漸進式的改革，隻是到了上世紀九十年代後期，隨著社會主義市場經濟製度地位的確立和市場機製作用的顯現，行政審批這種管理方式與市場經濟製度不相適應的矛盾更加突出，對改革行政審批製度的要求更為強烈，使改革達到了一個更高的高潮，取得了更大的多方麵的成果。正是改革開放以來的漸進式改革為全麵改革作了鋪墊和準備，回顧總結行政審批製度改革就不能不涉及以前的改革。綜合各方麵情況分析，改革大致分為四個階段：即探索階段、轉軌階段、地方改革階段、全麵改革階段。

　　第一階段的改革及其特點

　　行政審批改革的第一階段，從時間概念上劃分，大致是從改革開放到1992年前後。由於當時還在探索經濟體製改革，對行政製度的改革也處於探索之中。計劃經濟體製的基本特征是政企不分，企業利潤全部上繳，投資由政府統一安排，員工收入由政府製定統一的工資標準。這樣一種管製式行政管理製度，使企業失去了生產積極性和發展的動力，整個國民經濟處於十分危險的境地，急需政府改革對企業的管理製度，以提高企業活力，加速經濟發展。

　　借鑒農村聯產承包經營的經驗，首先推行工資製度改革。國務院1985年1月頒布了《關於國營企業工資改革問題的通知》，其基本要求是，企業工資總額與效益、上繳稅利掛鉤，逐步取消政府對企業的直接管製。具體辦法是工業企業工資總額同上繳稅利（或完成的技術改造指標）掛鉤，商業服務企業工資總額同營業額（或上繳稅利）掛鉤，建築企業實行百元產值工資含量包幹，煤礦企業實行噸煤工資含量包幹等，給予企業一定的個人收入分配自主權。為了提高地方政府的積極性，還進行了財政體製改革，中央開始向地方放權，將中央政府對企業的管理權部分下放給地方，賦予地方政府比較大的自主權。同時，也把文教衛生、投資決策、外匯管理等方麵的一些管理審批權下放給地方政府。

　　可以看出，這一階段的行政審批製度改革，主要是在原有體製框架內進行的，其特點是逐步減少對企業生產經營活動的審批，把分配權和生產經營管理權放給企業；對審批權在上下級政府機關之間進行轉移調整，由中央集中審批逐步變為各級政府分散審批，改革帶有探索的性質。

　　第二階段的改革及其特點

　　這一階段的改革從時間概念上劃分，是從1992年到1997年前後。黨的十四大提出了建立社會主義市場經濟體製的目標，隨著這一目標的提出，客觀上要求政府要明確其在市場經濟體製中的角色定位，實行政企分離、政社分離，減少政府對微觀事務的管理，加強宏觀調控功能。1992年7月國務院發布了《全民所有製工業企業轉換經營機製條例》，提出“企業轉換經營機製的目標是：使企業適應市場的要求，成為依法自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的商品生產和經營單位，成為獨立享有民事權利和承擔民事義務的企業法人。”確立了企業獨立的法人地位，賦予了企業生產經營自主權。1993年又頒布了《公司法》，大多數國有企業逐步改組為有限責任公司，在經濟體製上是具有裏程碑性質的改革。

　　這一時期改革的特點是開始從行政體製之外來審視政府的審批權，把理順政府和企業的關係、政府和社會的關係提上了議事日程，著手界定國有企業法人財產使用權與國家所有者權益的關係，政府對企業的行政審批已經不再是所有者對其財產的直接控製，而是公共事務管理者對市場主體的宏觀管理活動。

　　第三階段的改革及其特點

　　這一階段的改革從時間概念上劃分，是從1997年到2001年。不可否認的是，改革開放以來，又產生了大量新的行政審批。出現這種情況不是改革的倒退或反複，而是經濟體製轉軌、社會轉型這一特殊時期彌補製度不完善的一種措施。改革開放以後，各類市場主體、各種經營方式和服務內容紛紛湧現，原有的製度規範已經被打破，但新的還沒有建立起來，市場秩序比較混亂。

　　隨著市場機製作用的顯現，行政審批與市場經濟體製的矛盾越來越突出，為了加速區域經濟發展，吸引和留住外部投資，各地政府采取了一些臨時措施以克服行政審批製度的弊端，如領導督辦、相關部門集中辦公、限時完成審批，或者省略有關部門的審批環節、事後補辦手續等辦法，試圖突破行政審批製度的障礙，從1997年開始行政審批製度改革逐步在全國各地鋪開。

　　總的來看，這一階段的改革取得了更大的成效。一是在行政管理理論上有所突破。二是大幅度削減了行政審批項目，改革了審批方式和監督措施。三是把行政審批製度改革與黨風廉政建設相結合，作為改善投資環境、提高地方綜合競爭力的重要措施。

　　第四階段的改革及其特點

　　這一階段的改革從時間概念上劃分，是從2001年至今。地方改革的局限性在於對法律、行政法規和國務院及其部委設立的行政審批項目無權作出調整。並且地方政府的一些做法，隻能解決特定企業或投資者的個別問題，隻能在有限的範圍內使用，無法突破製度性障礙，有效改善經濟環境。這也使其他企業或投資者處於不利的地位，還會帶來對行政權力的濫用等消極作用。在加入世貿組織後，也是一種違反世貿組織規則的行為，會引起貿易爭端，使政府成為其他成員國、企業的申訴對象。按照世貿組織所遵循的非歧視原則，一國政府給予他國企業貨物或服務進入本國的優惠待遇，要立即無條件地適用於其他所有成員國的相同貨物或服務；給予本國企業的優惠待遇，也要立即無條件地給予他國企業。這不僅僅指關稅稅率的優惠，還包括商品通過海關、在銷售流通過程中接受檢驗、檢疫環節的多少，也包括在辦理各種手續時所提供的便利等。在這種背景下，全麵改革行政審批製度被提上中央政府的議事日程，國務院於2001年對全麵改革行政審批製度工作做了部署。截至2004年5月，國務院分三次宣布取消行政審批項目1806項，改變管理方式、交由行業自律管理121項，下放管理層級46項；並提請全國人大常委會修改了9部法律，取消了7項行政審批項目，改變管理方式2項，下放管理層級2項。

　　這一階段改革的主要特點在於重視理論研究，以製度創新為改革的主要目標，從製度層麵解決行政審批製度存在的各種問題。

　　二、改革的主要成效

　　行政審批製度改革取得的成效及其所產生的影響是多方麵多層次的，減少行政審批項目隻是其中的一個方麵，在研究行政審批項目去留的過程中，通過對行政管理手段、觀念的全麵審視，形成了新的管理觀念和思路。並且通過製度創新加強對行政權力的監督，規範行政權力運行，探討行政管理體製的新模式等等，是更為重要的改革成果。這對今後的工作和其他領域改革所產生的影響是更為深遠長久的。

　　（一）推動了行政管理觀念轉變

　　行政審批製度改革涉及到社會各個領域和各級政府的各個部門，特別是1997年到現在的改革，對建國以來各級政府以各種形式所設立和執行的行政審批項目進行了全麵清理和評估論證，根據現實管理需要作出取舍。在工作中較好地解決了改革所遵循的原則，提出了處理行政審批項目五項基本原則，即合法原則、合理原則、責任原則、效能原則和監督原則；在處理合法原則與合理原則的關係上，堅持了合理原則優先的指導思想，使改革突破了現行法律、行政法規條文的束縛。

　　行政管理觀念的轉變是管理手段轉變的前提。行政審批製度改革既是行政管理觀念適應經濟社會發展要求的必然結果，又進一步促進了行政管理觀念的轉變，使政府的行政管理觀念與社會主義市場經濟體製的要求更為統一，必然會對今後各項行政管理製度的改革產生積極深遠的影響。這是行政審批製度改革的最為重要的成果。

　　（二）製度創新取得重要成果

　　行政審批是一種重要的行政管理手段，是行政權力運行的一個重要模式，對公民、法人和其他組織的經營活動有普遍影響，行政審批項目的設立應當是嚴肅謹慎的，運行應當是規範的。但長期以來由於缺乏必要的製度約束，設立行政審批項目存在很大的隨意性，宏觀調控部門、行業管理部門各自設立審批項目，形成多頭審批。

　　許多審批項目的設立權、解釋權和實施權屬於同一機關或其對應的下級機關，審批中發生爭議和矛盾，隨時可以做出有利於自己的解釋。一些審批項目程序不合理，部門相互以對方的審批結果作為受理的必要條件，讓申請人無所適從。審批項目、或者與之有關的鑒定、檢驗和年檢都要收費，有些審批機關還與鑒定、檢驗機構爭相收費，或者形成利益同盟參與收費。沒有完成審批的具體時限規定，審批結果不向社會公開，逃避監督，從而導致審批機關成為隻行使權力，而不承擔責任和義務的特殊主體，掌握審批權的政府工作人員任意而為，給權力腐敗留下了極大空間，行政審批成為行政權力腐敗的溫床。

　　對實施中的行政審批施行沒有必要的評估機製，一些過時的、不必要的行政審批項目，不能及時廢止，長期作為一個必須的工作環節在行政機關運行。把大量的行政資源消耗在不必要的審批環節上，越管問題越多，反過來又把原因歸結為審批關口沒有把好，進一步擴大審批管理的範圍，提高審批條件，形成一種病態的循環狀態。

　　改革的成果，需要以法律製度的形式使其相對固化，這也是預防改革出現反複的一個必然要求，實現製度創新是改革的一項重要任務。

　　行政審批製度改革進入第四階段時，提出了改革要實現的三個目標，即建立科學合理的行政審批管理機製、建立高效規範的行政審批運行機製、建立嚴密完善的行政審批監督製約機製，並在改革實踐中予以堅持和發展。

　　行政審批製度改革為行政許可法的製定和實行提供了豐富的實踐經驗，促進了製度創新。行政許可法的製定實施，是行政審批製度改革工作成效的一個重要標誌，對設定行政許可的事項範圍、權力機關，對行政許可的實施機關、具體方式、收費辦法、法律責任、評估機製等都作了具體規定，這為科學合理地設立行政審批項目，規範運行提供了製度保障，對今後規範行政審批必將發揮積極的作用。

　　（三）在行政權力運行機製上進行了重要探索

　　行政審批是政府直接麵向社會的行政權力運行方式，是公眾與政府交流的一個重要窗口，是否規範運行，對政府形象具有重要的影響，但僅靠上下級之間的層級監督和各實施機關的內部監督難以實現行政審批的規範運行。各級政府在行政審批製度改革中創建的行政服務中心，把各部門的行政審批事項集中在一起辦理和監督，對於規範行政審批權力運行發揮了很好的作用。一是提高了行政效率；二是方便了申請人；三是有利於對行政權力進行監督。

　　行政服務中心的出現，也為今後進一步整合行政資源提供了一個可資探討的模式。

　　幾年來，行政服務中心的實踐為解決這一矛盾提供了一個可以借鑒的模式。基層政府的職能，主要是監督法律和政策的貫徹落實，維護社會穩定，為經濟社會發展創造條件。其基本手段有兩個：一是通過行政審批，控製從事特殊產品生產、提供特殊社會服務的機構數量，對社會資源進行合理配置，防止過度競爭導致市場混亂危害社會穩定。二是通過監督檢查，督促法律和政策落實，維護社會秩序，即把行政審批事項集中在服務中心管理，將其他部門整合為為數較少的幾個監督執行機構，可以大規模減少機構設置總數，消除政府各部門在管理中的推諉扯皮、爭權奪利現象。

　　三、行政審批製度改革展望

　　黨中央、國務院在安排部署今後工作任務的決定和文件中，不斷把深化行政審批製度改革作為一項重要任務提出來，如中央全會決定、政府工作報告、廉政工作會議文件、“十一五”規劃綱要等，都有關於這方麵工作的安排，總結行政審批製度改革工作的經驗，深化行政審批製度改革有兩個方麵的主要任務。

　　（一）繼續清理調整行政審批項目，適時向深度和廣度發展

　　全麵分析現存的行政審批項目，主要存在以下幾個方麵的問題。一是存在一些不必要的審批；二是存在重複審批；三是有些行政審批的程序設計存在矛盾。

　　行政審批製度改革還需要解決兩個與其密切相關的問題。一是行政審批的定期檢驗（即年檢）問題。年檢是行政審批的後續管理措施，是行政審批的繼續，其實質是審批機關檢驗申請人是否仍然符合審批的條件。暴露出的問題是各部門在不同的時間分別進行年檢，企業需要在不同的時間為不同的部門準備年檢材料，給申請人帶來諸多不便，是企業反映較為強烈的一個問題。

　　二是對職業資格製度需要進行規範。職業資格製度也就是就業準入製度，對從業人員和用人單位有普遍的約束作用，是政府對勞動者選擇職業權利和用工單位招聘員工權利的一種限製手段，是一項涉及公民權利的重要的行政許可。

　　由於我國的職業資格製度是在社會轉型過程中形成的，主要由政府各個部門設立，沒有形成完善的管理製度，把職業能力等級鑒定也視同職業資格管理，給從業人員造成不必要的負擔，在職業資格設立、培訓、考核等方麵也暴露出重複設立職業資格、重收費輕培訓、考核走過場等問題，使職業資格製度沒有起到應有的作用，需要通過改革來完善。

　　（二）完善配套製度建設

　　行政許可法為規範行政許可的設立、管理等提供了基本原則和製度框架，真正有效發揮其作用還需要進行全麵的配套製度建設，對各個工作環節作出明確的規範，完善其製度體係、細化其運行機製，重點有以下幾個方麵。

　　一是要完善設定行政許可的工作機製；二是要完善行政審批的評估機製；第三，要解決行政許可收費問題。

　　隻有完善配套製度建設，在每一個工作環節都形成完整的製度規範，才能有效發揮行政許可法規範行政許可的作用。