九年農村義務教育全免費?中國總理的煽情"慌言"

當溫家寶總理在今年的政府工作報告中對農村教育作出承諾時，會場內外反應熱烈。當日即有媒體以“2007年全國農村普遍實行免費義務教育”為題進行報道。有網民因而感慨，3年後中國農村所有的孩子都能上學了！但本報記者經采訪發現，這是一個被公眾和媒體誤讀的信息。 亞洲開發銀行的報告說，全球190多個國家中有170多個國家已經實現了免費的義務教育，除了發達國家以外，亞洲絕大部分國家，包括人均GDP隻有中國三分之一的老撾、柬埔寨、孟加拉國、尼泊爾等國都實行了免費義務教育。從可能性分析，中國完全具備這樣的國力與財政能力。 誤讀背後的善意期待 “這是他們的圖書，你看總共就這幾種，這本《昨天今天明天》是10年前的，我們的孩子現在還在看，你說他怎麽能知道什麽是昨天和今天呢？”張誌勇在展示這些他拍自農村小學的照片時，會場沉寂一片。 這位來自山東教育廳的官員坦率地說，在此前從事教育工作的16年中，他沒有真正到過農村去，總是去往那些城市學校或者農村的中心學校———但那並不代表農村。直到去年到教育廳工作後，一年間他走了100所縣以下的農村學校。 “我非常痛苦地看到了農村教育的真實情況。”他說，中國農村教育麵臨的問題比發現的嚴峻得多，麵臨的挑戰比預見的艱苦得多，麵臨的改革發展任務比正在做的艱巨得多。 這番話是2005年“兩會”前夕，張誌勇在一個呼籲農村義務教育應該免費的教育沙龍中所講的。以1986年中國頒布義務教育法為始，中國推進普及九年義務教育已近20年。20年光陰，中國農村義務教育雖有所改善，但卻一直走不出“貧困”的陰影。 1986年通過的義務教育法第5條規定：凡年滿6周歲的兒童，不分性別、民族，應當入學接受規定年限的義務教育。第10條規定：國家對接受義務教育的學生免收學費。在農村，政府雖已提出義務教育的目標，但改善還非常有限，最大的問題就是沒有實施全部的免費教育。 所以，當溫家寶總理在今年的政府工作報告中作出如下承諾時，會場內外反應熱烈。溫家寶總理說：“從今年起，免除國家扶貧開發工作重點縣農村義務教育階段貧困家庭學生的書本費、雜費，並補助寄宿學生生活費。到2007年在全國農村普遍實行這一政策，使貧困家庭的孩子都能上學讀書，完成義務教育。” 然而，當日即有媒體以“2007年全國農村普遍實行免費義務教育”為題進行報道，引起各界廣泛關注。有網民因而感慨，3年後中國農村所有的孩子都能上學了！ 但本報記者經采訪發現，這是一個被公眾和媒體誤讀的信息。通讀報告全文發現，其真實意思表達是，全國592個國家級貧困縣的貧困學生有望在今年實現免費，2007年的目標是讓全國所有農村中的貧困學生都能免費上學。 顯然這是一次滿懷強烈期待感的誤讀，誤讀的背後便引出了中國推行免費義務教育的整體路徑計劃。全國人大代表、華中師範大學教授周洪宇向本報記者表示，國家實行免費教育計劃是分四步走，中國農村592個國家級貧困縣的貧困家庭—中國農村的全部貧困家庭—中國農村—中國城市。 如此看來，中國推行免費義務教育的努力目前還停留在第一步向第二步過渡的階段。一位專家指出，即使如此，到2007年全國所有農村中的貧困學生都能上學，就是一個了不起的成就，最終達到普遍的免費義務教育就更是如此，盡管要達到這一目標仍有很長的路要走。 投入不足的體製性因素 絕大部分人都希望中央的步子能夠更快一些。全國政協委員、中央黨校教授王瑞璞在接受記者采訪時表示：按照現在九年義務教育要求，農村輟學率要求不到3％，但根據他的調查，現在真實的輟學率已經達到7％。 情況表明，在中國農村，教育經費所占家庭支出的比重非常高。王瑞璞說：“好多農民已經是脫貧了，但是一旦一個孩子考上了中學，特別是上了大學，基本上又重新返貧。”他為記者算了一筆賬，現在農民一年實際可支配的現金收入大概是2000元，在農村供一個中學生一年大概要800元，兩個學生就是1600元，大多數農民是無論如何也負擔不起的。 數據的背後是農村教育財政不合理的責任分配體製。從目前的投入構成來看，縣級以下財政“小馬拉大車”，負擔了最為沉重的教育包袱。在2004年“全國教育廳局長論壇”上，全國人大常委會委員馮之浚透露，現在農村教育投資中，隻有8％由中央財政支出，另外92％則由各級地方財政支出，其中大部分由縣級以下財政支出。而另一個未被證實的數字是，農村義務教育財政支出，78％由鄉鎮負擔，9％左右由市財政負擔，省財政負擔11％，中央政府負擔不到2％。 體製內外的人士都承認，農村教育發展不充分與我國現行的義務教育財政體製密切相關。從1985年到2001年，中國實行以鄉級政府作為投資主體的農村義務教育財政體製，導致嚴重的教育經費不足。 2001年始，農村義務教育的投資主體上升為縣級財政，但情況仍沒有根本好轉。東西部的政府財政實力懸殊。當一些沿海地區準備推行高中階段的義務教育時，中西部農村中5％—10％的兒童沒有機會進入小學，15％—30％的兒童無法接受初中教育。 因為沒有建立成熟的教育經費補償機製，中國農村基本上每一次大的改革都會影響到教育。“第一次費稅改革是這樣的，第二次減征農業稅還是這樣的，地方財政收不到那麽多錢，自然會減少開支，所以每次受到衝擊的就是農村教育。為什麽會這樣？問題就在於各級財政並沒有給予教育保障，或者說沒有真正地確立農村教育在各級財政中的法定地位。”山東教育廳副廳長張誌勇介紹說。 財力完全能夠承擔 2003年“兩會”期間，時任副總理的溫家寶到湖北團座談。座談結束後，在眾代表為了與溫合影而尋找最佳位置時，周洪宇乘機將自己的文章見縫插針地塞在了溫的手中。“這篇題為《農村義務教育應免費》的文章引起了他的注意。”周洪宇說。 周洪宇在文章中提到：隨著經濟實力的增強，中國實施九年義務教育完全免費製，已具備一定的條件和基礎，特別是應首先從農村開始。他同時提供了一份測算數據作為參考。 一直以來，“政府財力有限拿不出那麽多錢”是農村全部實行免費義務教育的慣性結論。那麽，為農村義務教育免費埋單到底需要多少錢呢？ 教育部教育發展研究中心副主任周滿生在接受本報記者采訪時表示，學雜費和教師工資兩項合計，他們粗略掌握的數字是600億至1000億。 目前，在農村義務教育的費用測算上出現了多個版本。 第一個版本來自學界：每年用於學生費用的開支是675億元；第二個版本來自國家統計局：農民義務教育學雜費的負擔為845億元；第三個版本來自農業部軟科學委員會：大致推算政府一年需要的財政投入為688億元；第四個版本是亞洲開發銀行得出的結論：農民每年的義務教育負擔為210億。 亞洲開發銀行出具的報告分析認為，無論是845億／年還是210億元／年，按照中國每年2萬億元的財政收入，其所占比例並不很多。 報告說，全球190多個國家中有170多個國家已經實現了免費的義務教育，除了發達國家以外，亞洲絕大部分國家，包括人均GDP隻有中國三分之一的老撾、柬埔寨、孟加拉國、尼泊爾等國都實行了免費義務教育。從可能性分析，中國完全具備這樣的國力與財政能力。 亞洲開發銀行經濟學家湯敏表示，現在應該考慮將義務教育逐步過渡到全部由政府承擔了。1998年中國政府接受了這位海歸經濟學家的建議，實行高校擴招以教育收費來拉動經濟內需，如今這位經濟學家開始力諫中國政府實行免費義務教育。 湯敏認為，對農村義務教育實行免費，相當於是通過減少農民支出而增加收入。以每年農民可減少100億—400億教育負擔來計算，等同於增加農民平均收入0.5到2個百分點，其效果不亞於減免農業稅。 “排序問題比有錢沒有錢的問題更重要” 2005年初，教育部長周濟在接受人民網專訪時表示，回顧2004年工作，他“覺得最難的還是教育的投入不夠”。 這是一個老生常談的問題。1985年世界各國教育投入占GDP比重的平均水平是5.2％，發達國家平均水平是5.5％，發展中國家平均水平是4.5％，而當年我國財政性教育投入隻占2.3％。當時，中國政府定的目標達到4％。但直到今天這一目標還沒實現，我們的比例還隻有3.3％。 於是中國出現了一個令人費解的現象，一邊我們的GDP一直在高速增長，財政收入也在猛進，而另一邊教育總在哭窮。 “這雖然是個教育問題，但相當多的問題在教育之外。”清華大學當代中國研究中心常務副主任李木盾說。麵對本報記者他連續發問，“這主要是個國家排序問題：我們是把人放在第一位還是把經濟增長放在第一位？我們是把公眾教育放在第一位，還是把精英教育放在第一位？” 他進一步向記者說明，日本在明治維新之後，以及戰後經濟最困難的時期，都在力保教育。我們周邊比我們更窮的國家也是如此。“比較之後，我們就知道排序問題比有錢沒有錢的問題更重要。” 教育部一位高級官員在接受本報記者采訪時也表示，這的確是一個國家態度問題。他說，1990年代以來，政府將更多的財力用於科技和道路交通的發展，財政投入的原則主要從投入產出比來考慮，而教育在短時間內顯然是很難看到利益回報的。 這位官員說，教育部門在向財政部門要錢的過程，也常常有失敗的經曆，但教育部卻一直有苦說不出，背上了“教育投入不足”的黑鍋。“很長時間以來財政部門和計劃部門都認為對於教育的投入已經很多了，是我們教育部門沒有善加利用。”這位官員說，盤子就這麽大，給教育多給一點，別的部門就少一點，這是個複雜問題。 但這位官員坦言，政府對教育投入的態度有了明顯改善。2003年召開的農村教育工作會議是建國以來的第一次，而今年將農村義務教育問題寫進政府工作報告也是第一次。他透露，今年財政對於教育經費的投入將會有大的變化。