二十三樓
Ci Git Romain, Dieu Ait Son Ame.
“歐債危機”在年初短暫蟄伏後，近日再度升級。當歐元區即將迎來紓困希臘一周年之際，對於希臘債務重組的擔憂正在加劇。很多分析師認為希臘最終無法避免債務重組，而且重組時間最早可能就在今夏，而市場關於主權債務重組方式或程序的討論較少，本篇文章就致力於介紹IMF提出的主權債務重組模式。
長期以來，圍繞主權債務重組問題，理論界與實務界提出了多種方法，其中備受關注的有兩種：合同方法(contractual approach)和法定方法(statutory approach)。所謂合同方法指利用主權債務合同中的協議條款進行債務重組，主要通過修改現有主權債務合同中的條款或在新的債務合同中引入相關協議條款的方式來促進債務重組的實現。所謂法定方法,指的是以製定法的形式建立一個主權債務重組的法律體製,通過製定新的法律或修改現有法律的方式對主權債務重組進行引導與規範。這種方法以國際貨幣基金組織(IMF)提出的主權債務重組機製(Sovereign Debt Restructuring Mechanism,SDRM)為代表。該機製的核心內容是, 通過修訂現行IMF協定或訂立新的國際條約的方式建立一個獨立的爭端解決法庭,以促進債務重組方案的達成,對債務重組糾紛進行裁決,並保證債務重組協議的履行。
國家破產製度和主權債務重組機製
“國家破產”設想的提出
有關“國家破產”製度的設想，亞當·斯密早在1776年《國富論》中就說過：“當國債積累到一定程度，我相信，就不會有完全償清的時刻。如果說利用國家收入解脫國債的事例曾經有過，那也總是通過破產解除的。隻不過有時是公開承認的破產，有時是一種假償還而真正的破產……當一個國家需要宣布破產時，就如同一個個人需要宣布破產時一樣，一個公平、光明正大和公開承認的破產不論對債務人的名譽和對債權人的利益都將是一個損失最小的措施。”
20世紀70年代以前，私人債權人對發展中國家的借貸很少，並且主權債務危機並不涉及私人債權人，因此國家破產程序並未得到廣泛關注。我們能夠找到的最早有關於建立國家破產程序合理性的論述來自於戈倫·俄林（Goran Ohlin）。在其1976年的著作中，他提出從發展融資的角度考慮，應當建立某種類似於“榮譽破產”的機製，使信貸製度能夠順暢運作，少受市場參與者厭惡風險的心理影響，並且能夠從破產中迅速恢複過來，選擇破產能夠防止該機製為大量死債所困。
就在20世紀80年代初期債務危機爆發前的幾年，迅速增長的發展中國家的主權債務，紮伊爾和秘魯的債務危機，以及不發達國家普遍的主權違約，這些都促使國際社會呼喚更好的債權人合作製度和正式的國際債務重組程序。一些學者甚至IMF都提出了有關國家破產的富有建設性的理論設想。
第一個建議效仿美國破產法第11章建立一種正式的主權債務重組，從而解決債權人之間合作問題的是克裏斯托夫·奧斯裏（Christopher Oechsli）。其在1981年發表的論文中指出：“1978年美國《破產改革法》第11章中有關重整財政困難企業的許多程序，可以被有效地運用於不發達國家債務的重新談判中。”在這些程序中，奧斯裏特別強調了三個方麵：債權人委員會，獨立的、不取代債務人經營控製權的監察官和正式的發起程序。奧斯裏認為IMF可以扮演監察官的角色，但是他強調“債務國必須參與重組計劃的製定”，盡管“債權人和IMF不必接受債務國的正式請求”，應當允許由債權人或者債務國發起重組程序。
美國學者本傑明·科恩（Benjamin Cohen）建議通過簽訂多邊國際公約的方式，設立一個全新的“國際債務重組機構（International Debt Restructuring Agency，簡稱為IDRA）”。他認為：“從理想的角度上說，為了強調其中立性，IDRA應當是一個全新的獨立的機構……在實踐中，更具有可行性的做法是使其成為IMF和世界銀行的聯合附屬機構。”IDRA的主要角色應當是促進者、協調者和監督者，並且在必要的時候應當承擔更加嚴厲的職責，“當談判陷入僵局時，IDRA可以強迫達成協議，以壓製貸款者中任何殘存的搭便車誘惑。例如，如果IDRA宣布建議的解決方案是‘公平和公正’的，那麽不合作債權人可能要被迫接受經合格多數的債權人同意的條款。”
1995年4月，傑弗裏·薩克斯（Jeffrey Sachs）發表了著名的題為“我們需要一個國際最後貸款人嗎”的演講。薩克斯認為IMF在履行國際最後貸款人（Lender of Last Resort）職責時是無效率的，這部分是源自其設計（因為IMF用的是“納稅人的錢”），部分是因為其無法勝任；如果IMF能夠放棄其作為最後貸款人的角色轉而專注於承擔破產法庭的職責，那麽這些無效率將能夠更加成功地得到解決。他指出，“應當對IMF的職責進行改革，使其承擔國際破產法院的角色，而不是各成員國政府的最後貸款人。”但是，對於IMF作為破產法院的設想，薩克斯並沒有從細節上加以詳述。
早在1995年，就在薩克斯發表其演說的同時，IMF法律部門起草了一份文件，詳述在IMF支持下的國際破產機製應當如何設計及其實施的問題。該文件傾向於成立一個獨立於IMF的仲裁機構，受該機製監管的重組程序將包括債務國發起程序、債權人委員會和/或債權人登記機構的組成、債務國準備重組計劃、新融資的優先受償地位、合格多數債權人的批準、對所有債權人的約束力、對債務國履行重組計劃的監管等內容。同時，該文件也建議授予該機構“強迫接受”的權力，並且建議當債務重組程序開始後訴訟中止自動生效。盡管1995年6月IMF執行董事會對該份文件進行了討論，但是它沒有產生任何公開的動議，也未經公開登記。
主權債務重組機製的提出
2001年11月，IMF新上任的第一副總裁安妮·克魯格在全美經濟學家年會上發表了演講，首次闡述了IMF正在研究探討的解決新興市場國家主權債務危機的新思路。IMF的目標是創造一個能夠鼓勵債務國和債權人及時、有效地共同協商以重組不可持續債務的“催化劑”。該新思路以國內破產法庭為模型，當債務國與債權人進行債務重組的協商時，允許債務國向IMF請求暫時停止對債權人的支付，但是作為對債權人的保證，債務國的海內外資產必須自動凍結。盡管該思路以國內破產法庭為模型，但是它並不是國內破產法的簡單複製。最初，安妮·克魯格是以國際解決機製（international workout mechanism）稱呼這一新構想的。“主權債務重組機製”這個正式稱謂是IMF對外關係部主任托馬斯·道森（Tomas C.Dawson）在2002年1月28日致《金融時報》的信中提出的，以避免將該新思路誤解為“國家破產法”。克魯格在全美經濟學家年會上提出的SDRM隻是雛形，在隨後的18個月裏，IMF廣泛征求各成員國政府和私人部門的意見和建議，對SDRM的結構設計進行了不斷的修改和發展。每一次的修改都使債權人的權力逐漸得到增強，相應的，IMF在SDRM程序中的作用逐漸被削減。2002年11月，IMF法律部、政策發展部會同審查部聯合向IMF執行董事會提交了關於SDRM特征的建議稿（Proposed Features of a Sovereign Debt Restructuring Mechanism），對SDRM的主要目標、應當遵循的基本原則以及SDRM的架構特征做了詳細的闡述。2003年2月，IMF在2002年方案的基礎上進行了修改，並作為主權債務重組機製的最終版本（以下簡稱2003年建議稿），提交給國際貨幣與金融委員會（International Monetary and Financial Committee,IMFC）2003年4月春季會議進行討論。
主權債務重組機製的製度設計
SDRM的目標和設計原則
關於SDRM的目標，在克魯格的演講中以及IMF關於SDRM的文件中都做出了詳盡的闡述，盡管具體的表述有所不同，但是中心意思是一致的。首先，通過修改IMF的協議條款或者簽訂新的國際條約，建立一個可預見的解決主權債務重組問題的框架，以增強債務國和債權人就不可持續債務的重組達成迅速的和有效率的協議的動力，使債務重組程序“有章可循”；其次，保持債務國資產的經濟價值，促使其恢複中期可持續性，並且減少重組程序的成本，從而減少債務國和債權人的損失；最後，通過可預見的債務重組機製，減少向新興市場國家提供貸款的總體風險，從而提高國際金融體係的效率和穩定性。
在對SDRM進行修改和完善的過程中IMF廣泛征求各方意見，對SDRM所應當遵循的原則亦進行了補充和完善。首先，建立一個爭端解決論壇來確認債權、監督投票表決程序以保證其公正性以及裁定可能出現的糾紛。其次，IMF有限職責原則。根據克魯格的設想，將賦予IMF相當大的權限，即由IMF來“運營該機製”。例如，IMF將有權決定債務國的債務是否具有不可持續性，有權批準債務國的暫停支付申請，有權監管債務國與債權人的協商過程，等等。但是該設想遭到了各方的反對，因此2003年建議稿申明IMF在SDRM下的正式職責應當受到限製。也就是說，IMF將繼續行使其現有職能，包括表明其支持成員國經濟政策的意願，以及向采取適當政策的成員國提供資金援助。再次，不得幹涉債務國主權的原則。SDRM隻有在債務國提出請求的情況下才能夠啟動，並且成員國的中央政府能夠隨時請求終止SDRM。第四，透明度原則。該機製應當以一種能夠促進更大的透明度的方式進行設計。為此，該機製應當確立相應的程序，使債權人能夠獲得有關債務國的所有信息。最後，中介原則。該機製應當建立的是談判的動力，而不是一個詳細的關於重組的藍圖，該藍圖的具體內容應當由債務國和債權人在談判協商的過程中共同確定。
SDRM的具體製度設計
為了實現預定的目標，IMF對SDRM的具體製度進行了設計，從程序的發起、債權的登記和確認，直至重組協議的達成和表決、程序的終止，內容涉及主權債務重組程序的各方麵。
(1)債權人執行的中止
有關債權人執行中止的規定，是三個版本的SDRM變化最為明顯的內容之一,從最初的自動生效的資產凍結和執行中止，到經絕對多數債權人同意後可更新的短期中止，在2003年建議稿中賦予債權人更大的權力來決定是否中止執行,經發起國的申請，並且須經持有債權的未償本金額達到75%的合格債權人同意，可以暫時中止受影響的債權人對債務國或其財產的所有執行程序或者其他法律行動，並且該決定對所有參加重組的債權人具有約束力。盡管該規定得到了許多執行董事的支持，但是仍有一些董事堅持認為SDRM應當采取全麵的暫停支付和短期內自動中止執行。為了抵消可能出現的新的訴訟，2003年建議稿又規定了兩項措施。首先，如果在債務國啟動了SDRM而重組協議又尚未達成之時，某個參加SDRM債務重組的債權人已經通過訴訟程序獲得了部分清償，那麽這部分償付就應當從重組協議中規定的該債權人應得的份額中扣除。其次，經發起國申請且經債權人委員會的同意，爭端解決論壇將發布命令暫停由某個債權人發起的特定的法律行動，隻要它認為該程序對SDRM重組有潛在的危害。
（2）誠信協商
盡管有關債權人委員會的設計與運作變得越來越複雜，但是為了實現債務國與債權人之間、包括債權人內部之間就重組問題更好的、基於誠信的協商，從某種程度上說也是為了更好地保護債權人的利益，2003年建議稿對債權人委員會做出了相關規定：一個具有代表性的債權人委員會（a representative creditors’committee）一旦成立，其將擁有解決債務國與債權人之間以及債權人內部的問題的職能，例如批準有針對性的中止。必須指出的是，盡管2003年建議稿對債權人委員會做出了規定，但是它並沒有強製規定SDRM下的重組程序必須成立債權人委員會。
（3）透明度要求
2003年建議稿明確提出了透明度的原則，遵循這一原則，2003年建議稿單獨做了有關信息提供的規定。根據該規定，一旦發起SDRM，應當確立一種程序，使債權人能夠獲知有關債務國負債情況（包括不參加SDRM重組程序的債務）的一切有關信息，為此，債務國應當及時向爭端解決論壇提供三份清單：該國打算參加在SDRM下債務重組的債權（稱為“SDRM重組清單”），在SDRM外尋求重組的債權（稱為“非SDRM重組清單”），以及不準備參加任何重組的所有債權。
（4）綜合的絕對多數投票表決製度
正如前文所述，隨著資本市場的發展，可供債務國選擇的債務工具並不限於辛迪加銀團貸款，債券成為新興市場國家主要的融資工具，這使得債權人集體行動問題越發突出。盡管使用在債權合同中規定集體行動條款的方法解決該問題，但是，這些條款隻在一個類型的債券內有效，它們隻能約束同一債券發行批次的債券持有人。相應地，它們對於其他發行係列的債券持有人不具有約束力，也不能適用於其他種類的債務。因此，2003年建議稿認為應當建立一個機製，使持有各種不同債務工具的債權人能夠綜合起來進行表決。
但是，為了防止該種綜合表決機製被濫用，2003年建議稿規定了一個債權登記和核實製度：一旦債務國提供了相關信息後，就應當進行債務的登記和核實，以使債權人能夠在綜合的基礎進行表決；隻有那些債權被列入SDRM重組清單並且希望參加投票的債權人需要進行登記，如果債權人未在規定的時間內進行登記，其將無權進行表決；但是最終批準生效的重組協議仍然對這些債權人產生約束力。同時，2003年建議稿規定，即使債權人經過登記、核實，如果是受債務國控製，這些債權人也無表決權。經過登記和核實的債權人將有權對債務人提出的執行中止、有優先權的融資以及重組協議的條款進行投票表決，並且這些提議須由經核實債權本金中75%以上的債權人同意方可生效；爭端解決論壇負責對重組協議的確認工作，一經確認，重組協議將對登記的債權和列入 SDRM 清單但是未登記的債權具有約束力。但是對於重組協議條款進行的投票，未受損失的債權人應當排除在外。
（5）有優先權的新融資
作為吸引新融資的一種方式，2003年建議稿規定，經持有核實債權本金中75%以上的債權人同意，在債務國發起重組程序後進行的特定融資可以不進行重組；當債權人做出此種決定之後，未經提供此種融資的債權人同意，不得請求爭端解決論壇批準那些有違這一規定的重組協議。
（6）爭端解決論壇
應當建立一種爭端解決論壇（Dispute Resolution Forum, DRF），從而對綜合表決的過程進行監督以保證其公正性。該DRF應當具備獨立性、合格性、多樣性以及公正性。2003年建議稿對DRF的組織機構、職權以及DRF決定的法律效力做出了詳細的規定。
SDRM下的主權債務重組程序
根據IMF的設想，SDRM下的主權債務重組程序應當是有條不紊地展開的：當債務國認為其債務“不可持續”時，可以請求啟動SDRM，此時，債務國必須證明其債務處於“不可持續”狀態；在啟動SDRM後，債務國必須向DRF提供有關其負債情況的所有已知信息；一旦債務國提供了有關信息，DRF應當組織債權的登記和核實，在SDRM重組清單上且希望參加表決的債權人應當在規定的時間內前往登記；債權的登記和核實完成之後，債權人就重組協議的條款與債務國進行談判協商以及投票，經合格多數債權人同意的重組協議將約束所有在SDRM重組清單上的債權人；重組協議經DRF確認後重組程序自動終止。
對主權債務重組機製的評價
主權債務重組機製的意義
IMF提出的SDRM不僅有助於債務國盡快擺脫債務積壓，恢複經濟發展，而且有助於保護債權人利益。無序的債務重組程序所帶來的一大負麵影響是，當債務國陷入困境時，其所發行的債券在二級市場上的價格會急劇下滑，這必然會給投資者和貸款人造成損失，而SDRM通過解決債務重組過程中的債權人集體行動問題，使債務重組能夠有序、及時地進行，減少債券價格下滑給債權人帶來更大的損失。
盡管SDRM所建立的是強製的債務重組程序，但是重組最後能達成的結果是掌握在債務國和債權人手中的。不合作債權人將會受到抑製，個別債權人的控製權轉移到多數債權人手中，由其他願意與債務國合作的債權人與債務國進行協商，最終確定是否接受重組協議。國際社會無權將任何重組條款強加於債務國與債權人之上。SDRM亦有助於構建一個更加穩定的國際金融體係。SDRM鼓勵債權人與債務國盡早進行債務重組談判，迅速達成重組協議，加速恢複中期可持續性。同時也暗示著，官方部門並不是“消防隊”，隨時準備向債務國不可持續的成員國提供救助貸款。這可能會減少私人部門流向新興市場國家的資金，但是從另一個角度來說，這意味著債權人和債務國在進行借貸活動時會更加謹慎，防止債務國陷入過度借貸的困境。
私人部門和債務國抗拒主權債務重組機製
IMF認為一個正式的主權債務重組的司法機製（即SDRM）將有助於債務國與債權人之間的合理借貸（sound borrowing and lending），防止債務國過度借貸從而導致可能的主權違約。但是由於多方麵的原因，SDRM卻沒有得到新興市場國家或是它們的債權人的支持。因此，有必要對官方機構以及私人部門抗拒SDRM的原因做一分析。
對於IMF在SDRM中所扮演的角色問題是SDRM受到質疑的原因之一。盡管SDRM鼓勵債務國與債權人“協商一致”達成重組方案，但是仍有意見認為在重組程序中IMF被賦予過多的權力、幹涉過多。另一方麵，私人部門還質疑IMF推動SDRM的動機。有學者認為IMF的利益與絕大多數私人債權人的利益是有衝突的，由於其債權人的身份以及向債務國提供緊急資金援助的職責，IMF完全有動機推動要求私人部門在發生危機時做出更大讓步的立法。
IMF曾公開表示其“挫折感”，IMF及其他官方機構向麵臨資金流動性困難或債務危機的債務國提供的資金援助被債務國用於全額償付私人債權人的、經常是高風險的債務。一些評論家認為，正是由於這種挫敗感，促使IMF雄心勃勃地推動SDRM的建立，因為SDRM從本質上來說是把債務國主權違約的風險推回給債權人，並且當債務國麵臨財政危機時，債權人再不能依靠來自國際金融機構的救助。其次，私人部門認為 SDRM會限製私人債權人的權利，在私人債權人對主權國家的權利已經十分脆弱的情況下，此種做法實在讓人難以接受。私人部門認為，主權債務重組過程中的集體行動問題並沒有大到SDRM那種程度的官方幹預，它們更希望通過自我調節的方法（即合同方法）加以解決，而不是來自官方的幹預。不斷修改的SDRM建議稿並沒有緩和私人部門的此種焦慮。再次，私人部門無法坦然接受SDRM的另外一個原因是IMF以及其他官方機構所持有的債權將不參加SDRM下的重組程序。此外，由於國內債權人以及國際金融機構所持有的債權被排除在SDRM重組程序之外，SDRM被認為是“不完整的”。最後，債務國，尤其是認為自己對SDRM建議稿無話語權的發展中國家，擔心SDRM會增加它們從國際資本市場融資的成本，這主要有兩方麵原因：首先，SDRM使重組程序變得更加容易，可能使債務國更傾向於違約，債權人需要相應的“保護”；其次，SDRM會減少IMF提供緊急財政援助的可能性。
