中國邊疆與民族問題—當代中國的挑戰及其曆史由來

第四節 探索南海爭端的解決之道

　　在南海爭端中，相關國家的軍事對峙，導致不斷地發生流血糾紛和衝突。1988年3月14日，中國海軍和越南海軍在南沙發生武裝衝突，雙方使用了機關槍和艦炮，並造成了人員傷亡。1995年1月，中國與菲律賓發生美濟確衝突。其他漁民糾紛就更多了。冷戰結束後隨著美蘇超級大國撤出東南亞，圍繞南海群島的爭端加劇。南海周邊鄰國加快了吸引外資聯合開發南海資源的步伐，越南在1992年年初對油氣開發的5個項目進行了國際招標後，又於1992年7月與法國公司簽訂了勘探石油資源的協議。馬來西亞利用外資開發曾母暗沙盆地的油氣已取得進展，曾母暗沙以北90海裏的6座鑽井平台已出油。到1992年中已有60多家外國公司在此投資。1995年中菲發生美濟礁事件後，菲律賓反華議員主張把美國人請回來，以美製華，美日對南沙群島的興趣與日俱增，東盟國家企圖聯合起來，共同對付中國。南海以外的大國也想把南沙爭端國際化。因此，南海諸國也希望探索解決之道。

　　一、中國關於海洋劃界以及對南沙問題的主張

　　新中國成立後，首先麵臨的邊疆爭端均為陸疆問題，海疆爭端尚未提上議事日程。但是與陸疆問題一樣，中國政府的海疆戰略依然是要建立睦鄰外交，確保國家領土主權的完整和社會主義現代化建設的和平環境。1958年9月，我國公布了12海裏的領海聲明。1972年3月，我國代表出席了聯合國海底委員會會議，首次在國際會議中闡述了中國政府關於海洋問題的基本主張。但是因為蘇聯在中圍北方的挑釁，和中印邊界的緊張局勢，六七十年代我國邊疆安全的重點均在西部和北部陸疆。直到70年代初中國近海油氣資源勘探後，中國政府開始重視海疆問題，於是拿起曆史與法律的武器捍衛我國的海疆主權與海洋權益。1972年，我國參與了聯合國海底委員會會議，此後我國還派代表參與了第三次聯合國海洋法會議。從70年代開始，我國與周邊國家就南海與東海海疆劃界和漁業資源問題進行了外交交涉。在這一係列的國際會議與海洋問題的國家實踐基礎上，我國提出了本國的海疆劃界主張。

　　第一，和平談判，協商解決海洋爭端。中國認為，在通常情況下，通過直接有關方麵的談判、協商和協議來求得海上邊界爭端的解決，是最合理和最有效的方法。這是國際實踐充分證明的。這種爭端對當事的各方的主權權利和切身利益關係重大，而且牽涉到許多複雜因素。但是，隻要根據公平合理原則，互相照顧對方的正當合理的要求，通過友好談判協商，最後總會使海上邊界爭端得到圓滿解決的。這種解決辦法是與憲章具體規定相一致的。也有利於國家之間發展友好和睦鄰關係中國政府一貫主張相關國家以和平方式談判解決國際爭端。根據這一精神，中國已同一些陸上鄰國通過雙邊協商談判，公正、合理、友好地解決了領土邊界問題。

　　這一立場同樣適用於南海問題。中國政府多次表示，希望同有關國家根據公認的國際法和現代海洋法，包括1982年《聯合國海洋法公約》所確立的基本原則和法律製度，通過和平談判妥善解決有關南海的爭議。中國政府還提出“擱置爭議、共同開發”的主張，願意在爭議解決前，同有關國家暫時擱置爭議，開展合作。近些年來，中國與有關國家就南海問題多次進行磋商，交換意見，達成了廣泛共識。中菲、中越、中馬等國的雙邊磋商機製正在有效運行，對話取得不同程度的積極進展。在中國一東盟高官磋商、中國一東盟對話會議中，雙方也就南海問題交換了意見，一致讚同以和平方式和友好協商尋求問題的妥善解決。中國還主張有關各方在南沙問題上采取克製、冷靜和建設性的態度。

　　第二，海洋劃界應根據公平原則，並考慮到一切有關情況，中國政府認為相鄰或相向國家間經濟區和大陸架的劃界，應由有關各方根據公平原則，考慮到各種因素和情況，通過平等協商，加以確定。隻有這樣才能獲得對有關各方都公平合理的結果。“海洋劃界應遵循的根本原則，應該是公平合理的原則。”“公平原則是一項公認的國際法原則，它不僅為許多重要國際文件所確認，而且也為一些有關海域劃界的重要國際判例所肯定。”“海洋劃界談判中應該顧及到所有有關因素和特殊條件。這是很重要的。正因為各國沿海區域的自然條件和社會背景是多種多樣的。往往是十分複雜的，這就構成必須給予考慮的各種有關因素，很難用任何簡單的絕對的方法作為惟一的標準來劃定雙方的海域界線。”

　　至於南海問題，中國認為是中國與有關國家間的問題，應當通過雙邊友好協商，解決分歧。任何外部勢力的介入都是不適當的，隻能使局勢進一步複雜化。中國與有關國家完全有能力、有信心妥善處理彼此的爭議。

　　第三，“等距離中間線”劃界方法，不是海洋到界的惟一原則，隻有在確保公平結果的前提下才能使用等距離中間線。中國政府認為“中間線或等距離線隻是劃分海洋界限的一種方法，不應把它規定為必須采取的方法，更不應把這種方法規定為劃界的原則。”“海洋劃界應遵循的根本原則，應該是公平合理的原則。在某些情況下，如果采用中間線或等距離線的方法能夠達到公平合理的劃界結果時，有關國家可以通過協議，加以利用”。中國“不同意在有關國家未達成劃界協議前，單方麵將中間線或等距離線強加於另一方”。

　　公平原則和等距離線的關係，誰先誰後，一直是國際法爭論的重要課題。在第三次海洋法會上還因此形成了所謂“公平原則集團”和“中間線原則”集團。中國政府，“認為中間線或等距離線是一種重要的方法，在一定情況下用它來作為劃界標準，是符合公平原則的，我們很能理解一些國家對中間線或等距離線的重視。但是，如果把中間線或等距離線作為惟一的標準，作為一個原則，則必定會忽略甚至抹殺其他有關因素的作用，就不能在所有情況下使劃界談判達到雙方都能接受的公平的結果，我們認為公平原則和中間線或等距離線是不能等量齊觀的。公平原則不僅已為國際上有關海洋劃界的重要判例所確認，也符合聯合國憲章的宗旨和原則的”。總之，“相鄰或相向國家間海洋界限的劃分，關係到各有關國家的主權和切身利益，因此應當由雙方根據公平合理的原則，照顧到一切有關情況，通過協商共同確定，以達到雙方都滿意的結果”。

　　中國政府關於海疆劃界的基本主張，與陸疆劃界一樣在較大程度上反映了中國文化“和為貴”、“遠親不如近鄰”的儒家底蘊，是當前“以鄰為伴、與鄰為善”睦鄰外交的起源。這與現代國際法的基本精神一致。但是在許多具體的操作方麵，又與西方的國際法實踐存在較多的差異。這在具體的劃界實踐中體現出來。針對不同的國家管轄海域的具體情況，中國分別提出了具體的劃界原則和立場：

　　第一，關於相鄰領海劃界問題。領海是一國領土的直接連接海洋的海域，是沿海國家保護領土主權的最後一道海上防線。因此，關於領海的寬度一直是國際海洋法爭論的焦點之一。1958年我國確立了12海裏的領海寬度。中國政府認為，“相鄰或相向的沿海國，應本著互相尊重主權，領土完整和平等、對等的原則，劃定相互間的領海界線”。“島嶼相互距離較近的群島或列島，可視為一個整體，劃定領海範圍”。此一主張與現代海洋法的原則基本一致。但是，目前我國與周邊國家的的領海基線標準尚未統一。日韓兩國將本國的領海基點盡量向外推展。因此，中日韓三國在黃海與東海的海洋劃界中經常出現漁業糾紛與海疆爭端。為此，三國多次圍繞近海漁業問題展開談判，並取得了一定的成果。

　　第二，關於專屬經濟區劃界問題。中國政府一貫聲援發展中國家提出的200海裏專屬經濟區的主張，同時認為專屬經濟區是國家管轄範圍的區域，不是公海的一部分，專屬區內的一切資源歸屬於沿岸國家。而相鄰或相向的沿海國之間專屬經濟區界線的劃分，應在平等協商的基礎上共同確定。相鄰或相向的沿海國，對其經濟區相毗連部分的自然資源的開發、管理等事項，應在維護和尊重各國主權的基礎上，進行必要的協商，以求得合理的解決。

　　第三，關於大陸架劃界問題。與專屬經濟區類似，大陸架也是海洋資源有關的國家管轄海域。中國政府主張，為了維護沿海國已擁有的正當合法權益，應當根據大陸架是沿海國際陸地領土自然延伸的原則，來確定一國大陸架的範圍。這不僅有充分的法律根據，而且也完全符合大陸架的科學地理、地質概念。在不影響自然延伸原則下，不到200海裏的可以延伸到200海裏。關於相鄰國家大陸架的劃界，中國政府認為，大陸架相連接的相鄰或相向的國家，對其大陸架管轄範圍的劃分，應在平等協商的基礎上共同確定。大陸架相連接的相鄰或相向的沿海國，對其大陸架相連接部分的自然資源的開發、管理等事項，應在維護和尊重各國主權的基礎上，進行必要的協商，以求合理的解決。這體現了中國政府一貫堅持的“公平原則”。

　　專屬經濟區與大陸架的劃界問題在我國海疆劃界中日益凸顯出來。從理論上講，海洋劃界的原則一清二楚。但是，海洋的自然與人為狀況千差萬別。我國與周邊國家的海疆現狀就是如此。150多萬平方公裏的重疊海域，他國搶占的現實，以及“中間線”原則超越大陸架自然延伸原則的國際劃界案例，共同構成了我國海疆實踐中的新挑戰。

　　南海問題涉及到“五國六方”或“六國七方”。在海洋法方麵涉及到領海、大陸架、經濟專屬區的劃分。這充分體現出南海問題的複雜性。但是，南海本質上是周邊國家的問題，應當由當事國通過雙邊協商解決。任何外國的幹涉不僅無濟於事，而且會使問題複雜。正是基於這樣的原則，中國與越南經過十多年的協商談判，在2004年6月最終圓滿解決了北部灣的海疆劃界問題。中越北部灣談判的成功經驗，值得其他南海相關國家借鑒。

　　二、做好預防外交，緩和南海爭端緊張局勢

　　任何領土爭端都是高度敏感的，它牽涉到相關國家的曆史恩怨與民族感情。而海疆爭端還涉及到海洋資源的爭奪。與陸疆交涉的雙邊性相比，海疆交涉牽連到更多的國家和地區。南沙爭端更涉及“六國七方”，這更加增添了其敏感性與複雜性。因此，解決起來需要更多的智慧與時間。從目前海洋爭端的國際實踐來看，做好預防外交，是防止南海問題潛在衝突的關鍵措施。主要有半官半民的多邊學術會議，雙邊對話，與學術交流。

　　1990年春，東盟六國在印尼巴厘召開了“南中國海潛在衝突專題會議”，為期3天。巴厘會議宣稱，與會者的共同願望是將“南中國海的潛在危機轉化為合作領域”，願意在領土主權問題解決之前，先進行兩國或多國之間的合作，並認為適宜於這種合作的領域有：海洋環境保護、海洋科學研究、航海安全和海洋資源管理等。1991年夏，印尼萬隆舉行了“第二次處理南中國海潛在衝突專題會議”。除東盟六國外，中國大陸和台灣，以及越南、老撾都派人出席了這次會議。會議發表了聯合聲明，達成了六點共識，主張在不損害領土和管轄權要求的情況下，探討南海在海運、通訊、救援、反海盜、打擊走私、保護海洋環境等方麵的合作領域。2000年10月底至11月初，第五次南海法律工作組會議在泰國舉行。11月初，第三次南海海道測量數據和信息交換專家組會議在印尼舉行。由於經費原因，研討會在2000年未能舉行。目前，研討會及其下設的技術工作組和專家組側重於在具體技術領域和推動共同開發與合作方麵做工作。中國派人參加了上述會議，並繼續宣傳“擱置爭議、共同開發”和“先易後難”等主張。南海諸島相關國家經過類似的半官半民學術會議十多年的努力，各國交換了立場與資料，有利於南沙衝突的控製，不至於發展為戰爭。

　　在多邊外交開展南海對話的同時，中國政府與越南開始了卓有成效的“雙邊對話”。自1995年起，中越成立了海上問題專家小組，就南沙群島爭議問題舉行談判。海上問題盡管難度較大，但雙方均同意繼續維持談判機製，堅持通過和平談判，尋求一項雙方都能接受的基本和長久的解決辦法。在問題解決以前，雙方同意本著先易後難、循序漸進的精神，積極探討在海洋環保、氣象水文、減災防災等領域開展合作的可能性和途徑。與此同時，雙方均不采取使爭端複雜化或擴大化的行動，不訴諸武力或以武力相威脅。對產生的分歧應及時進行磋商，采取冷靜和建設性的態度，予以妥善處理，不因分歧而影響兩國關係的正常發展。

　　由此看來，在涉及領土爭端的問題上，多邊外交隻能是交流情況，有利於對南海潛在衝突的預警。而雙邊外交途徑才是進行實質談判的開始。中越兩國關於北部灣劃界談判及其成功簽約的啟示，就是如此。

　　§§第九章 中日釣魚島之爭