中國邊疆與民族問題—當代中國的挑戰及其曆史由來

第四節 新中國的海洋戰略與當前的海疆局勢

　　一、新中國的海洋戰略

　　長期以來直至現在，中國一直實行“近海防禦”的海上戰略。從實際情況看，這一戰略在建國以來相當長的曆史時期內，與中國海軍力量的水平和海洋戰略環境是基本上適應的，並在一段時期內曾對海軍裝備發展起到過發展牽動作用。此外，建國後中國的戰略重點和國防資源長期放在陸疆方向處理來自列強的重大安全威脅上。20世紀50年代的朝鮮戰爭，60年代初的中印邊境戰爭，60年代至70年代中期的越南戰爭，70年代至80年代中期的中蘇邊境軍事對峙，70年代末至80年代中期的中越邊境軍事衝突，等等。這種情況在客觀上限製了海洋方麵的發展。此外，中國的艦船工業水平不高，國力不強，隻能製造近海小型海軍艦船，再加上西方列強對華軍事禁運，無法向國外購置尖端軍事技術。我國也不得不采取“近海防禦”戰略。然而隨著高科技的發展，“近海防禦”戰略已經不能有效地保衛中國的海洋國土和海洋權益，不能適應中國海軍新的使命和作戰需要，並已落後於國際海洋法的發展變化。因此，中國亟需進行海洋戰略審議，發展和製定適應中國海洋戰略環境、有利於發展建設21世紀中國海疆的新戰略。

　　二、戰後國際海洋法的實踐及其對中國的影響

　　上麵分析了海洋法理論的新發展對中國的影響。但是，從戰後海洋劃界與大國海疆戰略的實踐來看，其對中國的海疆現實與海洋戰略也產生了較多的負麵影響。在大陸架製度上，海洋劃界實踐的案例，例如英國與法國的英吉利海峽劃界案、地中海劃界案、美國與墨西哥的墨西哥灣劃界案等，更多的采取了等距離“中間線”原則，這與中國在東海劃界中堅持的大陸架自然延伸原則相悖。此外，中國東海的大陸架自然延伸原則，又與南中國海必須堅持的公平原則矛盾。南海其他周邊圍家正是以大陸架延伸原則或鄰近原則來侵蝕中國在南沙群島的主權的。

　　當然，更主要的是戰後東亞國家和地區爭奪近海權益日益激烈的現實，不利於中國。20世紀70年代初的世界石油危機後，各國認識到開發本國近海油氣田的重要性。作為海洋大國的日本更是不甘落後，在事實與法理上強化其海洋製度。正是在20世紀70年代初，日本采取了“先占原則”，對中國領土釣魚島進行了片麵的“事實與有效的控製”。那時中國處於“文革”內亂頂峰時期，海峽兩岸的中國人還在為聯合國的席位爭鬥。事實上，回顧日本在明治維新後的海洋戰略，我們可以對日本的海洋政策與海上霸權理論有一個清晰的認識。從明治維新起，日本迅速崛起為近代海洋大囯。1895年的甲午海戰，奠定了日本在東亞的海上霸主地位。與其他近代帝國主義海洋大國一樣，日本很早就確立了其海洋製度，1870年明治政府宣布了3海裏的領海寬度。這一領海製度堅持了百餘年。1958年第一次聯合國海洋法會議後，日本批準了《領海與毗連區公約》和《公海公約》。日本在戰後采取與美蘇等海洋超級大國相同的海洋製度，就是為了盡可能在其他國家的近海保持其捕魚的權利。據統計，目前世界上漁業總產量的80%以上來自於占世界海洋總麵積7.8%的淺海水域。但是，60年代以後，隨著第三世界國家的崛起，亞非拉緣海國家要求擴大海洋管轄權的鬥爭形成了一股潮流。在聯合國第三次海洋會議上通過的《海洋法公約草案》中肯定了200海裏經濟專屬區製度，截至1980年1月，已有69個國家以不同形式建立了自己的專屬經濟區。無疑，專屬經濟區的設立有利於世界沿海國家維護自己的海洋權益。如果說日本70年代的《日本200海裏漁業水域法》對與周邊國家的海洋爭端還有些許睦鄰協商的性質，而其90年代後日本確立的專屬經濟區製度充滿了自私自利與單方麵的強權性質。1996年6月14日，日本正式頒布了《專屬經濟區和大陸架法》。日本主張與海岸相向國家之間的專屬經濟區劃界，采用中間線方法。

　　大陸架製度的演變方麵，1958年聯合國海洋法會議上討論大陸架的外部界限時，日本認為深度標準和自然延伸會導致不公平，主張限製大陸架寬度日本沒有參與1958年“大陸架公約”，而主張以中間線劃分與鄰國的大陸架。在1973年第三次聯合國海洋法會議期間，日本仍然堅持限製大陸架寬度。因為它意味著公海的減少，因此日本代表主張大陸架的最大寬度不應超過200海裏。大陸架製度的確立是為了確保本國對大陸架海洋資源開發的專屬權。日本與韓國在東海大陸架的撇開中國的片而開發行為也是對中國主權的侵犯。1978年6月日本通過了《為實施日韓共同開發兩國大陸架南部的協定的石油和天然氣開發的特別措施法》，該法是為實施1974年《日韓關於建立兩國大陸架北部邊界的協定》和《日韓關於兩國大陸架南部的共同開發的協定》而製定的。日本與韓留根據協定劃定了共同開發區（joint Development Zone），並擱置了劃界爭端。1974年12月，韓國國會批準了該協定。1977年6月日本國會批準此協定。日本國會遲遲勉強批準此協定的原因可能有兩個：第一是來自中國的抗議；第二是日韓共同開發區位於日本和韓國之間的中間線靠日本的一側。日本國內反對批準該條約者認為，根據當時正在形成的200海裏專屬經濟區，該協定的區域最終將全部屬於日本的管轄範圍，如果拿出來與韓國分享，勢必造成日本方麵較多的利益溢出。因此，不應倉促地批準該協定。日韓共同開發協定共31個條文，從1978年6月開始生效，有效期50年。但是，日韓共同開發的結果令人沮喪，迄今尚無油氣資源的顯示。

　　冷戰後，蘇聯威脅的消失加劇了各國對海洋資源的和平競爭。東亞地區安全格局的無序狀態強化了各國通過國內立法單方麵確保海洋權益的態勢。日本於1996年6月14日正式頒布《專屬經濟區與大陸架法》。日本政府向全世界宣布：自即日起將根據已批準的聯合國《海洋法條約》設立具有排他性的200海裏經濟專屬區、日本對已劃入經濟海域之包括漁業及礦產資源等海洋資源有優先權。6月20日，日本國會正式批準了《聯合國海洋法公約》。

　　日本依據聯合國新海洋法確立的200海裏經濟專屬區，存在嚴重自私自利與片麵性。日本作為島國，其所屬大陸架無法與中國大陸架相比。因此，本的專屬經濟區與大陸架法，基本主張與相關國家之間的大陸架劃界采用“中間線”原則。然而，東亞太平洋地區按此規定劃分經濟專屬區談何容易。中日韓在海疆的劃分上曆來就有分歧，而且東亞各國家海域狹小，如果各國都按200海裏的標準劃定經濟專屬區的話，勢必造成大麵積專屬區海域重疊。

　　三、當前中國海疆問題麵臨的具體挑戰

　　我國是一個陸地大國，也是一個海洋大國。我國有大陸海岸線18000多公裏；500平方米以上的島嶼有6500多個，麵積達8萬多平方公裏，島嶼岸線長14200多公裏。根據海洋法公約，中國擁有了約300萬平方公裏的海洋國土，相當於20個山東省或30個江蘇省的麵積。隨著科學技術的進步，這成為解決我國食物、能源、水資源和其他資源不足的重要來源和新領域，也是保衛國家安全的重要屏障。21世紀是海洋世紀，海洋戰略涉及到國家和民族的興衰，中國雖然是海洋大國，但與其他國家相比，人均占有量卻很小如：中國人均海域不到世界人均的十分之一，生物資源人均為世界人均的三十分之一，大陸架油氣資源人均不足世界人均的二分之一。在這片遼闊的海域中蘊藏的豐富資源是中華民族賴以生存和發展的重要物質基礎。但是，我們也應該看到，在當前這場世界性的海洋爭奪戰中，我國的海洋權益受到嚴重侵害，我國海洋地緣政治格局麵臨十分嚴峻的形勢。

　　第一，中國與周邊國家存在嚴重的“重疊海域”。中國近海從北至南與朝鮮、韓國、日本、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞、越南等八國海岸相鄰或相向。如果各同都把200海裏劃入專屬經濟區，就會產生大範圍的重複水線。據國家海洋局粗略計算，中國的專屬經濟區中有三分之一是周邊國家也聲稱擁有主權的水域。與我國相鄰或相向國家片麵劃定涉及我國管轄的海域範圍共約150萬平方公裏之多。中國麵臨著依法維護海洋權益的複雜任務。

　　第二，周邊國家“先下手為強”，搶占了我國傳統海域的島嶼，非法開采我傳統海域的油氣資源。二戰結束後，特別是20世紀70年代的石油危機後，世界經濟出現了海陸一體化的發展趨勢。海洋作為國際貿易的紐帶更顯重要。海上油氣等資源的不斷發現和科學技術的進步，使開發利用海洋資源成為現實，世界主要的近海大陸架都開始了油氣資源的勘測或開采。從波斯灣到北海，從地中海到南中國海，海洋開發日趨深化。未來的世紀是“海洋世紀”或“太平洋世紀”，21世紀將是海洋經濟發展的時代。但是，當前我國麵臨的海洋權益形勢非常嚴峻，我國的傳統海域，有不少海區被一些周邊國家宣布為它們的經濟區，有不少島嶼被一些周邊國家侵占，日本侵占我國釣魚島，越南、菲律賓、馬來西亞等國自60年代以來相繼侵占我國南沙海域島嶼40多個。我國在這一帶海域的科學調査和資源開發的經濟活動受到幹擾，中國與越南、菲律賓在南沙海域存在著尖銳矛盾。

　　第三，周邊國家在海疆爭端上的立場與中國嚴重對立。我國與周邊沿海八國迄今尚未就海域劃界達成完整協定。在東海中國與韓國、日本有糾紛，既包括200海裏專屬經濟區的劃界問題，也包括曆史遺留下來的東海大陸架劃界和釣魚島歸屬之爭。在20世紀70年代，韓、日兩國就在東海片麵地劃了大麵積的大陸架作為“共同開發區”。韓、日兩國依據“等距離”原則，認為中、日、韓同處於一個大陸架上，大陸架劃分應以“中間線”為準。中國認為日、韓等國隻是與中國相向而不是共架的國家，中國大陸到衝繩海溝是一個大陸架，因此，中國對東海整個大陸架擁有主權。在釣魚島問題上，日本一直控製著該島並妄圖以此來與中國平分東海大陸架。中國一貫主張，無論從曆史上，還是從國際法上說，釣魚島都是中國的領土。

　　在南海爭端中，問題更為複雜，直接卷入爭端的共有六國七方，即中國、中國台灣、菲律賓、馬來西亞、文萊、越南和印度尼西亞。20世紀70年代初，南海海域，被探明蘊藏著豐富的油氣資源，一些主權屬於我國的島礁，被一些國家非法搶占至今達40多個。更為嚴重的是東盟國家，“求同存異”，用“一個聲音”對付中國。可見，南沙爭端將成為一個最大的不穩定因素，與之相聯係的南海海域的劃界也將成為人為的最難劃分的海域。

　　四、台灣因素的新挑戰

　　中國的統一問題與兩岸關係的僵局，給南海爭端不可避免地帶來了台灣因素的影響。台灣距離南沙群島比較近，台灣代表中國占領了東沙群島和南沙群島最大島嶼太平島。在兩蔣執政的國民黨時代，台灣當局在南海問題上與祖國大陸的立場基本一致。但是，20世紀90年代以來，隨著“台獨”領袖李登輝和民進黨的上台，台灣為了爭取和擴展“生存空間”，試圖實施“南向戰略”，以平衡其“大陸政策”的凶猛發展的勢頭。在經濟上加強與東盟的聯係和合作，“以經促政”，加強台灣與東南亞的實質關係。

　　在南沙問題上，台灣當局采取兩麵手段，以討好東南亞國家。企圖與東南亞國家聯手，達到利用東盟製衡中國的目的。所以，台灣除了象征性地宣稱對台灣擁有主權以外，既不增加在南沙的軍事力量，還取消了派軍艦去南沙巡邏的計劃。同時，台灣利用東盟對中國崛起和強大的恐懼，企圖與東盟國家建立安全合作關係。積極響應東盟國家構築亞太安全框架的設想，希望把台灣總的納入東南亞多邊安全合作框架，以達到以多邊國際安全合作來保障台在東南亞的政治和經濟利益，加強與東盟的軍事合作。而東盟卻把台灣作為牽製中國在南沙問題的主權要求和抵製中國逐漸強大的一張牌。井利用大陸與台灣的矛盾在南沙問題上大做文章，從中漁利。

　　在釣魚島問題上，台灣方麵也欲拿釣魚島換得台日關係的“外交突破”。2004年7月6日，台灣新任駐日代表許世楷在東京舉行就任後的首場記者會，麵對日本各主要平麵和電子媒體，許世楷大談特談台日關係問題、如何與日本溝通台灣的“憲政改造議題”以及對釣魚島主權等問題的看法。他竟然聲稱“釣魚島距離台灣與日本衝繩都很近，不能簡單論斷主權歸屬”。他上任後最主要的三項工作為：與日本溝通台灣的“憲政改造”問題、溝通並加溫台灣安全保障相關議題及加強台日間的文化和學術交流。其中，在台日安全議題上如何繼續保溫並進一步發展，以及與日本洽簽自由貿易協定，是他工作的首要任務；未來要把“美日安保同盟關係與台灣關係法串連起來，強化日台間的隱性同盟關係”。許還聲稱，“希望讓駐外館處達成真正代表台灣的名稱”，也希望陳水扁“有朝一日能訪問日本”，甚至“突破台日沒有邦交的限製”。對於許世楷的言論，大吃一驚的島內媒體以“敏感釣魚島，考驗新官許世楷”為題發表看法，就連日本媒體也大表意外，當然也是“喜出望外”。日本共同社發布消息說，“許世楷對日本領有釣魚島主權表示一定的理解”。由於擔心敏感議題引起島內的反對風暴，台“駐日代表處”除了在記者會後口頭解釋外，當晚還發出一份緊急聲明，“反駁”日本共同社的報道，聲稱共同社的消息是“誤報”，許的談話隻是強調這個問題應由雙方商談解決。

　　事實上，許的言論隻是台灣方麵在釣魚島主權歸屬的大是大非問題蛻變的一個影子。2002年9月26日，李登輝接受日本《衝繩時報》專訪時，就說“釣魚島是日本的領土，所有權應屬於日本衝繩縣”。10月20日，他又說台灣對於釣魚島“隻有漁業權，並沒有領土權”。這一賣國言論，立即引起島內外華人社會的強烈批評。但台“行政院長”遊錫堃於10月22日表示，“尊重”李登輝的“言論自由”，社會上對此問題有“不同看法”，他“不願意去評論”。2003年1月，針對日本政府有關租借釣魚島的消息，台灣島內民眾強烈抗議，有“立委”建議將日本告上國際法庭，但民進黨當局卻千方百計“息事寧人”。2003年6月，大陸及香港20多名“保釣人士”乘船登陸釣魚島，宣示主權，但民進黨當局又偷偷與日本做起了交易。7月29日，台“行政院”表示台灣與日本已就重迭經濟海域達成“擱置政治爭議、共同開發”共識，劃定北緯27度至29度，即屬主權爭議的釣魚島往北200海裏處，均為台日雙方漁船可活動捕魚區。許世楷公開出賣釣魚島，這在台當局曆任“駐日代表”中還是頭一次曾負責起草“台灣新憲法草案”的許世楷，其父輩深受“皇民化”的毒害，他本人1934年出生，從台灣大學政治係畢業後就留學日本，旅日近30年，與日本右翼過從甚密，這位親日派人士曾任“台獨聯盟主席”。由此可知，許世楷出賣釣魚島的言論，就如同李登輝一樣，是“皇民化心態”的自然流露。

　　五、迎接海洋世紀的挑戰

　　海洋戰略直接關係到中國的未來生存和可持續發展，而強大的海權正是海洋戰略實現的惟一保證。世界海洋國家和地區的經濟發展水平普遍高於內陸國家和地區，很重要的原因之一就是能充分利用海洋資源和海洋運輸這兩大支柱。我們絕不能由於國內資源的充足而忽視海洋的開拓，中國的可持續發展和未來繁榮的延續在很大程度上要依賴於海權的發展。中國的經濟發展使綜合國力增強，使我國在世界地緣政治格局中具有舉足輕重的地位。根據實際情況，我國的海洋地緣政治戰略應是立足亞太，穩定周邊，采取積極的態度，在建立亞太地區新的政治、經濟合作體係和在區域戰略平衡中發揮中國作為一個海洋大國的作用，維係亞太地區的和平、安全和經濟發展。除繼續維護自己國家的獨立、主權和領土完整外；主要爭取一個和平友好的國際環境，以便集中精力搞經濟建設。《海洋法公約》對中國的生效，使中國進入一個充滿機遇與挑戰的新天地。麵臨新的形勢，我國應有新的對策和措施：

　　1.努力增強海洋意識，大力發展海上力量。

　　海洋意識的缺乏是我國應付麵臨的問題和挑戰的大敵，樹立新時代的海洋觀，增強全民族的海洋意識是解決問題的前提和關鍵。值得慶幸的是我國開始重視這一問題。江澤民同誌強調：我們一定要從戰略高度認識海洋，提高全民族的海洋觀，維護國家領土主權和海洋權益。這反映了增強海洋意識已從專家學者的呼籲發展到國家整體行動。如何增強海洋意識並提高海權觀念呢？筆者認為：首先是樹立全新國土觀念。中華民族以土為本的傳統觀念使國人隻注重黃土地而輕視藍色海洋。長期以來，國人頭腦中的中國領土就僅僅是960萬平方公裏的陸地國土，而38萬平方公裏的領海被忽略不計。其實，依據《公約》，應置於中國主權和管轄下的包括內水、領海、大陸架和專屬經濟區在內的300多萬平方公裏的海洋國土，也是中華民族賴以生存和發展的戰略基地和重要依托。它豐富的生物資源、油氣資源、動力資源、再生能力資源，彌補了我國人口眾多、陸地資源短缺的不足，為現代化建設提供了厚實的物質基礎。而且中國300多萬平方公裏的海洋國土，北通朝鮮海峽、對馬海峽，南通馬六甲海峽，它是我們麵向太平洋與世界各國往來的戰略通道，我國貨物進出口的90%以上靠的就是由此出發對外開辟的39條海線。其次是樹立海洋經濟權觀念。《海洋法公約》的生效，使利用海洋進入了一個以高科技為先導、以海底石油開采為主要標誌的，全麵、立體、綜合開發利用的新時代，國家間的海洋之爭愈來愈體現為資源開發和經濟利益之爭。我國雖有豐富的近海資源，但資源開發率很低，90年代我國海洋產值約為200多億元，其中海上石油開采量僅為諸鄰在南海開采量的1/40.有鑒於此，我們必須有高瞻遠矚的戰略眼光和開拓進取的時代精神，向海洋進軍，發展海洋高科技，繁榮海洋經濟。再次是樹立海洋國防權觀念。《海洋法公約》生效後人們越來越重視海洋在空間、資源、軍事和環境方麵的重要性。沿海國一方麵將《公約》作為法律武器，一方麵增強海上實力，刺激海軍發展，其國防的重點已轉向海洋。

　　海洋國防的穩固與否直接關係到沿岸國的和平與穩定，各國十分重視。由於受高科技影響，海洋愈來愈成為易受攻擊的領域，特別是《海洋法公約》的生效，往日“領海以外即公海”，以海岸和領海為防衛對象的傳統國防觀已經過時。因此，許多國家都更新了國防觀念，樹立了海防意識，擴充海上軍事力量。我國要借鑒這些國家的經驗，加強海防觀念，要擺脫岸防“桎梏”，重視國家領土內、殲的利益並采取相應措施。因為在我國現實情況下，雖然《公約》生效後我國海洋屆土麵積增加到300多萬平方公裏，但其中有100多萬平方公裏與鄰國存在著劃界爭議，甚至出現我國島礁被侵、海域被占的嚴峻局麵，故需要強大的海上力量改變這種現狀。

　　2.利用國際海洋法，爭取合法的海洋權益。

　　《海洋法公約》的規定，也在不少方麵對中國產生負麵影響。我國在此方麵要有心理準備，既然選擇批準《海洋法公約》，那麽考慮的不是應否遵守《海洋法公約》，而是如何采取後續行動與靈活措施，化不利為有利。譬如，公約是折衷妥協的產物，其中很多規定是籠統和模糊的，從而對當事國來說有很大的行動選擇空間和回旋餘地，當事國有可能在其中找到一個平衡點，我們應抓住這一特點，協調《海洋法公約》規定和本國利益間的衝突。試以軍艦無害通過領海為例，公約雖然隱含有允許其無害通過領海的權利的意思，但並未明示規定軍艦的權利。同時考慮公約雖然禁止了保留，但並未限製在公約無明確規定時各國申明立場。於是，我國借鑒了埃及和伊朗的做法，在批準《海洋法公約》時做出單方麵聲明表明立場。這種聲明雖不具保留的效力，卻可以表明態度，便於我國今後在處理相關爭議問題時堅持自己的立場。對於解決爭端的強製性法律程序，我國可在認真研討後，揚長避短，盡量避開我們感覺信心不足的司法解決程序，而選擇具有相對靈活性的仲裁程序，同時利用《公約》規定的例外和限製，側重技術性問題，使某些方麵不必提交強製程序。這種做法與多數國家的做法是相吻合的。據統計，截至1995年4月，除佛得角、德國、阿曼、烏拉圭等7國明確表示優先選擇國際海洋法法庭來解決爭端外，其他海洋法公約的締約國都更加傾向於國際仲裁。當然，我們也要努力提高我們的應訴能力，作好應付進入強製性程序的心理和物質準備，以便在進入強製程序後立於不敗之地。對於與相鄰、相向的專屬經濟區和大陸架爭端的解決，一下子從公約中找到一個理想的解決方法是困難的，我國可采取先易後難，分區解決、分化矛盾的做法，對爭端尖銳區可暫時擱置爭議，對該爭議區的油氣資源可實行共同開發，待條件成熟，再在公平原則的基礎上協商解決。從而促進同周邊國家的友好關係和真正搞好與鄰國的海域劃界工作。

　　總之，曆史上的海洋留下了中華民族的興衰與榮辱。中國近代史的開端就是由英國發動鴉片戰爭，侵略我國廣東沿海並侵占香港而挑起的。而西方列強在中國強占租界和勢力範圍也大多在我國東南沿海。新中國成立後，中國人民站了起來，我國的海疆不再受到帝國主義的侵略。但是，朝鮮戰爭後美國霸占台灣海峽，阻止了我人民解放軍乘勝追擊解放台灣。同時，由於曆史遺留的因素，我國與周邊國家還存在海疆與島嶼的爭端。70年代的中東石油危機後，國際海洋權益鬥爭加劇。圍繞海上石油的國際競爭逐漸成為中國國家現代化安全戰略的重要一環。從祖國統一大業到現代化建設，新世紀呼喚我們中國要有大國海疆戰略。

　　§§第八章 南海諸島爭端的挑戰