中國邊疆與民族問題—當代中國的挑戰及其曆史由來

第三節 海洋法的新發展及其對中國的影響

　　幾個世紀以來，無邊的海洋一直是帝國主義與殖民地國家對亞非拉進行經濟掠奪和殖民侵略的跳板和角逐世界霸權的重要場所。二戰後，隨著尖端軍事技術的發展，國防的概念不再限於國土，而是逐步走向所謂“海陸空天四位一體”的“高邊疆”時代。領海對一個主權國家的意義越來越重要，甚至被視為國土資源的擴展。海洋大國勢力的膨脹和能源危機的日益嚴重，使爭奪海洋要衝與海洋資源的活動愈演愈烈。尤其是向外太空與深海探索的步伐，越來越迅速。海洋大國圍繞海洋戰略與海洋權益的爭鬥因此日益激烈。為了維護國際社會正常的海洋秩序，在聯合國的主持下，二戰後先後舉行了三次海洋法會議。

　　一、聯合國海洋法的新發展

　　戰後圍繞海洋法編纂工作的漫長會議，事實上是海洋大國與第世界同家爭奪海洋權益鬥爭的寫照。隨著第三世界國家的日益覺醒和壯大，他們強烈要求製定一個公平合理的新海洋法，反對以帝國主義海洋霸權為基礎的舊海洋秩序。在帝國主義與殖民主義時代，海洋大國擁有堅船利炮，在世界各海洋橫行無阻。其軍艦與漁船隊四處耀武揚威，闖入他國領海，掠奪海洋資源，威脅他國安全。因此，殖民大國從一戰起在各海洋法會議上圍繞領海的法律地位與寬度問題一直爭論不休。帝國主義國家主張以早期的大炮射程3海裏為領海寬度，試圖盡可能限製其他國家的海洋權益，以所謂“海洋自由”保證海洋大國掠奪他國資源的權利。

　　1945年9月28日，美國總統杜魯門發表了《大陸架》和《沿岸漁業養護》兩個海洋政策宣言，主張美國對領海外的海底地下資源和沿岸漁業行使國家權利。杜魯門宣言在世界上引起了很大的反響。各國對海洋的主張不僅僅限於大陸架上的海底資源，還對大陸架上極水域的公海也主張排他性權利。

　　1952年智利、秘魯以及厄瓜多爾三國發表了聖地亞哥宣言，主張沿海國的領海擴大到200海裏。其他國家紛紛效法。圍繞海洋權益的爭鬥日益激烈。國際法委員會在進行傳統海洋法法典化的同時，開始起草有關大陸架資源開發和漁業資源養護問題的公約。大規模的海洋法編纂工作在聯合國主持下開展起來。

　　1958年和1960年聯合國先後舉行了兩次海洋法會議，通過了《領海與毗連區公約》、《大陸架公約》等4個海洋法文件。由於那時第三世界國家參與者隻占80多個與會國家的半數，亞非拉國家通過法律手段保護自己近海資源的權利尚未得到較多的反映。1973年聯合國舉行了劃時代的第三次海洋法會議，在國際經濟秩序由舊轉新的曆史過程中，重新確立了國際海洋製度，構成了亞非拉國家爭取國際經濟新秩序的鬥爭的一部分。第三次海洋法會議與1958年日內瓦海洋法會議相比，取得了曆史性的進展。關於領海、海峽、大陸架、島嶼、公海等均確立了新的製度。其中，最為突出的進展是新公約確立了12海裏的領海寬度，建立了200海裏專屬經濟區與國際海底區域製度。1982年曆時9年的聯合國第三次海洋法會議結束。聯合國海洋法公約1994年11月6日正式生效，1996年3月批準國已達113個。聯合國新海洋法奠定了現代海洋法製度的基礎，為各國維護止當的海洋權利提供了法律保障。

　　二、海疆劃界的基本原則

　　沿海國家海洋管轄範圍的擴大導致了相鄰或相向國家之間海域的重疊。而海洋法自身是一個妥協性甚至自相矛盾的產物，對於千變萬化的具體海洋權益的爭端，隻有指導性的作用。如何解決這些海疆糾紛，關係到相關國家能否和平共處甚至關係到地區穩定。

　　海洋劃界早期主要是大陸架劃界，隨著專屬經濟區製度的形成和建立，專屬經濟區劃界也逐漸產生。從理論上講，大陸架的劃界與專屬經濟區的劃界各不相同；但實際上，隨著多數海洋國逐漸采用專屬經濟區製度，它們愈來愈傾向於單一的共同邊界，從而盡可能避免由分別劃界而引起的衝突在第三次聯合國海洋法會議上，海洋劃界的原則是始終有爭議的一個問題。會上形成了兩個對立的集團：“公平原則”集團和“中間線”集團。前者主要有愛爾蘭、阿根廷、委內瑞拉、美國、法國、阿爾及利亞、利比亞、土耳其、羅馬尼亞、原蘇聯、朝鮮、越南、中國等50多個國家。“中間線”集團主要有哥倫比亞、西班牙、希臘、挪威、英國、南斯拉夫、印度、印度尼西亞、日本等30多個國家。雙方互不相讓，僵持不下。最後，會議通過了一條折衷方案——《聯合國海洋法公約》第74條（對專屬經濟區）和第83條（對大陸架）。這種分歧反映到海洋劃界原則及其誰輕誰重的相互關係上。綜合二戰後聯合國海洋法的實踐，海疆劃界主要有下麵幾條原則：

　　1.大陸架自然延伸原則

　　大陸架自然延伸原則是國家對大陸架的主權權利的根據，這種權利是從國家主權引申出來的，是國家主權的一種表現。根據地質學上大陸架是國家陸地領土向海下的自然延伸，海下陸架和大陸在形態和地理上構成一個單一體的自然事實，因而從法律上確認海底區域實際上可以被視為該沿海國已經享有統治權的領土的一部分，從而理所當然地屬於沿海國的管轄範圍。最早提出“自然延伸”概念的是1945年9月28日的《杜魯門公告》。根據該公告，“處於公海下但卻鄰接美國海岸的大陸架底土和海床的自然資源屬於美國，受美國的管轄和控製”。這是因為“大陸架可以被認為是沿海國陸地助延伸，因而自然屬於它”，大陸架的法律根據是自然延仲，不是“臨近”。構成沿海國領土延伸的大陸架，即使離岸較遠，該沿海國也有權對這塊大陸架提出權利要求；反之，不構成領土延伸的，即使離岸很近，該國也無權主張權利。

　　由上可見，自然延伸原則是大陸架法律製度賴以存在的基礎，它體現的是一種“天然歸屬的公平”。大陸架劃界並不是共同分配大陸架，而是要將本來就屬於某一國家的大陸架明確地劃歸該國所有。自然延伸原則是大陸架權利的主要的、根本性的法律根據，也是二戰後國際海洋法劃界的主要原則，是相鄰國家劃界時必須考慮的重要因素。但是，延伸的範圍卻不能完全以自然延伸作為標準，延伸與海岸、海底的地貌都有著密切關係，地貌千差萬別，因此自然延伸的範圍也有所不同，一般為200—350海裏。

　　2.等距離中間線原則

　　等距離中間線是一種相鄰或相向海岸的國家按照幾何原則基本平等劃分海疆的方法。對於領海緊鄰海岸，中間線法造成的不公平結果並不顯著，因而常為國家實踐所應用，國際法皖也認可了這一點。但是，中間線原則對大陸架較寬的國家存在明顯的不公平。等距離原則主要適用於領海劃界，而領海與大陸架是有嚴格區別的，國際法院在許多案例中否定了中間線（等距離線）已成為一般國際法或習慣法的論點，並指出等距離作為一種方法也不是強製的，並不存在它在任何情況下都是必須使用的強製性的惟一方法。但是，海疆劃界的國家實踐表明，越來越多的國家劃界實踐采用這一原則了。

　　3.公平原則

　　海洋的自然狀態，特別是大陸架及其沿岸的千姿百態，完全依據自然延伸原則或等距離中間線原則劃界，常常會導致不公平的結果，因此在劃界時就必須考慮一切有關情況，調整不公平的現象。在國際法中，“公平”一詞應被理解為一般的公正原則，即不同於任何國家國內法的任何特定法律製度，它可以作為法律直接適用的一項，般原則。公平原則並不是一個把公平視為抽象的問題，而是適用一項法律規則的問題，這種適用應符合總是構成劃界領域大陸架法律製度發展之基礎的思想。故公平原則可以理解為把公正合理作為調整大陸架劃界方式方法的國際法規範的總和。這表明，在大陸架劃界中不管采用何種劃界方法，都必須提供公平的解決辦法，或者產生最終追求的公平的劃界結果和達到公平的目的。

　　公平原則也不能作抽象的解釋，必須把公平原則與可能取得公平結果的原則和規則密切聯係起來。大陸架劃界與複雜多樣的海域狀況及其他因素密切櫃關，例如海岸曲折變化、海底地質構造、島嶼分布位置，以及各種曆史因素等。在大陸架劃界過程中必須對這些情況予以考慮。這些情況大體可以歸納為如下兩方麵：一是劃界海域的地理、地質和自然資源特征；二是沿海國在劃界海域的曆史因素或曆史性權利及劃界海域對沿海國社會經濟的影響。在以往有關國際判例和國家實踐中，幾條被普遍考慮的因素有：大陸架區域的地質地貌特征是大陸架自然延伸概念的體現；大陸架區域與海岸線長度相稱的思想；有關各國海岸的一般結構以及任何特別的或顯著的海岸性質決定了悔岸線的一般走向是造成等距離劃界方法產生不公平結果的主要原因之一；每嶼的大小和位置決定了島嶼在海洋劃界中的效力；海洋自然資源的分布影響到海域資源的分配和對跨界資源的處理；曆史性權利是一項國際習慣法，可以取得據一般國際法規則不能獲得的權利；社會經濟因素。

　　4.和平談判的原則

　　聯合國憲章開宗明義指出，和平解決國際爭端是國際法的基本準則。《聯合國海洋法公約》第15部分同樣規定，“用爭端各方選擇的任何和平方法解決爭端”。這一原則具有靈活性，對於緩和兩個相互對立的“利益集團”的衝突有重要作用。但因其未確定具體適用的劃界原則和方法，在實踐中很容易引起爭執。當事國協商解決的結果，不得違背公平原則所追求的劃界結果的公正與合理，至少不能是“顯失公平”，否則據此協商結果而達成的協議也將構成不平等條約而失去合法性。毫無疑問，協商原則在劃界中的地位無法與公平原則相比，協商原則是當事國可以選擇適用的劃界原則，而公平原則是當事國必須適用的劃界原則。協商原則從屬於公平原則，即協商原則不得違背公平原則所追求的劃界的公正合理的結果。

　　綜上所述，大陸架的自然延伸是公平原則適用時應首先和必須考慮的因素，自然延伸原則是公平原則適用的最基本的客觀標準；等距離原則是實現公平原則的一種具體方法；協商是劃界的程序，它從屬於公平原則，不能違背公平原則所追求的公平合理的結果。相鄰或相向國家間劃分大陸架應當按照公平原則，考慮到一切有關情況，通過有關國家的協議來劃定。這項原則不但已為各國實踐所承認，而且在海洋劃界案中廣泛地為國際司法機構所適用。它已成為國際法的一部分，是一項得到普遍承認的劃界所采用的國際基本準則。

　　三、海洋劃界新趨勢對我國海疆問題的影響

　　《海洋法公約》的生效，對我國的海泎事業與海疆劃界產生了重大影響。它有利於維護我國海洋權益和擴大我國海洋管轄權；有利於維護我國作為先驅投資者所取得的實際地位和長遠利益；有利於發揮我國在海洋事務中的積極作用；有利於維護我國的形象。《海洋法公約》總體來講是有利於我國的，但是，也存在明顯的負麵因素。

　　1.我國領海與毗連區的寬度主張有了國際法的依據和保證，新的經濟專屬區與大陸架製度拓展了我國管轄的海域。但是，周邊國家同樣依據海洋法提出了新大陸架與經濟專屬區。所以我國與周邊國家的海域重疊問題較為嚴重。領海寬度問題是長期以來各國爭執的問題之一，也是1958年和1960年兩次海洋法會議爭論的焦點，1973年該問題被作為主要問題帶入第三次海洋法會議。在《海洋法公約》中衝破了英、美、德、日等海洋大國代表主張的3海裏的寬度限製，確定“每一個國家有權確定其領海的寬度”，但其不應超過12海裏。這一規定與我國的領海主張相吻和。1959年《中華人民共和囝關於領海的聲明》宣布：中華人民共和國的領海寬度為12海裏。中國代表在第三次海洋法會議上一再表明自己的立場，“確定領海和管轄範圍是每個國家的主權”，國家有權根據其自身特殊情況決定其領海寬度，國際社會應在平等基礎上共同商定一個國際上合理的領海最大限度；1992年中國《領海與毗連區法》再次重中，“中華人民共和國領海的寬度從領海基線量起為12海裏”，《海洋法公約》的生效為我國1958年的《領海聲明》和1992年《領海及毗連區法》關於領海寬度的規定提供了國際法依據和保證。

　　此外，200海裏專屬經濟區和大陸架製度的確立拓展了中國管轄區域。

　　《海洋法公約》第一次在普遍性公約中確立了專屬經濟區製度，規定沿岸國有權在領海基線量起不超過200海裏的海域建立專屬經濟區，《海洋法公約》還發展了1958年《大陸架公約》對大陸架製度的規定，明確大陸架是領海外陸地領土的自然延伸，並且規定沿岸國在該兩區域內享有主權權利和管轄權。《海洋法公約》的規定從根本上是有利於包括中國在內的廣大發展中國家的利益的。對我國而言，擴大了“海洋國土”，使中國管轄的海域由37萬平方公裏拓展至300萬平方公裏，水域縱深從基線外12海裏延伸至200海裏，甚至更寬的海域，維護了中國的近海資源權利，《海洋法公約》規定沿岸國對其專屬經濟區內的所有資源和對大陸架的海床和底土的非生物資源的勘探、開發、使用具有主權權利，專屬於沿海國，非經該國同意，任何其他圍家不得從事勘探、開發和使用，這有利於中國的發展。也合乎我國支持第三世界國家建立200海裏專屬經濟區的一貫立場。

　　但是，在領海之外的專屬經濟區和大陸架劃界方麵，出現了新問題，即我國與周邊國家的海域重疊問題。《海洋法公約》中和了“公平原則”和“中間線原則”。這兩種對立主張，規定海岸相向或相鄰國家間專屬經濟區、大陸架的界限，應在國際法院規約第38條所指國際法的基礎上以協議劃定，以便得到公平解決（第74、83條）。這一規定為國家間專屬經濟區、大陸架劃界提供了和平解決的思路。但《公約》的這種規定是籠統、含糊的，沒有可以遵循的嚴格標準，甚至可以說對協商劃界時應當遵循什麽原則采取了回避態度。致使不同派別，不同利益集團在對該內容解釋時出現了截然不同的“結果”。因此，分歧和爭論依然存在。對我國而言，若依此規定劃分中國與周邊國家專屬經濟區、大陸架的界限，實在是困難，它沒有可具體參照的規範，因而難以發揮出決定作用。中國近海的四大海域，除渤海是我國內海不存在主權爭議外，其他三個海域一黃海、東海、南海都有不同程度的海域重疊問題。這在下麵有具體的分析。

　　2.國際海底區域製度的確立有利於維護我國權益。《海洋法公約》規定，國際海底區域及其資源是人類共同繼承財產，這一原則是海洋法的一項重要創新。它打破了一些西方國家長期堅持的海底區域及其資源是“共有物”，或“無主物”的陳舊法律觀念，限製了那些國家有權單方麵立法進行深海采礦的主張和在經濟、技術上居優勢的國家的無度開采行為，建立了經濟援助基金，補償了發展中國家因區域開采所受損失。因而成為包括中國在內的發展中國家維護自身權益，同海洋大國進行鬥爭的有力武器。因此，《公約》的規定合乎我國的利益和一貫主張。此外，我國被聯合國批準為深海采礦的“先驅投資者”，從而使我國在東北太平洋擁有一塊15萬平方公裏的礦區，可以享有準主權的開辟活動。按《公約》規定，到1999年，其中7.5萬平方公裏的礦區將由我國進行排他性開采，具有效性管轄權。

　　3.國際海洋法庭的創立有助於爭端解決，但是其模糊性也給中國帶來一定的困惑。國際海洋法法庭是根據《海洋法公約》的規定增設的，是對《公約》所調整的一切領域產生的有關爭端進行管轄的司法機構。該法庭的建立有利於海洋爭端的解決，有利於發展中國家，也有利於中國。因為發展中國家對以歐洲為中心的國際法院缺乏信任，不願將他們之間的爭端提交國際法院，而國際海洋法法庭是在廣大發展中國家積極主張下建立的，他們“通過自己積極參加的一個過程，可能接受新法庭的管轄”。加之，按照《海洋法公約》的規定，締約國以外的實體——“作為觀察員參加會議的領土、政府間組織以及自然人和法人”，都可以與國家平等的地位進入法庭，如果不建立國際海洋法法庭，這些訴訟當事者就無法將其爭端提交國際法院，因為自然人、法人進入國際法院訴訟是不允許的，而建立海洋法法庭“將會保證發展中國家起著更大作用”。《公約》促進了國際海洋法的發展，打破了傳統海洋法長期有利少數大國的局麵，可以說《公約》對我國進行海洋開發利用、維護海洋權益定會起到積極影響。