中國邊疆與民族問題—當代中國的挑戰及其曆史由來

第三節 北部灣劃界談判及其成功的啟示

　　90年代初，世界範圍的冷戰結朿了。美蘇兩國在全球霸權的力量收縮，形成了許多地區的“權力真空”。區域性的衝突日益凸現。南海爭端也因此加劇。其中，中國與越南之間的北部灣和南沙海疆劃界問題一直被視為最複雜難解的。為了預防潛在的衝突，南海諸國也希望通過多種手段，探索解決之道。起初主要是具有試探性質的“半官半民”的學術會議，後來擴大到官方性質的專家小組研討會。與此同時，中國與越南還展開了卓有成效的雙邊談判。在兩國最高領導人的親自關注下，恰恰是被認為“難中之難”的北部灣劃界談判，出現了柳暗花明的後果。2000年12月25日，中越兩國就北部灣海疆劃界簽署了邊界協定。北部灣劃界談判的成功，給其他類似問題的解決提供了良好的借鑒。

　　一、冷戰後的中越邊界談判

　　1991年中越關係正常化後，中越邊界問題談判加快。1993年雙方企圖重新解決問題，又恢複了談判，兩國簽署了《關於解決中華人民共和國和越南社會主義共和國邊界領土問題的基本原則協議》，一致同意按照公平原則並考慮北部灣的所有有關情況，通過談判劃分北部灣。在多邊外交開展南海對話的同時，中國政府與越南開始了卓有成效的“雙邊對話”。自1995年起，中越成立海上問題專家小組，就南沙群島爭議問題舉行談判。海上問題盡管難度較大，但雙方均同意繼續維持談判機製，堅持通過和平談判，尋求一項雙方都能接受的基本和長久的解決辦法。在問題解決以前，雙方同意本著先易後難、循序漸進的精神，積極探討在海洋環保、氣象水文、減災防災等領域開展合作的可能性和途徑。與此同時，雙方均不采取使爭端複雜化或擴大化的行動，不訴諸武力或以武力相威脅。對產生的分歧應及時進行磋商，采取冷靜和建設性的態度，予以妥善處理，不因分歧而影響兩國關係的正常發展。

　　但是，至1998年5月為止，共進行了10輪談判，都沒有取得實質性的進展。在此關鍵時刻，兩國最高領導人從睦鄰友好的大局出發，發揮了一言九鼎的根本性作用。1999年2月25日至3月2日，應中共中央總書記、國家主席江澤民要求，越共中央總書記黎可漂對中國進行正式友好訪問。江澤民總書記同黎可漂總書記舉行了小範圍會談。雙方就中越關係和共同關心的國際和地區問題深入交換意見，取得了廣泛共識並發表了《中越聯合聲明》。雙方確定了兩國“長期穩定、麵向未來、睦鄰友好、全而合作”的16字方針。它確定了新世紀兩國關係發展框架，標誌著兩黨兩國關係進入了一個新的曆史發展階段，為越中全麵合作關係創造了動力。兩國領導人並就1999年內簽署陸地邊界條約、2000年內解決北部灣劃界問題達成重要共識。到1999年12月，《中越陸地邊界條約》簽汀。同時，北部灣談判進入實質性階段。2000年12月25日，經過長時間的談判，終幹在北京正式簽署了中越《關於在北部灣領海、專屬經濟區和大陸架的劃界協定》和中越《北部灣漁業合作協定》。

　　1999年底中越陸地邊界條約簽署後，北部灣談判進程明顯加快，談判工作全麵展開。2000年，在兩國領導人推動和政府級邊界談判代表團的直接指導之下，中越劃分北部灣聯合工作組進行了第12-18輪談判，漁業專家組進行了6輪談判，測繪專家組進行了7輪談判，其間政府級邊界談判代表閉團長中國外交部部長助理王毅與越南外交部部長助理黎功奉舉行了3次非正式臨時會晤，對談判直接進行指導。兩國最終確定了在北部灣的海域界線，同時對漁業問題作出妥善安排，實現了兩國領導人達成的2000年內解決北部灣劃界問題的共識。2000年12月25日，中國外長唐家璿和越南外長阮怡年在北京簽署了《中華人民共和國和越南社會主義共和國關於兩國在北部灣領海、專屬經濟區和大陸架的劃界協定》，中國農業部長陳耀邦和越南水產部長謝光玉簽署了《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府北部灣漁業合作協定》，中國國家主席江澤民和正在中國進行國事訪問的越南國家主席陳德良出席了簽字儀式。中越北部灣劃界協定的簽署，得到了世界主要新聞媒體的讚揚，日本共同社、時事社、美聯社、德國新聞社都從“中越結束1979年以來對立曆史”、“推動對東盟經濟貿易的積極戰略”的高度予以肯定。2004年6月25日，我國全國人大常委會正式批準了該協定。

　　二、北部灣談判成功的啟示

　　原本複雜的北部灣問題，在新世紀來臨之際，迎刃而解，給其他邊疆爭端諸多啟示。

　　第一，兩國領導人睦鄰友好政治解決問題的決心，是促進北部灣劃界談判成功的關鍵。1991年中越關係正常化後兩黨兩國關係發展順利，各個領域的友好交流與合作日益密切。邊界領土談判從1993年達成“基本原則”後到1998年5月，共進行了10輪。但是，一直沒有多少實質性進展。雙方依然圍繞曆史資料爭論不休。在此關鍵問題上，中越領導人充分發揮了政治家的智慧，以“睦鄰友好、麵向未來”的膽識，就全麵政治解決邊界問題發揮了關鍵作用。中越兩國都是共產黨領導的社會主義國家，共同的意識形態，使得兩黨兩國的領導人具有相當的親切感。事實上，這種最高領導人的“一言九鼎”與“一錘定音”，在過去中國與周邊的邊界談判中起到了關鍵性作用。中越兩國都是中央集權的國家。但是，其他周邊國家大多為西式民主選舉國家。其領導人為了勝選的需要，在領土爭端中往往持“鷹派”觀點以迎合選民。他們如何發揮作為大政治家的智慧，正是要從中越北部灣談判經驗中借鑒的。

　　第二，北部灣談判還體現了鄧小平“擱置爭議，共同開發”的精神。長期以來，中國同一些鄰國的邊界問題沒有得到解決，同他們有領土爭端，影響了與有關國家的關係。隨著國際局勢向緩和態勢發展，各國政府都更加注重本國經濟、科技和綜合國力的發展，並努力尋求一個良好的外部環境。與這種形勢的變化相適應，以和平方式解決國與國之間的領土爭端，成為當今時代的主旋律。中國領導人特別是鄧小平關於解決領土爭端的論述，具有重要的啟示。1978年10月，鄧小平訪問日本，在回答記者的提問時說，這次談中日和平友好條約，雙方約定暫不涉及這一問題。這一問題放一下不要緊，等十年也沒關係。把這個問題留給後代解決。1984年10月，鄧小平在中央顧問委員會第三次全體會議上講話，明確提出了擱置主權爭議、共同開發的主張。他說：“這樣的問題是不是可以不涉及兩國的主權爭議，共同開發。共同開發的無非是那個島嶼附近的海底石油之類，可以合資經營嘛，共同得利。不用打仗，也不要好多輪談判。”鄧小平關於釣魚島問題的主張具有理性的現實主義的特點，他將過往關於領土你死我活的糾紛，變成了你我利益均沾的新構想。從前人們涉及領土爭端時，往往寸土必爭，不惜一戰。而鄧小平認為那些遠在海中的無人島，沒有開仗的必要。雙方爭奪的還是資源。務實合作開發才是雙贏之路。中越談判中北部灣的“中間島”白龍尾的歸屬，是最敏感的問題。但中越雙方設立了“共同漁區”的概念，將這一最敏感問題擱置了。而對共同漁區的漁業合作，可持續發展，以及漁船糾紛，緊急避難等規定詳細。在友好合作共同開發中，主權的爭議往往迎刃而解。事實上，近年來許多國際法專家也在嚴肅探討“擱置爭議共同開發”南海資源的問題，甚至為五國六方設計出共同開發共享資源的分配比例。盡管其中存在不同用心，但是其思考問題的思路是可取的。至於共同開發的主體與對象，從國際海域劃界的實踐與成功案例來看，應當是雙邊的，且具有爭議的一定的海域。迄今為止，還沒有共同開發的多邊協定。我國學者也提出了對南沙諸島爭端的談判解決應當走雙邊談判的路徑。

　　第三，公平協商，互諒互讓，體現了聯合國海洋法的原則精神。《北部灣劃界協定》開宗明義指出，“根據國際法特別是1982年12月10日聯合國海洋法的有關規定”劃分北部灣的領海、專屬經濟區和大陸架。根據現代海洋法的理論與實踐，以中間線原則為基礎，考慮各種特殊情況，通過公平協商達成海疆劃界，越來越被廣泛接受。如果越南仍然糾纏曆史，堅持晚清時期的所謂108度線，試圖獨占北部灣三分之二的海域，談判肯定進入死胡同。在現代海洋劃界爭端中，無論是聯合國海洋法會議的編賽，還是各國海洋劃界的現有案例，均表明立足現實、公平協商已成為主流。如果一味糾纏於曆史，並無限上綱，隻能徒增雙方的不信任感。中越鄰國領導人確立的麵向未來、睦鄰友好的方針，本質上與聯合國值導的公平協商、和平解決爭端的原則是一致的，這正是南海問題所涉諸國需要認真考慮的。

　　第四，北部灣劃界談判還表明，關於領土等敏感問題的爭議，多邊外交通常顯得力不從心，雙邊談判則具有實質解決問題的可能性。新中國建立初的一二十年裏，由於大多數邊界問題均沒有解決，為了穩定邊疆與少數民族地區的局勢，我國領導人在陸疆問題上多主張“一攬子”方案，一次性全麵解決問題。這在陸疆劃界中看來可行。但是，在海疆中難行。因為其涉及問題的國家與國際海洋法要複雜得多。陸疆爭端往往是雙邊的，且過去有過實實在在的傳統習慣線。我國海疆在東海涉及中日韓三國的大陸架劃界問題，在南海涉及六國七方。海疆劃界還具有習慣法的案例援引作用。多邊外交如聯合國、東盟論壇等隻能是交換資料與立場的場合，為兩國解決問題架橋聯絡的舞台。南沙群島問題的多邊協商十年無果，也說明了這個問題。未來的南沙群島紛爭尋求解決之道，或許能從中越北部灣劃界談判吸取些寶貴的經驗。要針對具體問題具體分析，循序漸進，逐步解決。與出現爭端的國家展開雙邊對話或談判，而且不能指望一次性或一攬子解決問題。

　　§§第七章 大國海疆戰略論