學林探賾（第3輯）

第三十六章 城鎮化視域下的城鄉統籌問題剖析

　　⊙周鋒

　　在中國成為世界第二大經濟體，經濟總量突破50萬億元人民幣的同時，中國也陷入經濟結構不合理，可持續的發展內生動力不足，城鄉發展嚴重不均，生態環境麵臨惡化的困惑泥潭當中。雖然統計數據顯示城鎮化率已然突破了50%，但大量生活在城市中的農民工其實並沒有成為真正意義上的都市人，按照有效戶籍城鎮化率的計算，我們實際城鎮化水平大約隻有35%，一個主要原因就在於我們沒有將農民工群體納入城市管理當中，給予他們市民的身份，因為傳統的城鄉二元結構、政策壁壘，所以大量農民工不能享受城鎮居民同等的待遇，在就業、社會保障、住房等多方麵都得不到有效的保障，身在城市卻無法立足，如今這個問題亟須解決。以此為背景，新一屆政府把城鎮化建設上升為國家戰略核心，在“十二五”規劃中提出要積極穩妥地推進城鎮化進程，推進城鎮化建設不單是樹立和落實科學發展觀的必然要求，是構建社會主義和諧社會的必然要求，也是實現全麵小康目標的必然要求。城鎮化建設，可以推動經濟結構轉型，釋放發展的內生力，促進消費需求的增長，是破除當前經濟發展困境，實現經濟快速發展的必然選擇。規劃建議還提出要加強城市人口管理，把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。怎樣破除城鄉二元結構，實現城鄉經濟統籌發展正是當下城鎮化要解決的重要問題。

　　發展經濟學關於城鄉人口轉移提出了兩個觀點：一是農村勞動力的非農化，二是農民的市民化。第一點已經既成事實，現在需要著力解決的是關於農民的市民化問題，這也是推進城鎮化建設的工作重心。農民的市民化問題可以分為兩個主要方麵：第一，流動農民工的市民化問題；第二，城市擴張中城鄉接合帶的農民就地市民化問題。本文將對城鎮化進程中的城鄉統籌實際問題作分析研究，並就農民的市民化問題進行探索。

　　一、全國推進城鎮化建設的現實狀況

　　隨著“兩橫三縱”全國城市化戰略格局的提出，我國全域性區域發展，城市帶、城市群、城市圈發展網絡已經形成。“兩橫三縱”即以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以主要的城市群地區為支撐，以軸線上其他城市化地區和城市為重要組成的城市化戰略格局。

　　《全國主體功能區規劃》的正式發布，根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限製開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控製開發強度，規範開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。規劃中優化開發區域主要包括環渤海地區、長江三角洲地區、珠江三角洲地區3大區域；重點開發區域主要包括冀中南地區、太原城市群、哈長地區、東隴海地區、江淮地區、海峽西岸經濟區、中原經濟區、長江中遊地區、北部灣地區、黔中地區、藏中南地區、關中—天水地區、蘭州—西寧地區、寧夏沿黃經濟區、天山北坡地區等18個區域。

　　（一）各地發展規劃簡介

　　這些全國性戰略規劃的提出，為各地政府進行城市擴張提供了規劃基礎和理論依據，全國的各大城市千帆相競，紛紛在城鎮化建設上提出區域性、局部性的規劃。如黔中經濟區就著力於打造貴陽安順一體化核心區，統籌推進貴陽、安順經濟一體化發展，建設貴安新區，打造大貴陽經濟圈，同時依托交通幹線，打造貴陽—遵義，貴陽—都勻、凱裏，貴陽—畢節經濟帶，提升中心城市承載能力。出台有《貴安新區總體規劃方案》《深入推進畢節試驗區改革發展規劃（2013—2020年）》《黔西南州“十二五”城鎮化發展規劃》等旨在重點打造100個產業園區、100個高效農業示範園區、100個旅遊景區、100個示範小城鎮、100個城市綜合體，為城市的內延外擴、長足發展提供指引。中部地區強勢崛起，包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省為促進城市發展，推進工業化現代化，承接沿海地區產業轉移和地方社會發展分別提出了各自的規劃建設方案，如山西省的國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區設立，是中國設立的第9個國家級綜合配套改革試驗區，也是中國第一個全省域、全方位、係統性的國家級綜合配套改革試驗區。湖南省長株潭城市群在確定的1069平方公裏城市規劃區範圍內，實行城鄉統一規劃管理。進一步優化中心城區“一江兩岸”的山水城市布局，以湘江為紐帶，形成“五片一中心”的組團式布局結構。湖北武漢城市圈，以武漢為圓心，周邊100公裏範圍內的黃石、鄂州、黃岡、孝感、鹹寧、仙桃、潛江、天門8個城市構成的區域經濟聯合體，協調發展，推進城市發展擴張。安徽皖江城市帶，作為泛長三角地區的重要組成部分，在中西部承接產業轉移中具有重要的戰略地位。《皖江城市帶承接產業轉移示範區規劃》，是中國批準設立的首個國家級承接產業轉移示範區，《規劃》設定的目標為到2015年，示範區生產總值比2008年翻一番以上，人均地區生產總值超過全國平均水平，城鎮化率達到56%。江西環鄱陽湖生態經濟區，以環鄱陽湖城市圈為依托，強化三帶，構建四區，構築高層次的生態經濟圈，《鄱陽湖生態經濟區規劃》，把鄱陽湖生態經濟區規劃上升為國家戰略。河南中原城市群是以鄭州為中心，包括洛陽、開封、新鄉、焦作、許昌、平頂山、漯河、濟源共9個省轄（管）市，14個縣級市、33個縣、340個建製鎮。中原經濟區作為國家層麵重點開發區域，位於中國“兩橫三縱”城市化戰略格局中陸橋通道橫軸和京哈京廣通道縱軸的交匯處，該區域的功能定位是全國重要的高新技術產業、先進製造業和現代服務業基地，能源原材料基地、綜合交通樞紐和物流中心，區域性的科技創新中心，中部地區人口和經濟密集區。

　　（二）建設中存在的問題

　　全國普遍性的地區發展規劃以及城市建設的目的是在於強化建設、提升經濟，帶動社會、經濟、文化、政治及生態各方麵協調發展。這勢必導致全國城鎮化速率快速提升，產生一批特大型城市，中型城市和小型城鎮，地方政府在城市擴張的力度和措施方麵爭相競爭，在不斷推動城鎮邊界擴張的同時，開始了大規模的造城運動，然而僅僅因為對城鎮化率的盲目崇拜、對GDP等指標數據的考核要求，不少地區將城鎮化建設理解為市區化建設，將城鎮化形式變為單純的土地城鎮化，通過大投資、建新城推動城市擴張，而忽略了城鎮化的核心意義：人的城鎮化。其結果將不是促進城市發展，而是造成對資源的極大浪費，對環境的極大破壞。這種情況無論是在國外，如底特律，還是在國內，如正處於風口浪尖的鄂爾多斯都不同程度地存在。缺乏實體支撐，隻關注土地的城鎮化，忽略城鎮化的核心，是本末倒置，真正城鎮化時代永遠不會來臨，因此，必須對城鎮化有深刻的認識，對發展的問題有所警醒，關注“人的城鎮化”，以人為本，城鄉統籌發展，才能開發城鎮化的潛力，釋放城鎮化的紅利，促進國家經濟持續健康發展。

　　二、城鄉統籌與城鎮化緊密相關

　　理解城鄉統籌與城鎮化的關係，首先要正確理解城鄉統籌的意義。在十七屆三中全會《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》中提出把建設社會主義新農村作為戰略任務，把走中國特色農業現代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求。十八大報告提出，解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。從黨和政府的工作報告中可以看出城鄉統籌的落腳點就是要解決“三農”問題。為什麽要解決“三農”問題，解決“三農”問題對促進城鎮化的作用何在？可以從以下三方麵作分析：一是農民消費升級轉型；二是新農村建設與城鎮建設的相互關聯性；三是農業現代化對促進經濟結構轉型的現實意義。

　　第一，促進傳統的農民消費模式轉型對城鎮化發展有著重大的意義。改革開放以來，我們國家的經濟增速驚人，然而城鎮化速率卻永遠慢一拍，遠低於工業發展速度。在工業大發展的背景下，出現了一波又一波的農民打工潮，大量的農民工在城市裏謀取更高的收入，更好的生活。然而他們並沒有真正地在城市裏落戶生根，城鄉二元化的分割，沒有穩妥的社會保障，促使他們將絕大多數的工作收入儲蓄起來，一來用於回家建房、二來用於子女上學讀書、三來用於養老看病。這樣在城市中工作若幹年之後，重又回到農村繼續生活，一直維係著農村人的身份和消費習慣。以上情況是第一代農民工的普遍縮影，如今，這種落後模式與當前的生產發展水平已經嚴重背離，既阻礙了當前經濟水平的進一步提高，扼製了消費的發展，又通過二元對立，在城市之中產生了一種不安情緒。

　　新生代農民工的消費方式正在發生著積極的變化，其消費結構正由簡單轉向複雜，由保守變為前衛，他們對城市之中極度豐富的物質生活以及精神娛樂產品有著極大的消費欲望。從手機、服飾到文化、娛樂，從品牌追求到汽車、住房，都成為現代農民工的消費品之列。按照國家統計局監測調查結果顯示，2010年全國農民工總數達2.42億。這樣一個龐大的人口基數，如果可以改變傳統的農民工消費模式，通過社會保障、住房保障、戶籍政策調整、職業培訓等措施方針，增強其實際購買能力，統籌城鄉發展，提升其收入水平、激發其消費潛力，就能極大地促進經濟發展，也能使農民工獲得身份地位、生活水平的雙重轉變。當今，農民工已經是城市人群的重要組成部分，其龐大的基數對城市的發展影響不可忽視，促進農民工消費方式的轉型與城市健康發展息息相關。

　　第二，建設社會主義新農村，其目的就是要把農村與城鎮、農業和工業、農民和市民統一協調起來，通過發揮城市對農村的帶動作用和農村對城市的促進作用，縮小城鄉差別，實現城鄉協調發展。從本質上，新農村建設是中國城鎮化大戰略的一個重要組成部分，通過新農村建設和新型城鎮化建設最終實現城鄉經濟社會一體化，即城鄉人口、政治、經濟、文明相融合。

　　城鎮是一個地區的工業、商業、經濟金融、政治文化中心，城鎮的發展是全社會各種資源要素交換和流通的體現，社會主義新農村建設，著力於改變農村社會結構、產業結構、就業結構、勞動力結構，提高農民的整體素質和生活水平的同時為城鎮化提供了源源不斷的勞動力資源；另一方麵，隨著農村經濟水平的提高、交通的發達和城鎮的擴張，很多新型農村最終被城鎮所兼並，成為中小城鎮的一部分，可見新農村建設與城鎮化是相互促進、相互依托的。

　　第三，農業現代化對破解農村發展難題、促進整體經濟結構轉型有著積極的現實意義。農業的發展趨勢大致可以分成三個階段，即原始生態農業、傳統農業和現代化的農業。伴隨著農業的發展，其生產方式是從粗放到集約、從手工作業到機械化生產、從依靠經驗到依靠科學；經營方式從小到大、從低產到高產、分散到集中再到產業化；對資源的利用從高耗低產到低耗高產、從破壞環境到保護環境、從不可持續到可持續發展。從農業的發展階段中我們可以看到，發展現代農業，解放了生產力，使大量農村人口從傳統的生產之中解放出來，為城鎮化提供了大量的勞動力資源。農業現代化也促進了農業產業的發展和農民收入水平增加，改善了農民的就業、保護了資源環境、提升了農村經濟。

　　在全國大大小小的農業生態示範區的發展和建設過程之中，不難發現隨著現代消費結構的變化，人們對綠色、健康、富有特色的農產品需求越來越多，這為現代農業的發展提供了需求基礎，其中規模化的養殖種植，對促進農村發展和農民收入水平的提高有著顯著的作用。在江西南昌軍山湖，是養殖大閘蟹的生態基地，每到秋天吃大閘蟹的時候，這裏便車山人海，在都市中生活的人們一到晚上或是周末就三五成群地去軍山湖消費。軍山湖逐漸形成了一個大型的餐飲業市場，街道建設、交通配套也都相應的發展起來，周邊農民的生活水準不斷提高，這裏的人都蓋了洋樓和買了轎車，儼然一幅城市景觀。這就是現代化農業與城鎮發展相輔相成的一個典型實例。

　　另一方麵，農業現代化改變了過去隻作用於初級農產品的傳統農業生產方式，其主要方向是向農業科技化、操作精細化，農產品深加工化發展。例如在市場上一斤獼猴桃售價約幾塊錢，而江西奉新通過對獼猴桃加工，使其價值幾倍、幾十倍的上升；再如，有的地方大規模種植紅豆杉，通過提取其某種具有醫療保健作用的天然物質，用來生產醫藥保健品，其單位售價可堪比黃金，其殘餘物也有用作動物養殖飼料，動物食用後，可以顯著提高其免疫力。這些生態、精細、高科技、可持續循環的現代化農業生產出滿足現代人需要的消費品，為經濟發展提供了一片新天地。大力發展現代農業，對促進我國產業結構升級轉型，帶動區域發展，提高城市承載力也有著極其重要的作用。

　　三、城鄉統籌的實現形式

　　在實踐過程中，城鄉統籌有三種實現形式：以城鎮為中心的實現形式、城鎮與農村建設協調發展的實現形式和城鄉一體化的實現形式。世界各國依據其國情和發展程度不同，在實現結果和選擇途徑上也不同，分析各國在城鄉統籌中的經驗教訓有助於我們選擇一條符合國情、適合需要的城鄉統籌發展道路。

　　以城市為中心的發展途徑，一般認為城市是發展的中心，強調城市對資源要素的聚集和有效配置作用，通過城市的發展帶動周邊的地域發展，其典型方式是通過加大對城市的建設投資力度，鼓勵優勢資源向城市傾斜，利用城市的政策扶持助推城市的發展，逐步擴大對周邊農村的影響力，帶動農村經濟的發展，最終實現城鄉一體化。其高級階段是發展以個別城市為中心的城鎮群，在大城市的周圍聚集一批中小城鎮，相互之間形成發展的合力，優勢互補，產生規模經濟效應。其實例有美國的波士頓—華盛頓大都市綿延帶，德國的魯爾地區大規模城市綿延區，荷蘭的蘭斯塔德馬蹄型環狀城鎮群。這種發展途徑的優勢是通過中小城鎮有效地分散大城市的人口壓力，減輕大城市的負擔，如城市擁擠等，同時有效地保護了生態環境；其次中小城鎮通常是製造業中心，圍繞在大城市周圍，通過產業規劃和政策扶持，可以迅速實現城鎮化，整體產業聚集效應明顯，各城鎮之間分工合作，良性循環，對周邊輻射力不斷提升，人民生活水平不斷提高。其缺點是可能過於傾向對城鎮的投資建設，在城鄉發展相對不均衡的時候，忽略了對農村的發展，從而影響整體城鎮化水平、人民生活水平的提高，另一方麵，如果對城市進行過度的投資，還可能造成城鎮產業空心化，降低城鎮承載能力，建空城和建荒城。

　　城鄉協調發展的途徑總體上就是要同步實現新型城鎮化、新型工業化和新型農業化，具體做法就是一改以往工業優先、偏向城市的發展策略，為以“以工業反哺農業，以城市直持農村”，破解城鄉二元結構，讓城市和農村資源雙向流動，城鄉優勢在互動中實現互補，最終實現城鄉一體化發展。城鄉同步協調發展的優勢在於能夠破解發展困境，提高農民收入水平和消費潛力，均衡發展利益成果，促進社會和諧穩定。韓國的發展經驗是通過政府引導，大規模地建設新型農村，縮小了城鄉差別，增加了農民收入，通過三步走，加快了城市化進程，城鄉一體化發展形勢良好，其城鎮化率在2004年達到了89%，城鄉居民收入比為1：0.84.第一步是大力推進城市工業化、城鎮化建設，建立工業來承接農村轉移勞動力；第二步是建立農業開發區，發展現代農業，實現農業機械化和自動化作業，開展農業技術培訓，實施“新農業計劃”和“農業與漁業開發計劃”，推動農業科技研究，成為農業技術發展研究中心，助推現代農業發展，提升農業競爭力；第三步是打破城鄉二元結構，統一城鄉社會保障，實行農民退休和福利計劃，實現農民市民化，促進城鎮化進程。

　　總體來說我們國家的現實情況是城鄉發展失衡，城鄉二元結構分割；國家經濟總量巨大，但人均收入水平不高，新型工業化及新型農業化程度較低，科技含量和自主創新力度不強，製度變革和體製改革阻力較大，因此我國城鄉統籌不能一蹴而就，通過城鎮與農村建設協調發展，最終實現城鄉一體化是當前的國情需要。黨的十七屆三中全會中提出，到2020年，農村改革發展基本目標任務是農村經濟體製更加健全，城鄉經濟社會發展一體化體製機製基本建立；現代農業建設取得顯著進展，農業綜合生產能力明顯提高，國家糧食安全和主要農產品供給得到有效保障；農民人均純收入比2008年翻一番，消費水平大幅提升，絕對貧困現象基本消除；農村基層組織建設進一步加強，村民自治製度更加完善，農民民主權利得到切實保障；城鄉基本公共服務均等化明顯推進，農村文化進一步繁榮，農民基本文化權益得到更好落實，農村人人享有接受良好教育的機會，農村基本生活保障、基本醫療衛生製度更加健全，農村社會管理體係進一步完善；資源節約型、環境友好型農業生產體係基本形成，農村人居和生態環境明顯改善，可持續發展能力不斷增強。這是對城鄉統籌發展的現實概括，決定了城鄉統籌發展將走一條漸進式，逐步推進式的城鄉協調發展道路。

　　四、城鄉統籌的現實問題分析

　　城鄉統籌著力點在於促進農村轉移人口市民化，目的在於縮小城鄉差距、實現城鄉經濟均衡發展，本質在於打破城鄉二元結構，推進城鎮化建設。分析我國發展中的實際情況，城鄉統籌具體做法就是要解決農村人口的就業、住房、社會保障問題，要統一城鄉戶籍製度、合理解決城市擴張中的土地利用問題，要解決怎麽促進農業現代化，提升產業承載能力的問題。筆者認為解決這些問題關鍵就是要堅持改革，深化改革，包括戶籍製度改革、社會保障製度改革、農村經濟結構改革、土地利用製度改革、產權管理體係改革、農村社會管理體係改革等等，就是要做到城鄉規劃一體化、基礎設施一體化、產業發展一體化、土地利用一體化、產權管理一體化、公共服務一體化、社會管理一體化。

　　將城鄉統籌與城鎮化結合起來，可以將城鄉統籌的實際問題分為兩種具體情況，第一種城市擴張中的城市新區、城鄉接合帶如何合理規劃，實現城鄉一體化的問題；第二種是相對偏遠農村的城鄉統籌問題，針對這兩種情況實際問題有所不同，其操作方式上也有所側重。前者，應著重於解決土地、就業、產業發展方麵的問題；後者要著力進行戶籍製度改革和實現城鄉社會保障一體化。下麵將就城鄉統籌中的各方麵實際問題做具體分析，並在各個問題的分析中體現這兩個方麵的實際情況，同時這種分析也將體現農民就地市民化和流動農民市民化問題的聯係與區別。

　　（一）戶籍製度改革

　　長期以來，戶籍問題被認為是社會不公的根源，通過與公共服務、社會保障體係相捆綁，進城農民雖然生活在城市，卻不是真正的城市人，如前文所述，第一代的農民工，在年紀大了或是因病喪失勞動力了隻能默默地回到農村，改革開放以來他們為城市發展做出了巨大的貢獻，但卻不能享受城市的公共服務，如教育、醫療、社會保障等等。這種城鄉二元戶籍製度造成的公民基本權益不對等，嚴重影響到了社會的和諧健康發展。

　　現有戶籍製度是來源於計劃經濟時代的產物，通過構建城鄉二元社會，建立戶籍製度以減少人口的流動，改革開放以後，為適應市場經濟時代的要求，戶籍製度被迫鬆動，農民可以自由進入城市做廉價勞動力，但卻仍不能享受城市的公共服務。為此，當前政府正極力地推動戶籍製度改革，其目就是要實現城市公共服務的均等化，要解決城市農民工的社會保障，醫療，就業問題，解決其子女的教育問題，其本質就是實現農民工的市民化，如前文所述，實現流動農民工的市民化。通過戶籍製度改革，農民工得到了與其市民身份相符的社會保障和公共服務，解決了他們在城市裏生活的後顧之憂，使他們可以真正地在城市裏生根發芽；通過戶籍製度改革有效地推進了城鎮化進程，巨大的農民工群體，轉變為城市市民之後，其生活方式和消費習慣的轉變將對促進我們國家的經濟結構轉型和城市健康發展起著重大的作用。目前，按城市居住的常住人口統計，我們國家的城鎮化率超過50%，然而按實際能均等享受城鎮公共服務待遇的城市人口計算，我國的城鎮化率隻有35%，在現實情況中，沒有城市戶籍的農民工群體幾乎很少在城市裏消費，這與我國當前實行的擴大內需和促進消費政策相違背，根據中國社科院人口與勞動經濟研究所的研究，每1%的鄉村人口轉移到城鎮，將使中國居民消費總額提高0.19至0.34個百分點，如果能實現流動農民工市民化，那麽這個數額將相當可觀。

　　改革戶籍製度其核心就是要降低農民工的生活成本，解決農民工的後顧之憂。第一，要建立統一的社會保障製度，建立跨地區社保統一管理體係。一直以來，城市居民與農民工在社會保障的待遇和標準上都有區別，包括養老保險、醫療保險、城鄉低保、城鄉退伍軍人補償、“三無”人員安置等標準等等，這方麵要給予進城農民工平等的待遇；第二，要解決公共服務不均的問題，尤其是在教育和就業方麵，教育關係到生養後代，就業關係到生存發展，在中國人的傳統觀念當中，一個家庭都是圍繞著子女行動。高額的擇校費，不穩定的就業環境下，是不可能讓農民工成為真正的市民。

　　戶籍製度改革，地方政府要承擔起責任，而當前戶籍製度改的首要阻力卻在於地方政府，因為這仿佛意味著要讓公共服務覆蓋人群擴大，就要不斷地增加財政支出，但是從基礎建設和社會保障兩方麵來看，這種支出增加的理由卻是牽強的。第一，城市中的基礎建設投入總體來說並不會因為農民工的進城而有顯著提高，相反，進城農民的強大消費將促進財稅收入的增長，將通過產業建設而促進經濟發展；第二，我國社會保險的出資方主要是企業和個人，所以這也不會造成財政支出增長。但是，當前政府對於企業為農民工購買社會保險這一塊放得比較鬆，很多企業沒有為農民工購買五險一金，這就需要政府加強監管，促使企業嚴格按《勞動法》執行用工製度，按標準為農民工購買社會保險；其次應該改革國家現行的分稅製，讓地方事權與財權相符合，同時對稅種進行改革，試點擴大房產稅的增收，增加稅源，改變當前地方政府過度依賴於賣地收入的情形。

　　戶籍製度改革過程中還要防止與民爭利的現象。有些地方，在給予農民城市戶籍的同時，剝奪了其土地使用權，包括耕地和宅基地，或是不按市場規律辦事，在城市發展過程中低價強征農民土地，造成政府與人民之間的矛盾。進行戶籍改革絕不能采取這種強硬蠻幹的做法，最基本的底線應該是在合法保障農民權益的情況下，讓農民自願加入城市籍。

　　貴州貴安新區在戶籍製度改革這方麵的嚐試就比較值得借鑒推崇。按照其改革實施意見，直管區（即貴安新區直管區）原農業戶口農轉非采取自願、惠民、無障礙遷移，促進發展的原則，全麵推進戶籍製度改革，原來享有的27條惠農政策不變，同時享有城鎮居民戶口有關的福利待遇，如果兩種性質的戶籍在政策福利上發生衝突時，采取“就高不就低”原則，充分保障直管區群眾合法利益。通過這種方式，解決了農民所擔心的實際問題，例如轉為城市戶口之後，還允不允許生二胎，以前的農業補貼還有沒有等等。當地農民都積極樂意地轉為城鎮戶口，順利地實現了農民身份就地市民化。

　　（二）土地製度建設

　　土地問題是城鄉統籌的核心問題，從傳統意義上來講土地是農民的根本，我們的國家政府之所以能夠得到廣大人民的擁護，正是因為能夠保障人民的利益，打土豪分田地，把土地分給農民，使農民有衣食來源，得以生存和發展。維護人民的利益是建國根本，那麽在城鄉統籌的過程中，土地製度改革應該把握一個最基本的原則：要保護農民的合法財產權益，促進城鄉資源要素公平交換。

　　在我國城鄉二元體製下，土地分為城市國家所有土地和農村集體所有土地，根據區位的不同，農村集體所有土地又分為城中村土地、城鄉接合部待轉換土地和除以上兩部分外的農村土地，總體上看，受二元體製分割的影響，我國還沒有形成完善的土地要素市場，特別是集體建設用地基本被排斥在土地市場之外。針對不同類型的土地，結合當前我國處於經濟快速發展的上升期，對建設用地有著極大的需求，對於城鎮擴張涉及的農村集體土地征用和進城農民轉變為城市人口之後其耕地及宅基地所有權處理的問題實際，就需要推動農村產權製度改革，改革當前的土地使用製度，推動農村集體建設用地在符合規劃的前提下進入市場，與國有建設用地享有平等權益，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。十七屆三中全會指出，要健全嚴格規範的農村土地管理製度，加強農村集體建設用地使用權流轉管理和服務，建立健全農村集體建設用地使用權流轉市場，發展多種形式的適度規模經營。逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，通過統一有形的土地市場、以公開規範的方式轉讓土地使用權，使其在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。

　　健全嚴格規範的農村土地製度就是要針對當前農村土地流動性差的特點，通過實現城鄉土地統一登記，建立農村土地交易流轉中心，明確產權主體，盤活農村資產。實現城鄉土地統一登記，以及建立農村土地交易流轉中心是農村土地製度改革的兩個核心問題，土地統一登記解決了農民和集體土地產權的認定問題，建立農村土地交易流轉中心解決了農村土地投入市場，接受市場之手進行優化配置以及合法合規進行流轉的問題。

　　要進行農村土地統一登記，首先就是要對集體農民宅基地和農民房屋進行確權登記。土地確權工作與農民的切身利益息息相關，如對房屋麵積的大小，宅基地麵積的大小的測量和認定影響到將來土地產證和房產證上的實際麵積，這個麵積又與將來進行新型農民社區建設和農民安置條件相互作用，因此，確權工作最棘手，最易與農民發生衝突。某省新區在進行土地確權工作時遇到的問題：①對於不符確權時間範圍內的建築能否確權，如不能是否按違章建築拆除；②對於建築麵積超標的房屋應該按什麽樣的標準進行確權，如何建立一個統一合理的標準；③對於符合建房條件，但縣政府由於用地指標限製，一直未予批準的房屋如何確權；④對服役軍人，戶籍已遷出，而擁有房屋所有權的情況怎麽確權認定等等。農村土地及房屋建設情況複雜，以及農民的法律意識較差，在房屋建設中未及時辦理各種手續，同時確權工作的每一分寸都涉及農民的切身利益問題，很多情況下，法理與情理會產生嚴重的矛盾很衝突，如何兼顧農民利益，穩妥推進農村土地確權工作，將是一個十分重要的問題。

　　成都市有較為成功經驗。成都市在完成確權工作需致力於“應確盡確”和“確實權、頒鐵證”，落實了農民的土地財產權，為促進農村土地產權交易奠定了基礎。一是建立製度保證。製定完善的集體土地所有權、使用權確權登記工作規則，明確確權登記的原則、範圍、程序、要件、技術要求和基本步驟，建立統一的確權登記製度體係。二是堅持農民主體。以“村組土地台賬數據總量控製、發揮村民自治作用、還權賦能有所突破、實測不留遺留問題”的原則，引導農民積極參與確權登記。三是堅持嚴格管理。嚴格對照“五個一致（土地、台賬、證書、合同、耕保基金一一對應，賬/證實相符）、應確盡確、程序規範、群眾滿意”的確權頒證標準和要求，進村入戶，逐一核實，防止隻動賬不動地“確空權”。同時，按照城鎮地籍地政管理方法，對農村土地產權開展滿覆蓋精細化管理，確保“證書發得下去，更要管得起來”。

　　建立農村土地交易流轉中心，其目就是集約農業用地、盤活農村資產、保障農民權益、提升環境質量、改革城鄉結構，達到農業人口向城鎮集中。我們在談及流動農民工市民化問題的時候就涉及如何處理進城農民的宅基地和耕地問題，新一代的農民工長期生活在城市，接受城市的教育，習慣了城市的生活方式，他們的宅基地和耕地都長年荒廢，造成了土地的嚴重浪費，也使他們的土地權益無法利用。而經過土地產權登記頒證之後，這部分土地就能夠通過農村土地交易流轉中心，進行盤活和集約利用，農民也可能通過出讓使用權而獲取一筆收益。其次，農民向二、三產業流動的步伐不斷加快，土地流轉麵積不斷增加的背景下，可以建立農村合作組織，土地股份合作社，將農民土地集中起來，促進農村建設用地流轉，充分發揮集體建設用地的潛力，不斷優化土地資源配置，緩解城市化進程中的建設用地矛盾，在正確處理國家、集體和農民之間的利益關係的基礎上，合理分配集體建設用地使用權流轉收益，促進農村經濟可持續發展。

　　（三）新型農民社區建設

　　我國城鄉不均，城鄉差距集中體現在城鄉基礎設施建設和城鄉居居住環境差別上麵。統籌城鄉發展，要進行新農村建設，一方麵，要在傳統農村的基礎上，進行自然村的整合優化，加大對基礎設施和公共服務的投入，建設道路、供電、供水、通訊、購物、電腦網絡、有線電視、垃圾汙水處理等各項設施基本齊全，提供現代化農民生產和生活的需要的新型農村居住環境；另一方麵，在城市擴張過程中，著力打造新型農村居民社區，通過統一規劃，按照統一要求，建設新的居民住房和服務設施，經過規劃和調整產業布局，組建新的農民生產生活共同體，形成新的農村居住模式、服務管理模式和產業格局，逐步使新型農村納入到城鎮建設當中，使其成為城鎮的有機組成部分。

　　新型居民社區建設在打造現代化農民生活居住地的同時，可以結合農村土地綜合整治，將土地整理與城鄉建設用地增減掛鉤組合起來，盤活農村土地資源，促進農業規模經營和農村土地集約利用，為新農村建設、統籌城鄉發展注入新的動力。一是要做到科學編製土地整治專項規劃，將專項規劃與土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、城鄉產業規劃相結合，推動農村新型社區有序建設。二是要注重政府各部們協同推進。土地整治涉及土地、農業、林業、交通、環境、財政等多部門，在實際工作中各部門之間權責劃分不清晰，各自為政，行政效率低下，同時，土地整治專項資金使用上缺乏合理的配置，存在挪用、濫用、重複使用的現象，土地整治資金使用招投標不規範，缺乏有效監管。那麽在實際工作中應由政府牽頭、各部門共同管理、共同負責，形成“各炒一盤菜，共做一桌席”的工作格局，協同推進農村土地整治。三是要注重體現民意。改變過去由政府部門包攬做主的整治項目做法，將是否參與、如何籌資、怎樣建房、收益分配、權屬調整等重大事項，均交由農民集體和參與整治項目的農戶自主。四是注重市場運作。鼓勵和吸引農民集體、農戶和各類社會資金實施農村土地綜合整治。實施項目所節餘的建設用地指標，可進入農村土地流轉交易中心公開交易，指標價格由市場決定。五是注重共享成果。建設用地指標的收益分配充分運用農村產權製度改革成果，指標收益全部用於“三農”，權益充分量化，體現差異性。

　　要把新型農民社區建設與農民工保障住房建設結合起來，在統籌城鄉的同時，集中解決進城農民工的住房問題。在現階段，農民工的居住方式主要是自行租賃、用人單位提供宿舍或者居住在工作場所。據建設部門對北京、上海、廣州、深圳、重慶等城市的調查結果數據顯示，租房比例約占60%，用人單位提供住宿約占30%，自購房的不足5%，以投親靠友及其他方式解決住房的占5%，且居住環境差，人均居住麵積可能隻有6——7平方米，設施和配套簡陋。由於我國城鄉二元結構，在農民逐漸進入到城市後，不能享受與城市居民相同的待遇，最主要的矛盾之一就是住房問題，新型農民社區與農民工保障房協同建設可以從如下三方麵著手：第一，加大對城市棚戶區、城中村的集中改造，由於這些地方房租便宜，往往成為農民工聚集的地方，還因為基礎設施建設落後，居住人口素質參差不齊，往往變成一個城市的貧民窟，是城市治安環境最亂的地方。政府可以將對棚戶區、城中村的改造與農民工保障房的建設結合起來，建立起農民工租房和住房體係，形成新型的居住環境，一並解決舊城改造和農民工保障住房問題。第二，在城郊結合帶，要加快統籌城鄉土地性質一體化，促進農村集體建設用地市場化運作，通過政府運作、集體決策，在建設新型農民工社區的同時，利用農村集體建設用地指標，建設可供城市農民工居住的公租房和廉租房，既解決農民工住房問題，又建立了統一的居住管理環境。第三，通過對農村土地產權改革，促進農民土地交易流轉，使已經定居在城市中的農民，通過交易土地使用權，獲取在城市裏麵購房、租房的資金來源。

　　在推進新型農民社區建設的同時，還要杜絕政府與民爭利的現象。有的政府把城鎮化理解為土地的城鎮化，拚命地圈地蓋樓，造空城，這與現行的財稅體製是分不開的。第一，按照現行的《中華人民共和國土地管理法辦法》第二十二條規定國家征用土地，其補償標準為分為：征用耕地、蔬菜地，根據國家規定的價格政策，按該土地征用前三年平均年產值（下同）的六倍計算；征用魚塘、藕塘、養殖場、果園、竹園、林地等土地，按該土地年產值的五倍計算；征用柴山、灘地、水塘、葦塘和其他有收益的非耕地，按該土地年產值的三倍計算；征用宅基地按鄰近耕地的補償標準計算；房屋由建設單位另行征地移遷重建的，原宅基地不再給予補償；征用無收益的非耕地，一般不予補償。除了以上部分，還有青苗和附著物補償費、安置補助費。這種補償標準在現在來看遠遠不能滿足失地農民的生活和再就業需要，政府應當提高補償標準，進一步建立土地市場市場化定價機製。第二，要改革當前的稅收體製，降低地方政府對土地出讓金的依賴，通過增加不動產稅，來償還政府的融資貸款，改革基礎設施運營管理體製，引入民間資本運營、參股，降低基礎設施建設管理成本，引入市場定價機製，打破國有企業壟斷等等都應該是地方政府應該去做的事情。

　　新型農民社區建設要有的放矢，因地製宜，根據不同地理位置、地方特色、實際情況來製定不同的建設方式，可以著力建設以下五種類型的農民社區：①城市社區型。通過引進重點產業項目，結合居民安置，建設現代化的城市社區，其主導產業為商業金融、物流配送、現代服務業。②生態自然型。結合當地富有特色的山水田園風光，完善旅遊設施，進行村莊整治、改造、提升，其主導產業為觀光農業、生態旅遊業、家庭旅館和高檔農家樂等相關產業。③古村保護型。對於曆民文化聚集地，要保持當地的文化傳承，保護古老建築，按“修舊如舊”的原則，對古文化村落、古民居、古街道進行保護性提升，挖掘文化底蘊，提升文化品位，其主導產業為文化旅遊、休閑度假旅遊。④民族風情型。針對少數民族集居地的村落，要發揚其民族文化，保持其村寨的民族特色，開發少數民族旅遊線路和產品，加強旅遊服務設施和要素建設，其主導產業為民族民俗旅遊觀光、生產生活體驗、民居住宿餐飲、高檔農家樂等旅遊產業。⑤生態示範型。以生態綠色為產業建設目標，對在生態保護和生態敏感區域規劃建設低碳示範社區，全麵應用綠色技術、使用綠色能源、倡導綠色生活，項目化推進建設，其主導產業為旅遊休閑觀光農業、農家樂、農產品加工、商貿服務業。

　　（四）推進農業現代化建設，促進農民就業增收

　　農業現代化是農村產業發展的方向，就業增收是農民安生立命的根本。目前農村產業現代化、規模化落後，農村經濟不發達；農民普遍素質不高，其中進城農民工就主要從事基礎的體力勞動；農村管理水平差，鄉村企業生產經營效率低下等，這些問題製約了農村發展和城鄉一體化進程。在新農村建設之中，在城市的發展和帶動之下，通過以農輔工，以工促農，農村的發展其實大有可為。通過壯大發展集體經濟，農業規模經濟，農業特色經濟，通過對農村勞動人口的就業培訓，技能培訓，將可以實現農村向城市轉變的快速發展，可以實現農村勞動人口高度就業，可以走出一條新型工業化、新型城鎮化和新型農業化的新路子。

　　1.推進農業產業規模化經營

　　農業規模化經營是農業走向現代化的必經之路，在統籌城鄉發展，推進城市建設過程中，要以工業武裝農業，改變傳統手工、低效的農業生產方式，探索農村土地集約利用形式，建設規模化、現代化生產基地。農業規模化經營的具體形式是建立農村主導產業和產品，實行區域化布局、專業化生產、一體化經營、社會化服務、企業化管理，組建市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地連農戶，產供銷一體化的生產經營體係。農業規模化經營，可以有效地解放農村的土地資源和勞動力資源要素，使其向城市建設進行流動配置，對於促進城鎮化建設具有重要意義。按照C-D生產函數Y=f（K，L，M，A），農業產業的產出水平主要取決於投入農業的資本、勞動力、土地和農業技術（廣義）四種生產要素。從勞動力、土地、和農業技術三者來看，都不是農村產業發展的主要製約，需要著力解決農業規模化建設的資金問題。通過大力發展農村新型金融組織，支持民間資金參與地方金融機構改革，鼓勵民間資金根據有關規定發起設立或參股村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型金融組織。要加快村鎮銀行及其分支機構設立，引導村鎮銀行向鄉村延伸網點。進一步深化小額貸款公司試點，分批設立小額貸款公司，實現中心村鎮和功能區全覆蓋。將部分符合條件的小額貸款公司按規定改製為村鎮銀行。探索小額貸款公司發行中小企業私募債。積極推動專業合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的新型農村合作平台建設，積極開展農村資金互助會、農村保險互助社等試點。鼓勵發展商業保險機構，穩妥發展民營第三方支付機構。支持民營融資性擔保公司發展。建立完善農信擔保服務體係，鼓勵和支持國有資本、民營資本興辦為“三農”服務的擔保機構，實現農信擔保服務全覆蓋。

　　2.大力發展生態農業和鄉村旅遊業

　　隨著現代人民生活方式的轉變，城郊農村成為越來越多的城市人口在假日休閑旅遊的場所，這為農村發展生態農業和鄉村旅遊業提供了基礎。在新農村建設當中，尤其要注意保護農村的自然生態環境，要實行特色產業規劃，重點發展鄉村生態農業和旅遊業。貴州貴安新區的建設經驗：（1）發展立體農業、生態農業、循環農業。大力培育和發展無公害農產品、綠色有機食品基地，培育示範基地。全麵推廣測土配方施肥、節水灌溉和節本增效等技術，提高農業清潔化生產水平。推行畜禽生態養殖模式，加強畜禽養殖汙染治理。加快土地承包經營權流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、專業農場、家庭農場、合作社、龍頭企業等現代農業經營主體流轉，推進農業規模化、專業化、標準化和產業化經營。（2）加快發展各具特色的鄉村休閑旅遊業，鼓勵社會資本投資連片開發鄉村生態旅遊項目，打造一批高端農家樂休閑旅遊特色鎮街和農家樂特色精品示範區、示範點。積極培育鄉村旅遊節慶活動，大力打造鄉鎮文化節等民族文化旅遊節慶品牌。大力發展休閑觀光農業，著力培育一批特色輕工、手工藝等來料加工專業村和技能培訓服務中心，積極鼓勵和支持發展鄉村來料加工企業和經紀人。大力發展家政服務、修理服務和中介服務等社區服務業，引導發展鄉村集體物業經濟等，不斷壯大村域經濟實力。

　　3.提升農民素質、促進就業

　　要加大對農民的基礎教育、職業教育扶持，合理引導農民進行生產技能、管理水平培訓。當前農民普遍素質較低，包括知識文化、職業技能、生產水平都不高，最主要的原因就是受製於農村基礎教育水平較低的影響，一方麵這影響了進城農民工融入城市文化，影響了其就業穩定和發展，從而影響到整體城市發展水平，另一方麵，農民的生產管理水平也對農業現代化造成了極大的負麵影響，生產缺乏有效的組織，企業缺乏現代化的管理，都嚴重影響到了農村產業的發展。實現城鎮化的關鍵是實現人的城鎮化，實現人的城鎮化的方式就是要提升人的素質水平，使其適應城市裏的生活，擁有在城市裏生活的技能。在發達國家，其收入水平結構呈紡錘式，中產階級占了最大的比例，在其發展過程之中，工人通過職業技術培訓獲得能力的提高，從而對其收入產生影響，使其進入中產階級占據了主要群體。然而我國職業教育相當落後，應當建立新型農民職業教育培養模式，引導資源投資向農村傾斜，加大對農民群體的基礎教育、職業技能培訓，要加快農村勞動力培訓機製升級，扶持在崗農民工職業再教育、發展電子商務等創業就業技能培訓。

　　要著力於提高廣大農民的文明素養，以形成鄉村文明新風尚為目標，首先，加強文明知識的普及教育，積極引導村民追求科學、健康、文明、低碳的生產生活和行為方式，增強村民的可持續發展觀念，構建和諧的鄉村生態文化體係。其次，要轉變農民生活方式，加強鄉村文化設施建設，深入推進鎮街綜合文化站、鄉村書屋建設，倡導積極健康的精神文化生活。

　　總體而言，城鎮發源於農村，城鎮的發展離不開農村，城鎮的人是來自農村的人，城鎮的地是來自農村的地，城鎮的建設與農村息息相關。我們大力推進的城鎮化建設離不開城鄉統籌發展，目前，我國城鎮化水平還不高，城鎮化建設還有巨大上升空間，在城鄉統籌的具體工作當中需要處處體現城鎮化建設的影子，每一步都應當為推進城鎮化建設又快又好的發展打下基礎，尤其是農村、農業、農民問題，實際上是城鎮化建設的重要組成部分，應當妥善處理、認真對待。

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