學林探賾（第3輯）

第三十五章 我國農村土地製度創新實踐——以重慶為例

　　⊙陳保林

　　新中國成立以來，在逐步探索和調整中，我國形成了一套具有中國特色的農村土地製度體係，主要包括農村土地產權製度、農村集體建設用地利用管理製度、農村土地征收製度、農村土地整治製度和耕地保護製度。中國農村土地製度改革的總體目標是形成土地產權更為清晰、用途管製更為有力、節約集約更為顯著、資源配置更為高效、收益分配更為合理的農村土地管理製度體係和運行規範、平穩有序、城鄉統籌的土地市場，促進城鎮化、工業化健康發展，為經濟社會全麵發展提供土地資源保障。近年來，我國農村土地製度建設取得了積極進展，促進了經濟社會快速發展。但是，也存在一些值得關注的問題，如集體土地產權不完整、農村土地確權登記工作還需加強、農村土地規劃管理相對薄弱、農村土地市場不健全、農民財產性收入增收渠道狹窄、征地製度亟待改革等。

　　在我國改革已經進入深水區的今天，農村土地製度改革成為改變我國城鄉二元經濟結構、統籌城鄉發展的必然選擇。然而，由於受製於我國土地製度的曆史淤積，土地製度改革不可能在全國範圍內全麵展開，而重慶作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，承擔著改革尖兵的曆史重任。正是在這樣的背景下，重慶在農村土地製度改革方麵進行了一些有效嚐試，如建立地票製度、設立農村土地交易所等，毫無疑問，重慶的一些有益做法值得其他地區借鑒。

　　一、“地票”製度

　　（一）背景

　　重慶具有顯著的大城市加大農村結構特征，城鄉二元結構矛盾突出，城鄉發展的差距巨大。隨著重慶城鎮化進程不斷加快，城市新增建設用地需求日益加大。由於我國是一個發展中的大國，人口眾多，土地資源稀缺，糧食問題是關係國計民生的大問題，所以我國實行非常嚴格的耕地保護製度，新增建設用地指標遠遠滿足不了實際需求。在重慶農村，外出務工人員數量眾多，宅基地和建設用地荒置嚴重，農民的土地產權不完整，沒有土地的處分權，不能將土地使用權在市場上自由流轉，導致了這種城市建設用地增加和農村土地浪費並存的現象。為了緩解這種矛盾，重慶開始探索農村土地製度的創新方式——“地票”製度。

　　（二）內容及程序

　　所謂“地票”，是指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過複墾並經土地管理部門嚴格驗收後產生的指標。“地票”製度，就是利用級差地租原理和城鄉建設用地增減掛鉤辦法，將“地票”通過農村土地交易所麵向社會公開交易的製度。在交易所買到的“地票”可以用於城鎮建設用地。

　　“地票”交易製度的實施原理是主要在兩方麵：一方麵是利用級差地租原理，農村宅基地和農村集體建設用地通過農村土地交易所轉變成城鎮建設用地，遠遠提高了土地價格，這個過程中的級差收益轉移給農民和農村集體組織；另一方麵，從農村土地交易所獲得了城鎮新增建設用地指標一定程度上緩解了城鎮化過程中的建設用地需求。城鄉建設用地增減掛鉤，成為一個綜合係統，有助於突破城鄉土地二元結構，促進城鄉土地市場一體化。截至2011年底，交易所已累計交易“地票”8.9萬畝，成交額175億元，為農村輸入近150億元資金。

　　“地票”拍賣淨收益的85%支付給農戶，15%支付給農村集體經濟組織。具體來說，利益分配分為三個部分：一是支付給農民作為宅基地和其他農村建設用地的複墾成本，以及農民購置新居所的補貼；二是支付給農村集體組織，作為農村土地的所有權人，農村集體組織有權獲得部分土地“漲溢金”；三是針對剩餘的“地票”拍賣淨收益，基層政府可以利用這部分資金建立耕地保護基金。

　　重慶“地票”交易的運作程序包括四個環節：

　　——申請複墾環節，農村集體經濟組織和農民向有關部門提出申請，將農村集體建設用地和農戶宅基地複墾為耕地，申請宅基地複墾的農民必須有其他的固定居所和生活來源，經過有關部門批準後，才能進行土地複墾。

　　——整理驗收環節，複墾結束後，申請人向土地行政部門提請質量評估。相關部門根據規定，對複墾完畢的耕地進行質量驗收，確定農村集體經濟組織和農戶的用地指標和用於流轉的建設用地指標（即“地票”）。

　　——市場交易環節，“地票”指標在農村土地交易所進行公開交易，所有法人和具有獨立民事行為能力的自然人都能夠在交易所購買“地票”。“地票”的交易價格要以農地的複墾成本和級差地租收益為基礎。

　　——“地票”使用環節，購得者可以將“地票”納入城鎮新增建設用地指標，但必須做好征地轉用補償工作，按照法定程序取得城市土地使用權，實現農村地區的複墾耕地指標與城市近郊或城鄉接合處建設用地指標的空間轉換。

　　二、設立農村土地交易所

　　在“地票”產生以後，僅僅是產生了指由農村宅基地和集體建設用地複墾出來的建設用地指標，要真正實現城鄉建設用地增減掛鉤，需要將這些建設用地指標進行流轉，這就需要一個中間的交易平台——即農村土地交易所。2008年12月5日，重慶成立了全國第一家農村土地交易所，進行“地票”交易。通過農村土地交易所的“地票”交易製度設計突破了農村閑置土地向城鎮建設用地流轉的限製，實現了城鄉建設用地的空間置換，同時也為農村輸入了大量資金。從可以看出，2008年至2010年，重慶農村土地交易所已經進行了11次“地票”交易，成交金額為18.65億元，截至2011年底，交易所已累計“地票”交易成交金額達到175億元，為農村輸入近150億元資金。

　　（一）政策框架

　　農村土地交易所，為“地票”的買方和賣方提供交易平台，對建設用地的指標通過拍賣、掛牌的方式進行公開競價。為了確保農村土地交易所科學有序地開展“地票”交易，重慶市出台了三個文件：用於規範建設用地指標流轉行為的《重慶農村土地流轉暫行條例（辦法）》；以及兩個具體操作性文件《重慶農村土地流轉程序》和《重慶農村土地交易所章程》。這三個文件規定的內容貫穿了土地交易所“地票”交易的各個環節，為促進農村閑置土地合理有序流轉，維護農民的土地財產權益提供了有效的政策保障。

　　（二）交易內容

　　農村交易所進行的“地票”交易，表麵上交易的是“地票”，即建設用地指標，實際交易的包含四種土地使用權的交易流轉：一是耕地承包經營權流轉；二是林地使用權和承包經營權流轉；三是農民宅基地、鄉鎮企業用地、公共設施和基礎設施用地等農村集體建設用地的使用權和承包經營權流轉；四是荒山、荒灘等農村荒置土地使用權和承包經營權流轉。

　　三、重慶“建設用地增減掛鉤”實踐

　　（一）背景

　　西彭鎮是九龍坡區規劃的全國鋁加工基地、新合金特色基地、重慶都市圈西南部交通樞紐和重慶發展大型工業為主的城市外圍組團，工業化和城鎮化取得積極的成效。但是，現行的土地利用總體規劃空間布局不合理、全鎮用地的供求矛盾日益突出，單純依靠每年下達的用地指標已經滿足不了城鎮化和工業化的發展要求。此外，由於長期缺乏資金，西彭鎮農村地區經濟發展緩慢。80%的村內交通出行不便，農戶宅基地超標現象普遍，農民種糧積極性不高，空村現象嚴重，村內危房較多。

　　（二）思路與實施

　　為拓展城鎮建設用地空間，有效緩解西彭鎮建設用地擴張對農用地的壓力，九龍坡區決定開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，有序推進西彭鎮盤活農村存量建設用地，有效發揮示範效應，統籌城鄉區域協調發展。2006年，西彭鎮在全鎮範圍內廣泛宣傳了城鄉建設用地增減掛鉤政策，得到了廣大群眾的積極響應，全鎮有5361戶村民主動申請參加試點，西彭鎮將2324戶50年代土瓦、土草等危舊房作為首批掛鉤試點。同年，西彭鎮被國家發改委和國土資源部批準成為全國首批增減掛鉤試點鎮。2007年7月西彭鎮啟動增減掛鉤規劃編製工作，2008年6月獲得國土資源部批準該鎮申報的項目區實施規劃，2009年9月市國土房管局下達西彭鎮項目區周轉指標2958畝。

　　在項目區的設置上，由折舊區和建新區組成，並且全部位於城鎮規劃範圍外。折舊區涉及三府、新民、迎新等19個村、247個合作社、4370戶、15069人，複墾農村建設用地3137畝，拆除危舊房49萬平方米。建新區的總規模為3311畝（含原建設用地353畝），其中，農民集中安置區457畝（含原建設用地55畝）、由47個地塊組成，位於三府等19個行政村內，平均每個村2-3個集中安置點；村集體公益事業及產業發展用地787畝（含原建設用地57畝），由2個地塊組成，位於千秋、寶華、樹民、真武宮4個村；城鎮建新區2067畝（含原建設用地240畝），由5個地塊組成，全部位於西彭鎮範圍內，主要用於城鎮建設。

　　整個項目規劃分兩期實施，第一期2009—2011年，包括三府、新民、合心、玉鳳、梓槐、馬鞍、長安、真武宮共八個村，複墾農村建設用地1310畝，拆除996戶農戶舊房，建新居點18個，2166人受益，155畝周轉掛鉤指標用於農民新居建設，1223畝周轉指標用於鑫邦鋼材市場、澎湖花園等重點項目建設。第二期2010—2011年12月，共涉及泥壁、迎新、樹民、東林、元通等11個村，目前，複墾工作已經完畢，巴渝新居正在建設中，相關周轉指標全部歸還使用。

　　為平穩快速推進掛鉤試點工作，西彭鎮充分借助市場籌措資金。西彭鎮與九龍坡土地儲備中心和一家企業簽訂協議，由該企業和土地儲備中心提供土地複墾資金，整治出來的建設用地指標，在安置好農民和用於集體事業用地需要後，剩餘指標歸集團和土地儲備中心。這部分剩餘建設用地指標按同期農村土地交易所指標交易價格進行交易。政府機構和企業合作，既推進了建設用地增減掛鉤試點工作，又保證了企業和土地儲備中心的基本利益，實現了利益各方多贏的良好局麵。

　　四、重慶市農村土地製度創新的成效

　　（一）城鄉居民收入差距縮小

　　自2008年以來，重慶農村土地交易所開始進行“地票”交易，截至2011年底，已累計“地票”交易成交總金額達到175億元，其中約150億資金輸入農村。“地票”交易淨收益的大部分金額返還給農民，使得農民的土地權益得到了價值上的實現。“地票”交易為城鄉反哺農村提供了快捷通道，促進了農業發展，增加了農民的財產性收入，農村居民的人均純收入大大提高。2011年，重慶城市居民家庭人均可支配收入約為21955元，同比增長14.9%，農村居民家庭人均純收入6480.4元，同比增長22.8%，增幅高出全市7.9個百分點。2006年，重慶城鄉居民收入比為4.03：1，到2011年，這一比值縮減為3.39：1.2007年至2011年，農村居民恩格爾係數逐漸降低，並與城市居民恩格爾係數的差距日趨減小。可見，重慶統籌城鄉的土地製度創新和其他配套改革取得不錯成效，城鄉居民收入差距逐漸減小。

　　（二）土地要素的資產功能增強

　　土地作為農民最基本的生產要素，除了最基本的生存保障功能外，更重要的是其資產功能。但是，由於我國農地產權製度不完善，農民沒有完整的土地處分權和收益權，農地使用權和承包經營權無法通過市場自由流轉，農地的資產功能大大削弱。另外，對農民的征地補償遠遠低於土地流轉後的潛在收益，侵害了農民的土地財產權益。重慶創立“地票”製度，通過城鄉建設用地增減掛鉤，實現農地和集體建設用地與城鎮建設用地的空間轉換。農村集體組織和農民作為“地票”持有人，通過農村土地交易所進行“地票”交易，公開競價拍賣，獲得了農地轉變為城鎮新增建設用地的增值。隨著農村大量勞動力轉移到城市，農村土地大量荒置，土地開發利用率低下，造成極大的資源浪費。“地票”交易較好地解決了這個問題，同時也緩解了城鎮建設用地不斷增加的需求。通過“地票”交易，農民獲得了土地增值收益，農地要素的資產功能逐漸釋放出來。

　　（三）促進重慶土地流轉市場形成

　　我國農村集體組織和農民沒有完備的土地財產權利，不能將農地使用權和承包經營權自由流轉。國家通過征地後將農村土地收歸國有，並壟斷了土地交易一級市場，農民不能通過市場參與土地使用權流轉。重慶設立了全國第一家農村土地交易所，是促進農村建設用地指標流轉的一次重大創新。現在，農村土地和建設用地複墾批準成為新增建設用地指標後，可以突破區縣的地域限製，在全市範圍內進行流轉，置換成城鎮新增建設用地指標，在城市建設用地日益緊張的情況下，對促進城鎮化進程和城鄉統籌發展具有重大的意義。截至2011年底，通過“地票”交易已經為農村輸入近150億元資金，成為農村經濟發展和農民土地財產性收入的重要來源。重慶有關部門規定，城市經營性建設用地指標隻能通過“地票”實現，國家批準劃定的城鎮建設用地指標隻能作為科學、教育、文化、衛生和公共基礎設施等公益性建設用地需要。政府部門的支持推動了重慶土地流轉市場的形成。

　　五、結語

　　從重慶農村土地製度改革的實踐，我們可以看出我國農村土地製度今後改革的方向：深入推進農村土地產權製度改革、改進農村土地規劃計劃管理、規範農村土地流轉市場發展、加快推進征地製度改革、加強農村宅基地管理、探索農村“三權”抵押融資試點等。具體來說，土地市場化改革將是今後我國農村土地製度改革的重中之重，主要包括以下幾個方麵：

　　第一，打破政府對土地一級市場的壟斷，有條件地允許集體土地自由入市流轉。法律規定農民集體是農村土地的所有權主體，按照權利平等的原則，農民集體應該和國家一樣享有平等的土地所有權。因此，政府有必要修改現行的土地政策法規，確立和保護集體土地的合理流轉權，在符合國家土地用途管製和利用規劃的前提下，集體土地可以通過市場自由轉為非農建設用地，以合理有效配置集體土地資源，確保農民集體最大限度地獲得土地增值收益。

　　第二，完善土地二級市場。農民隻有擁有完整穩定的土地所有權，才能成為土地二級市場的主體，自由轉讓、出租土地使用權。政府部門應該確保農戶土地承包經營權的長期性，在農地非農化的過程中，農民可以憑借土地長期使用權入股，從中獲得股份分紅。

　　第三，完善政府在農地非農化的市場機製中的管理職能。以集體土地通過市場轉為非農用地的過程中，政府部門應該避免利用行政權力進行過多的幹預，而應該完善相應的政策法律體係進行監督管理，為培育和發展市場提供必要的法律支撐，逐步形成統一、規範、有序的農地非農化交易市場。

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