第十七章 “兩居”工程建設研究
熊偉 張慶園
一、研究背景
新疆維吾爾自治區黨委著眼於群眾第一、民生優先的原則，把富民安居工程和富民興牧工程作為全麵落實中央新疆工作座談會精神，推進新疆社會穩定和長治久安的兩大民生工程，作為解決廣大農牧民生產生活最緊迫、最現實問題的優先工程。自治區力爭在“十二五”期間完成150萬戶農民安居工程和10.6萬戶遊牧民定居工程，讓民生工程真正成為凝聚人心、激勵精神，動員各族群眾熱愛祖國、建設美好家園的民心工程。自2010年新疆實施“兩居”工程以來，對改善新疆農牧民生產生活條件發揮了重要作用，但“兩居”工程建設中也出現了諸多矛盾，如購房補助標準認定、資金籌措、房屋設計、配套設施、安居與增收的有機聯動機製，等等，在一定程度上影響了“兩居”工程的建設進度，影響了“兩居”工程的社會效益。2014年5月第二次中央新疆工作座談會明確提出：要堅定不移推動新疆更好更快發展，同時發展要落實到改善民生上、落實到惠及當地上、落實到增進團結上，讓各族群眾切身感受到黨的關懷和祖國大家庭的溫暖。要加大扶貧資金投入力度，重點向農牧區、邊境地區、特困人群傾斜，建立精準扶貧工作機製，扶到點上、扶到根上，扶貧扶到家。從新疆地區的現實情況分析，進一步優化“兩居”工程建設，對於改善農牧民生活條件、建設新疆新農村具有重要意義。“兩居”工程是我國解決低收入群體住房困難的一項重大民生工程，在政治、軍事、生態敏感區的新疆進行安居工程建設具有強烈的特殊性。近年來，關於新疆“兩居”工程建設的學術成果十分豐富，對研究如何改進和優化“兩居”工程建設具有重要的參考價值。然而，隨著新疆“兩居”工程的深入推進，實踐中不斷顯現出的新矛盾、新問題需要係統分析和解決。
二、阿克陶縣“兩居”工程建設現狀
“十二五”期間，阿克陶縣計劃完成19070戶安居富民房，每戶建設麵積原則上不小於80平方米，建設資金中央每戶補助1.05萬元，自治區補助0.8萬元，江西援疆補助1萬元，合計為2.85萬元，資金不足部分為農民自籌；計劃完成定居興牧工程3887戶，建設麵積原則上不小於80平方米，建設資金中央每戶補助2.5萬元，自治區補助1萬元，援疆補助1萬元，合計4.5萬元，資金不足部分為農民自籌。
按照新疆維吾爾自治區“三高四不落後”（高起點、高水平、高效益，住房麵積不落後、功能不落後、質量不落後、產業不落後）、“一村一規劃，一戶一方案”的具體要求，在江西省的大力援助下，阿克陶縣委、縣政府強力推進“兩居”工程建設，提出了“科學規劃、統籌安排、整村推進、集中連片、以點帶麵、產業帶動、特色鮮明、效應凸顯”的工作思路。在農區：一是將安居富民工程建設同新型城鎮化建設有機結合；二是將安居富民工程建設同發展戈壁產業有機結合；三是將安居富民工程建設同村容村貌整治、社會化管理、社會主義新農村建設有機結合。在牧區：一是將定居興牧工程建設同邊境扶貧試點工作有機結合；二是將定居興牧工程建設同水能、礦業開發，移民搬遷安置工作有機結合；三是將定居興牧工程建設同改善牧民居住條件，提高牧民生活品質以及興牧興業有機結合。
三、關於“兩居”工程建設的主要觀點
（一）實施“兩居”工程的必要性分析
從推進新型城鎮化角度看，“兩居”工程為加快推進新疆新型城鎮化提供了條件。“兩居”工程涉及600多萬農村人口（約占新疆農村人口的48%），如果這部分農村人口中有50%或30%（約300萬或180萬）能夠通過“兩居”工程改變分散居住模式，相對集中到城鎮居住，就為改變目前分散經營的生產方式和農業實現規模化經營創造了條件，也為推進新型城鎮化發展，形成人口規模效益提供了條件。從社會穩定和長治久安的角度看，“兩居”工程不僅改善了農牧民的居住環境，且“兩居”工程的對象包括農村各年齡段人口，特別是老人、兒童和婦女，這些都是對醫療、衛生、健康、教育等公共服務需求量更大的群體。“兩居”工程向城鎮集中，進一步提高他們享有公共服務的水平，特別是能提高農村兒童的教育水平。尤其在新疆，這些公共產品的普及更有助於維護民族團結和邊防鞏固。
（二）實施“兩居”工程的實效性分析
2013年，新疆維吾爾自治區實施安居工程31.07萬戶，共投入資金259.16億元；實施牧民定居工程5500戶，共投入資金5.6億元。自治區遊牧民定居工程促進了牧業發展方式的轉變和城鄉統籌發展，並積極探索定居建設模式，采取縣城集中、鄉鎮所在地集中、村社適當集中三種定居建設模式，提高安居工程的實施績效。定居工程的實施，促進了牧民觀念的轉變，推動了傳統畜牧業向現代畜牧業轉變，促進了項目區農牧民收入的增加，有效地改善了草原生態環境。安居工程不僅改善了農牧民生活質量和健康水平，還提高了農牧民勞動技能和商品意識。
（三）“兩居”工程存在問題的分析
首先是用地問題，建房必須要有土地，而土地來源多樣化，那麽“兩居”工程用地到底應該分散供應還是集中供應，以劃撥方式供應還是以出讓方式供應。其次是質量問題，受傳統畜牧業發展的影響，生產方式粗放，生產技術滯後，導致牧區貧困程度深，基礎設施建設滯後，交通條件較差。定居工程造價低，建材人工費上漲對富民安居工程和定居興牧工程造成嚴重影響。再次是定位問題，遊牧民定居工程發展不平衡、牧民文化素質低、自然草地資源退化、定居點後續建設滯後，造成遊牧民居而不定，定居質量不高，定居標準偏低。最後是資金問題，對牧區後續產業培育缺乏政策和資金支持，導致勞動力轉移難度較大。
（四）“兩居”工程製度優化的分析
資金方麵，首先要發揮政府資金的引導作用，積極籌措資金；其次要加強金融風險防控，不斷完善新疆“兩居”工程的保障機製和工作機製。組織管理方麵，首先要成立自治區農牧民安居工程領導小組，並明確各單位職責，提高安居工程建設的管理績效；其次要加強和完善農牧區基層社會管理和服務體係，整合基層資源，增強定居點自治和服務功能；再次要區別對待農區與牧區的安居工程建設，有針對性地對農牧戶的生產方式、住房情況、人數、勞動力、經濟狀況、建房能力和需求等基本情況進行調查。配套發展方麵，首先必須要注重公平性，建立有利於“兩居”工程順利實施的利益平衡機製；其次要堅持定居遊牧，突出遊牧民家庭的主體地位，發展旅遊業、打通邊境口岸、推動社會事業的進步。
（五）對現有研究成果的簡評
近年來，學術界對新疆和四川省藏區的農牧民安居工程的研究成果非常豐富，為中央推動新疆地區經濟發展、民生改善和社會進步起到了理論參考作用。但多屬於政策製度和實施成效的宏觀研究，缺乏對“兩居”工程實施過程中所涉及的具體問題的研究，比如資金問題，資金的充足性、購房補貼的標準問題都是影響“兩居”工程順利實施的重要因素，而現有文獻中極度缺乏針對此方麵的研究成果。本文就是力圖通過對“兩居”工程推進中購房補貼、資金來源和農牧增收等方麵的研究來思考如何優化“兩居”工程建設。
四、進一步優化新疆“兩居”工程建設的建議
（一）保障住房補貼標準公平
公平是新疆推進安居工程建設中一個不可忽視的重要問題，政府修建安居房的目的是為了改善農牧民的生活條件，幫助農牧民實現安居樂業，因此，這項民生工程要取得應有的社會效益，客觀要求政府製定科學、公平的房屋補貼標準。多年來，新疆所規定的補貼標準是基於對當地群眾具體情況進行鑒別分類的原則之上，如富民安居改造補助2.85萬元，遊牧民定居補助4.5萬元，不同農牧民獲得的政府補貼額度是不一樣的。然而農牧民個人之間貧富差距很大，而且作為整體而言，他們之間的收入情況和財富也有較大差異。廣大農牧民經常認為自己沒有被公平對待，尤其是生活在不同行政轄區邊界周圍的居民。一直以來，當地政府是以搬遷安居類別為劃分標準，這種“一刀切”的劃分方式容易導致政府補貼的實質不公，會使農牧民貧富差距進一步拉大，不利於“兩居”工程的深入推進，補貼資金更是沒有實現效益的最大化。因此，建議製定差別化的資金補助政策，考慮不同地區、不同家庭的人口數、物力、財力和實際承受能力，設計更為科學、公平的補貼方式和標準，把解決好農村弱勢群體的住房問題擺在突出位置，加大資金補助力度，鼓勵引導農牧民以各種方式參與工程建設，提倡互幫互助、投工投勞、勤勞致富。
（二）保障農牧民信貸資金充足
政府補助款隻是建房費用的一部分，剩下的支出金額需要住房戶個人來籌集，因此，資金來源的充足性決定了“兩居”工程的實施進度和實施效果。“十二五”期間，要完成“兩居”工程建設任務，除落實國家、自治區的補助和援疆省市的資金外，地縣和農民自籌資金達800多億元。因此，金融信貸資金支撐至關重要。根據“兩居”工程政策，農牧民在得到政府住房補貼後依然無法自建住房時，可向國有銀行貸款。新疆農信社作為“兩居”工程貸款的主辦銀行，2011年共投放“兩居”貸款24.76億元，2012年淨投放達32.29億元。實地調研過程中發現，部分農牧民不願償還或無力償還銀行貸款，拒絕搬進保障房，在安居小區附近搭建帳篷。通過與當地農牧民訪談得知，他們普遍認為銀行的借貸資金是國家給的福利，先借了再說，至於還貸那是以後的事，他們甚至希望國家能完全免除這筆購房貸款。國有銀行能夠從農牧民那裏收回其為建造安居房所借的貸款的可能性很小，而安居工程的深入推進離不開資金支持，國家“四位一體”的資金籌集渠道僅能緩解農牧民購房困難，卻無法徹底解決處在低收入水平線的農牧民實現定居問題。因此，建議國家可否根據自身公共財政狀況，分階段免除農牧民的借貸資金。對於廣大農牧民來講，隻有保證了資金的充足性，安居工程才有可能繼續深入推進，並且產生應有的社會效益。
（三）保障農牧民持續增收
安居與樂業是解決新疆民生問題的兩個重要環節，密不可分，必須堅持兩手抓，一手抓安居保障房的修建，一手抓農牧民的就業工作，隻有將“安居”與“樂業”結合起來，才能吸引、動員和組織廣大農牧民參與到安居工程中來，實現整個農牧區的安居樂業。在實地調研中發現，地方政府片麵理解安居工程的戰略意圖，部分地區將“兩居”工程作為一項政治任務抓得仔細認真，但對於農牧民就業增收給予的關注度不夠，將“安居”與“樂業”割裂開來，致使大麵積的安居房小區成為形象工程，農牧民搬進新房的意願不高。新疆地區的支柱產業是農牧業，農牧民人口基數大，收入增長緩慢，創造二、三產業更多的就業機會尤為重要。但是，就目前新疆二、三產業發展現狀來看，第二產業大多屬於鑲嵌性工業，是中央政府和兄弟省市的援建項目，在新疆缺乏根基，無法有效幫助農牧民實現充分就業和收入增加；第三產業在當地雖有發展，但也沒有解決當地居民就業問題。因此，解決農牧民持續增收問題隻能是立足於新疆自身的資源優勢和產業優勢，發展生態農牧業和生態旅遊業，加快推進農牧業的產業化、生態化過程，大力發展農牧業深加工、精加工，提高農牧產品的附加值；也可以考慮在新疆農牧區大力發展鄉鎮企業，將農牧業與加工業相結合，切實幫助農牧民實現剩餘勞動力轉移；大力發展勞務輸出，幫助農牧民外出打工，參與到內地的城鎮化建設中；進一步提升農牧民的文化素質和技術水平，增強市場經濟意識。實施多年的新疆“兩居”工程，解決了廣大農牧民的定居問題，有效改善了農牧民的生活狀況，其中采取的很多舉措，如提供免費房屋設計、提供政府補貼、協調金融機構提供信貸等，都讓農牧民感受到了政府的實惠，基於此項民生工程惠及絕大多數農牧民，“兩居”工程總體上可被視為一項非常成功的措施。當然，隨著“兩居”工程的深入推進，也出現了許多新問題、新矛盾，這些都需要繼續深入研究，最終將這項民生工程實施好。
參考文獻：
[1]徐平，顧安才，莊文偉。遊牧民定居推進工作中存在的問題及建議[J]。新疆金融，2009（6）。
[2]丁恒傑，綻永芳。遊牧民定居推動甘南牧區社會經濟跨越式發展[J]。草業與畜牧，2010（10）。
[3]張佳麗。西藏農牧民安居工程在經濟社會發展中的地位[DB/OL]。西藏農牧信息網，2007-12-10.
[4]青海省農牧廳辦公室。青海省農牧廳采取六項措施加強遊牧民定居工程建設[J]。青海農牧業，2010（2）。
[5]陳國棟。保障性安居工程供地的戰略思考[J]。中國地產市場，2011（11）。
[6]萬建國。建材人工費上漲對巴州“富民安居工程”“定居興牧工程”建設的影響及對策建議[J]。巴音郭楞職業技術學院學報，2011（3）。
一、研究背景
新疆維吾爾自治區黨委著眼於群眾第一、民生優先的原則，把富民安居工程和富民興牧工程作為全麵落實中央新疆工作座談會精神，推進新疆社會穩定和長治久安的兩大民生工程，作為解決廣大農牧民生產生活最緊迫、最現實問題的優先工程。自治區力爭在“十二五”期間完成150萬戶農民安居工程和10.6萬戶遊牧民定居工程，讓民生工程真正成為凝聚人心、激勵精神，動員各族群眾熱愛祖國、建設美好家園的民心工程。自2010年新疆實施“兩居”工程以來，對改善新疆農牧民生產生活條件發揮了重要作用，但“兩居”工程建設中也出現了諸多矛盾，如購房補助標準認定、資金籌措、房屋設計、配套設施、安居與增收的有機聯動機製，等等，在一定程度上影響了“兩居”工程的建設進度，影響了“兩居”工程的社會效益。2014年5月第二次中央新疆工作座談會明確提出：要堅定不移推動新疆更好更快發展，同時發展要落實到改善民生上、落實到惠及當地上、落實到增進團結上，讓各族群眾切身感受到黨的關懷和祖國大家庭的溫暖。要加大扶貧資金投入力度，重點向農牧區、邊境地區、特困人群傾斜，建立精準扶貧工作機製，扶到點上、扶到根上，扶貧扶到家。從新疆地區的現實情況分析，進一步優化“兩居”工程建設，對於改善農牧民生活條件、建設新疆新農村具有重要意義。“兩居”工程是我國解決低收入群體住房困難的一項重大民生工程，在政治、軍事、生態敏感區的新疆進行安居工程建設具有強烈的特殊性。近年來，關於新疆“兩居”工程建設的學術成果十分豐富，對研究如何改進和優化“兩居”工程建設具有重要的參考價值。然而，隨著新疆“兩居”工程的深入推進，實踐中不斷顯現出的新矛盾、新問題需要係統分析和解決。
二、阿克陶縣“兩居”工程建設現狀
“十二五”期間，阿克陶縣計劃完成19070戶安居富民房，每戶建設麵積原則上不小於80平方米，建設資金中央每戶補助1.05萬元，自治區補助0.8萬元，江西援疆補助1萬元，合計為2.85萬元，資金不足部分為農民自籌；計劃完成定居興牧工程3887戶，建設麵積原則上不小於80平方米，建設資金中央每戶補助2.5萬元，自治區補助1萬元，援疆補助1萬元，合計4.5萬元，資金不足部分為農民自籌。
按照新疆維吾爾自治區“三高四不落後”（高起點、高水平、高效益，住房麵積不落後、功能不落後、質量不落後、產業不落後）、“一村一規劃，一戶一方案”的具體要求，在江西省的大力援助下，阿克陶縣委、縣政府強力推進“兩居”工程建設，提出了“科學規劃、統籌安排、整村推進、集中連片、以點帶麵、產業帶動、特色鮮明、效應凸顯”的工作思路。在農區：一是將安居富民工程建設同新型城鎮化建設有機結合；二是將安居富民工程建設同發展戈壁產業有機結合；三是將安居富民工程建設同村容村貌整治、社會化管理、社會主義新農村建設有機結合。在牧區：一是將定居興牧工程建設同邊境扶貧試點工作有機結合；二是將定居興牧工程建設同水能、礦業開發，移民搬遷安置工作有機結合；三是將定居興牧工程建設同改善牧民居住條件，提高牧民生活品質以及興牧興業有機結合。
三、關於“兩居”工程建設的主要觀點
（一）實施“兩居”工程的必要性分析
從推進新型城鎮化角度看，“兩居”工程為加快推進新疆新型城鎮化提供了條件。“兩居”工程涉及600多萬農村人口（約占新疆農村人口的48%），如果這部分農村人口中有50%或30%（約300萬或180萬）能夠通過“兩居”工程改變分散居住模式，相對集中到城鎮居住，就為改變目前分散經營的生產方式和農業實現規模化經營創造了條件，也為推進新型城鎮化發展，形成人口規模效益提供了條件。從社會穩定和長治久安的角度看，“兩居”工程不僅改善了農牧民的居住環境，且“兩居”工程的對象包括農村各年齡段人口，特別是老人、兒童和婦女，這些都是對醫療、衛生、健康、教育等公共服務需求量更大的群體。“兩居”工程向城鎮集中，進一步提高他們享有公共服務的水平，特別是能提高農村兒童的教育水平。尤其在新疆，這些公共產品的普及更有助於維護民族團結和邊防鞏固。
（二）實施“兩居”工程的實效性分析
2013年，新疆維吾爾自治區實施安居工程31.07萬戶，共投入資金259.16億元；實施牧民定居工程5500戶，共投入資金5.6億元。自治區遊牧民定居工程促進了牧業發展方式的轉變和城鄉統籌發展，並積極探索定居建設模式，采取縣城集中、鄉鎮所在地集中、村社適當集中三種定居建設模式，提高安居工程的實施績效。定居工程的實施，促進了牧民觀念的轉變，推動了傳統畜牧業向現代畜牧業轉變，促進了項目區農牧民收入的增加，有效地改善了草原生態環境。安居工程不僅改善了農牧民生活質量和健康水平，還提高了農牧民勞動技能和商品意識。
（三）“兩居”工程存在問題的分析
首先是用地問題，建房必須要有土地，而土地來源多樣化，那麽“兩居”工程用地到底應該分散供應還是集中供應，以劃撥方式供應還是以出讓方式供應。其次是質量問題，受傳統畜牧業發展的影響，生產方式粗放，生產技術滯後，導致牧區貧困程度深，基礎設施建設滯後，交通條件較差。定居工程造價低，建材人工費上漲對富民安居工程和定居興牧工程造成嚴重影響。再次是定位問題，遊牧民定居工程發展不平衡、牧民文化素質低、自然草地資源退化、定居點後續建設滯後，造成遊牧民居而不定，定居質量不高，定居標準偏低。最後是資金問題，對牧區後續產業培育缺乏政策和資金支持，導致勞動力轉移難度較大。
（四）“兩居”工程製度優化的分析
資金方麵，首先要發揮政府資金的引導作用，積極籌措資金；其次要加強金融風險防控，不斷完善新疆“兩居”工程的保障機製和工作機製。組織管理方麵，首先要成立自治區農牧民安居工程領導小組，並明確各單位職責，提高安居工程建設的管理績效；其次要加強和完善農牧區基層社會管理和服務體係，整合基層資源，增強定居點自治和服務功能；再次要區別對待農區與牧區的安居工程建設，有針對性地對農牧戶的生產方式、住房情況、人數、勞動力、經濟狀況、建房能力和需求等基本情況進行調查。配套發展方麵，首先必須要注重公平性，建立有利於“兩居”工程順利實施的利益平衡機製；其次要堅持定居遊牧，突出遊牧民家庭的主體地位，發展旅遊業、打通邊境口岸、推動社會事業的進步。
（五）對現有研究成果的簡評
近年來，學術界對新疆和四川省藏區的農牧民安居工程的研究成果非常豐富，為中央推動新疆地區經濟發展、民生改善和社會進步起到了理論參考作用。但多屬於政策製度和實施成效的宏觀研究，缺乏對“兩居”工程實施過程中所涉及的具體問題的研究，比如資金問題，資金的充足性、購房補貼的標準問題都是影響“兩居”工程順利實施的重要因素，而現有文獻中極度缺乏針對此方麵的研究成果。本文就是力圖通過對“兩居”工程推進中購房補貼、資金來源和農牧增收等方麵的研究來思考如何優化“兩居”工程建設。
四、進一步優化新疆“兩居”工程建設的建議
（一）保障住房補貼標準公平
公平是新疆推進安居工程建設中一個不可忽視的重要問題，政府修建安居房的目的是為了改善農牧民的生活條件，幫助農牧民實現安居樂業，因此，這項民生工程要取得應有的社會效益，客觀要求政府製定科學、公平的房屋補貼標準。多年來，新疆所規定的補貼標準是基於對當地群眾具體情況進行鑒別分類的原則之上，如富民安居改造補助2.85萬元，遊牧民定居補助4.5萬元，不同農牧民獲得的政府補貼額度是不一樣的。然而農牧民個人之間貧富差距很大，而且作為整體而言，他們之間的收入情況和財富也有較大差異。廣大農牧民經常認為自己沒有被公平對待，尤其是生活在不同行政轄區邊界周圍的居民。一直以來，當地政府是以搬遷安居類別為劃分標準，這種“一刀切”的劃分方式容易導致政府補貼的實質不公，會使農牧民貧富差距進一步拉大，不利於“兩居”工程的深入推進，補貼資金更是沒有實現效益的最大化。因此，建議製定差別化的資金補助政策，考慮不同地區、不同家庭的人口數、物力、財力和實際承受能力，設計更為科學、公平的補貼方式和標準，把解決好農村弱勢群體的住房問題擺在突出位置，加大資金補助力度，鼓勵引導農牧民以各種方式參與工程建設，提倡互幫互助、投工投勞、勤勞致富。
（二）保障農牧民信貸資金充足
政府補助款隻是建房費用的一部分，剩下的支出金額需要住房戶個人來籌集，因此，資金來源的充足性決定了“兩居”工程的實施進度和實施效果。“十二五”期間，要完成“兩居”工程建設任務，除落實國家、自治區的補助和援疆省市的資金外，地縣和農民自籌資金達800多億元。因此，金融信貸資金支撐至關重要。根據“兩居”工程政策，農牧民在得到政府住房補貼後依然無法自建住房時，可向國有銀行貸款。新疆農信社作為“兩居”工程貸款的主辦銀行，2011年共投放“兩居”貸款24.76億元，2012年淨投放達32.29億元。實地調研過程中發現，部分農牧民不願償還或無力償還銀行貸款，拒絕搬進保障房，在安居小區附近搭建帳篷。通過與當地農牧民訪談得知，他們普遍認為銀行的借貸資金是國家給的福利，先借了再說，至於還貸那是以後的事，他們甚至希望國家能完全免除這筆購房貸款。國有銀行能夠從農牧民那裏收回其為建造安居房所借的貸款的可能性很小，而安居工程的深入推進離不開資金支持，國家“四位一體”的資金籌集渠道僅能緩解農牧民購房困難，卻無法徹底解決處在低收入水平線的農牧民實現定居問題。因此，建議國家可否根據自身公共財政狀況，分階段免除農牧民的借貸資金。對於廣大農牧民來講，隻有保證了資金的充足性，安居工程才有可能繼續深入推進，並且產生應有的社會效益。
（三）保障農牧民持續增收
安居與樂業是解決新疆民生問題的兩個重要環節，密不可分，必須堅持兩手抓，一手抓安居保障房的修建，一手抓農牧民的就業工作，隻有將“安居”與“樂業”結合起來，才能吸引、動員和組織廣大農牧民參與到安居工程中來，實現整個農牧區的安居樂業。在實地調研中發現，地方政府片麵理解安居工程的戰略意圖，部分地區將“兩居”工程作為一項政治任務抓得仔細認真，但對於農牧民就業增收給予的關注度不夠，將“安居”與“樂業”割裂開來，致使大麵積的安居房小區成為形象工程，農牧民搬進新房的意願不高。新疆地區的支柱產業是農牧業，農牧民人口基數大，收入增長緩慢，創造二、三產業更多的就業機會尤為重要。但是，就目前新疆二、三產業發展現狀來看，第二產業大多屬於鑲嵌性工業，是中央政府和兄弟省市的援建項目，在新疆缺乏根基，無法有效幫助農牧民實現充分就業和收入增加；第三產業在當地雖有發展，但也沒有解決當地居民就業問題。因此，解決農牧民持續增收問題隻能是立足於新疆自身的資源優勢和產業優勢，發展生態農牧業和生態旅遊業，加快推進農牧業的產業化、生態化過程，大力發展農牧業深加工、精加工，提高農牧產品的附加值；也可以考慮在新疆農牧區大力發展鄉鎮企業，將農牧業與加工業相結合，切實幫助農牧民實現剩餘勞動力轉移；大力發展勞務輸出，幫助農牧民外出打工，參與到內地的城鎮化建設中；進一步提升農牧民的文化素質和技術水平，增強市場經濟意識。實施多年的新疆“兩居”工程，解決了廣大農牧民的定居問題，有效改善了農牧民的生活狀況，其中采取的很多舉措，如提供免費房屋設計、提供政府補貼、協調金融機構提供信貸等，都讓農牧民感受到了政府的實惠，基於此項民生工程惠及絕大多數農牧民，“兩居”工程總體上可被視為一項非常成功的措施。當然，隨著“兩居”工程的深入推進，也出現了許多新問題、新矛盾，這些都需要繼續深入研究，最終將這項民生工程實施好。
參考文獻：
[1]徐平，顧安才，莊文偉。遊牧民定居推進工作中存在的問題及建議[J]。新疆金融，2009（6）。
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[6]萬建國。建材人工費上漲對巴州“富民安居工程”“定居興牧工程”建設的影響及對策建議[J]。巴音郭楞職業技術學院學報，2011（3）。
