第十一章 江西援疆項目建設和管理模式探討與研究項目研究課題組
一、導論
（一）研究目的
對口支援新疆社會經濟建設是國家戰略，各類援疆項目的實施必須依托科學的管理模式，以保障其順利實施，充分發揮其社會、經濟效益。通過探討研究各種援疆項目管理模式，針對不同類別援疆項目提出相應的管理模式，讓援疆項目更好地發揮其社會、經濟效益，為實現當地社會穩定、長治久安提供有力支持。
（二）研究意義
新疆發展穩定，事關全國改革發展穩定大局，事關祖國統一、民族團結、國家安全。2010年，黨中央、國務院吹響了19個省市對口支援新疆的嘹亮號角，這是中國發展史上舉全國之力支持一個省區的宏偉工程，集中體現了黨和國家對新疆各族人民的深切關懷。江西省作為全國最早援疆的8個省份之一，自1997年派出第一批援疆幹部到克州工作，目前已先後派出8批共387名援疆幹部人才支援克州、阿克陶縣建設。新一輪對口援疆工作開始以來，江西省以項目建設為抓手，突出“民生為本、產業為重、就業為先、規劃為綱、人才為要”的對口支援主題，“十二五”期間共計安排援助資金10億元，規劃36個項目，目前已有33個項目完工或基本完工。本課題主要著力於對江西援疆項目現有的建設和管理模式進行總結分析，借鑒兄弟省市援疆項目管理經驗和做法，探討進一步改進和完善江西省援疆項目建設管理模式的方法，努力構建決策科學、管理嚴密、監督有效、評價準確且與受援地社會和經濟發展相適應的援疆建設管理模式，以期為江西對口支援新疆工作前方指揮部和受援地政府決策提供借鑒，為本省援疆項目的順利推進、完善項目監督管理程序、充分發揮援疆資金的綜合效益提供支撐，為實現阿克陶縣社會穩定和長治久安做出力所能及的貢獻。
二、援疆項目管理基本情況
（一）江西援疆項目基本情況
“十二五”期間共計安排援助資金10億元，規劃36個項目，包括城鄉住房、社會事業、科技和產業、基礎設施、基層組織、人才培養、技術支持七個方麵。
1.援疆項目的分類
（1）按項目性質分為工程建設項目以及非工程建設（采取智力、技術等方式援疆）項目兩種類型。工程建設項目是指在一定的建設時間內，在規定的資金總額條件下，需要達到預期規模和預定的質量水平的一次性事業。“一定的建設時間”是指工程項目從項目立項開始到施工安裝、竣工建成直至保修期結束這樣一段工程建設時間。“規定的資金總額”是指用於工程項目建設的資金不是無限的，它要求在達到預期規模和質量水平的前提下，要把工程項目的投資控製在計劃規定的限額內。“一次性事業”是指工程項目建設過程具有明顯的單一性，因建設地點、施工生產條件、材料和設備供應狀況等的不同，而表現出彼此的區別和很強的一次性。
（2）按資金使用類別可分為示範建設項目、江西出資交由地方建設項目、實行直接補助資金方式援疆項目三種類型。示範建設項目為重要的公共服務和基礎設施、主要的農牧民集中安置點；江西出資交由地方建設項目為一般性的公共設施、城區非主幹道交通設施；實行直接補助資金方式援疆項目為城鎮保障性住房補助、富民安居和牧民定居建房補助。
（3）按管理權限可分為“交鑰匙”項目和“交支票”項目兩種類型。“交鑰匙”項目是指由江西省全額出資，作為項目建設責任主體，對勘察設計、招標投標、施工驗收等實行全過程管理的項目；“交支票”項目，是指由江西省全額或部分出資，由阿克陶縣組建項目法人並組織實施的項目。
（4）按行業劃分，包括城鄉住房、社會事業、科技和產業、基礎設施、基層組織、人才培養、技術支持七大行業。
城鄉住房：共實施牧民定居、富民安居和城鎮居民保障性住房等3個項目，對3887戶牧民、19070戶農民住房改造新建或擴建予以補助，對5000套城鎮居民保障性住房進行補助，並安排援助資金用於水、電、路、氣等基礎設施建設，綠化、亮化，環衛設施和征地拆遷補助。
社會事業：安排援疆項目14個，覆蓋教育、衛生、民政福利等方麵，包括縣一中、二小、人民醫院、維吾爾醫醫院、婦幼保健醫院、福利供養中心、文化教育科技中心等。
科技和產業：安排援疆項目3個，包括農業科技示範園、江西工業園區、旅遊產業服務中心。
基礎設施：安排援疆項目3個，包括江西一大道、江西二大道、火車站廣場。
基層組織：安排援疆項目3個，包括公、檢、法基礎設施及配套建設以及15個村級、9個社區活動場所建設，基層勞動保障服務平台建設。
人才培訓項目：安排援疆項目4個，包括人才培養以及未就業大學畢業生、勞動力轉移就業及培訓、克州人才發展專項、青年科技英才培訓及基層黨組織建設。
技術支持等其他項目：安排援疆項目6個，包括光明工程、規劃編製（含縣城規劃修編、鄉鎮規劃編製）、縣城基礎設施和城鄉住房保障等“十二五”專項規劃編製、白山湖規劃、“十二五”規劃中期評估。
2.項目建設管理的主要特點
一是規劃項目重視民生。在項目選取上重點突出了民生，與民生相關的項目29個，占規劃項目的80%。二是項目監督管理製度基本健全。出台了江西省對口援疆阿克陶縣建設項目規劃設計審核辦法、江西省對口援疆阿克陶縣建設項目招投標工作程序、江西省對口援疆阿克陶縣建設項目工程質量監管辦法。三是項目管理體製基本到位。製定“日落實、周督促、月通報、季調度、半年小結、年終總結”推進機製，把好立項審批、規劃設計、招投標、質量監管、資金使用、竣工驗收等“六關”。
3.現行管理模式存在的問題
在近年來的江西省對口支援新疆阿克陶縣的建設項目過程中主要采用了“交鑰匙”“交支票”兩種管理模式。其中“交鑰匙”管理模式主要應用在技術複雜的大中型樣板工程建設項目中，“交支票”管理模式則多用於一些技術成熟的援疆項目。實施過程中，在江西前指幾批援疆幹部人才共同努力下，各個援疆項目均順利實施，取得了較好的社會、經濟效益，但是兩種管理模式在實際應用過程中也存在著一些問題。在采用“交鑰匙”管理模式時，由於從項目立項到實施階段主要由江西前指負責，在實施過程中與受援地相關方的溝通協調不夠順暢，諸如征地拆遷等各種地方矛盾處理不夠快捷，項目建設進度往往比計劃滯後。“交支票”管理模式應用過程中，各項目的責任單位都是相關行業的行政主管單位，而各單位的項目管理技術力量參差不齊，有的根本沒有工程項目管理經驗，導致項目從立項到實施過程中諸多環節存在相互脫節，邊設計邊施工、邊施工邊調整項目概算等現象時有發生。
（二）兄弟省市援疆項目管理情況
1.各省市援疆項目建設管理模式
根據中央的決策部署，各援疆省市新一輪援疆戰略都把保障和改善民生放在支援的優先位置，著力幫助新疆各族民眾解決就業、教育、住房等基本民生問題，著力支持新疆特色優勢產業發展。主要有“交鑰匙”“交支票”“交支票+監管”“代建製”四類援疆項目建設管理模式。
2.援疆項目建設管理模式的主要特點
（1）“交鑰匙”項目管理的特點。所謂的“交鑰匙”工程，就是援疆方將工程設計、基本建設、設備安裝等在竣工驗收合格後，把整個工程項目的所有權、管理使用權交給受援方的一種工程。“交鑰匙”項目由援疆單位全額投資負責建設，主要為實施重點民生項目采用，在援疆單位援疆前方指揮部的領導下，各參建單位緊密依靠兩地三方，通力合作、科學管理，確保了工程安全、質量和進度全麵受控，在受援地區起到示範樣板推進作用。
（2）“交支票”項目管理的特點。所謂的“交支票”工程，就是由受援方在援疆工程施工過程中，或項目建設竣工驗收合格後，由援疆方按投資進度或總體規模給予支付相應的資金款項。但“交鑰匙”和“交支票”工程必須由援疆方和受援方事先約定。
（3）“交支票+監管”的模式。援疆方按照援疆投資計劃確定的數額援助資金，項目的組織、實施全部由當地黨委、政府、項目建設單位負責；援疆方援疆前方指揮部負責引導、督促、協調，與當地部門一起抓好項目、資金的監管。
（4）“代建製”的模式。代建製作為由專業化的項目管理公司（或具備資質、可進行項目管理的其他單位）代理業主進行項目管理的製度形式，與工程總承包製、監理製有著嚴格的區別。目的是為提高政府投資項目的建設管理水平和投資效益，規範政府投資建設程序。
三、援疆項目建設管理模式的構建
（一）援疆項目主體的確定
不同類別的援疆項目其責任主體也不盡相同。工程建設類援疆項目的責任主體可以根據其工程性質、技術難度和建設規模來選擇。非工程建設類援疆項目則根據援助類別確定不同的項目主體。
1.工程建設類援疆項目主體的選擇
（1）重要的大型公共設施。重要的大型公共設施，由於項目重要性和建設規模決定其技術難度往往較大，需要依托較為專業的團隊對其從立項到實施再到交付使用進行全過程管理。這就需要以縣級政府牽頭成立或委托有一定技術力量的投資（或代建）公司代為管理，依托他們的技術力量保障項目的順利實施。其中政府作為決策主體，代建方作為實施過程中的責任主體，建設行政主管單位、出資方（全資援建的項目僅指江西前指）和項目建成後的營運單位作為項目監督主體。
（2）列為示範工程的農牧民集中安置點建設項目。列為示範工程的農牧民集中安置點建設項目，其安置房及相關配套工程均達到一定的建設規模，便於集中管理，責任主體可選擇縣政府負責移民安置的行業主管單位，以便於全縣統一協同管理。
（3）一般性公共設施。一般性公共設施由於其建設工藝和技術均較為成熟，管理難度較小，責任主體可由相應行業的行政主管承擔，但建設行政主管部門應加強質量監督工作。
（4）非示範類的農牧民集中安置項目。非示範類的農牧民集中安置項目，由於其建設規模一般，且較為分散，責任主體可選擇相應的鄉鎮政府，由他們負責具體的項目管理。
（5）城鎮保障性住房。城鎮保障性住房的責任主體應為建設行政主管部門。
2.非工程建設類援疆項目主體的選擇
非工程建設類援疆項目主要為各類專項人才培訓、勞動力和未就業大學生就業轉移、產業轉移等，其項目主體主要分為兩類。
（1）受援地相關責任單位為主體。諸如勞動力和未就業大學生就業轉移、產業轉移等以就業產業為主的援疆項目，其項目責任主體應為受援地相關行業主管單位，江西前指主要是起到相關的協調、共同作用，體現為“牽線搭橋”的性質。
（2）援受雙方共同承擔項目主體責任。對於人才培訓類的援疆項目，其項目主體由援受雙方共同組成，受援地負責培訓對象的選擇，江西前指負責相關培訓工作的組織和實施。
（二）援疆項目的決策體係
項目決策是項目實施前的關鍵程序，是項目實施階段順利進行的前提條件。科學的決策體係是保障援疆項目順利實施，充分發揮其社會經濟效益的關鍵。為保障援疆項目的順利實施，必須在前期規劃、年度實施計劃、立項審批等項目實施的前期階段建立科學嚴格的決策體係。
1.前期規劃
援疆項目前期規劃一般都是以相應時期的“五年規劃”為藍本，全麵規劃未來五年實施的援疆項目。因此，援疆項目“五年規劃”是援疆項目前期規劃的關鍵，它的製定需要多方麵的考量，包括國家的新疆工作政策、受援地的實際情況和江西省的支援力度等。目前正是“十三五”援疆項目規劃編製的關鍵時期，根據第二次中央新疆工作座談會及其他有關新疆工作的精神和要求，“十三五”援疆項目規劃必須堅持向基層傾斜，向保障和改善民生傾斜，向困難群體傾斜，以就業、教育、人才援疆為重點，推進受援地產業發展，民生改善，促進各民族交往交流交融，以建設團結和諧、繁榮富裕、文明進步、安居樂業的社會主義新疆為目標。
2.年度實施計劃
援疆項目年度實施計劃一般是在上一年年底擬定，是以當期的“五年規劃”為依據，在考慮當地需求等情況下製訂的。要保證援疆項目的順利實施，在充分考慮上述條件的情況下還必須針對項目相應的配套資金情況進行全麵調研，涉及征地拆遷的項目必須要全麵了解項目規劃用地範圍內的拆遷難度。在製訂援疆項目年度實施計劃的同時，必須要充分考慮多方麵的因素，全力保障當年的援疆項目能順利實施，避免出現“半拉子”工程。
3.立項審批
援疆項目尤其是工程建設類的項目，要科學地做好項目的可行性研究，充分調研項目建設目的、意義和建成後產生的社會經濟效益，充分考慮項目實施過程中所遇到的各種不利條件。另外，科學確定項目建設規模同樣是保障援疆項目順利實施的關鍵因素，根據援疆項目的資金安排，結合當地的社會需求和經濟水平科學合理地確定項目的建設規模，嚴格控製項目設計概算審批程序，加大調整概算的審查力度，杜絕不切實際、過度超前的建設行為，充分利用有限的援疆資金，最大限度地發揮援疆資金的使用價值。
（三）援疆項目實施體係
項目實施體係涉及建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、建設監理單位和政府監督等參建方，同時包含安全、投資、進度、質量、合同、信息和組織協調共七個控製目標的綜合體係。援疆項目實施階段的管理體係也是與之相同的綜合體係，需要參建各方圍繞七個控製目標密切配合，最終實現項目建設的社會經濟價值。援疆項目階段體係堅持“高標準、講科學、不懈怠”，注重抓源頭、抓過程、抓細節，全麵落實“七目標一體”管理要求，依據項目管理理論和係統工程理論，按照先進性、係統性、統一性、科學性的要求，以工程安全質量為前提，以建設單位為核心，以參建單位為主體，以嚴格考核為保障，以機械化、專業化、信息化等現代化手段為支撐，以管理製度為基礎，全麵落實人員配備、現場管理和過程控製，全麵形成建設單位管理、設計單位勘察設計及現場配合、施工單位現場施工管理標準化、監理單位監理工作標準化的建設管理體係，又好又快推進援疆項目的建設。
1.先進性
以現代管理理論和係統工程理論為指導，吸收借鑒國內外大型項目建設管理的先進經驗和管理方法，製定標準符合科學發展觀要求，與社會經濟發展水平、當地建設市場形勢及發展趨勢相適應，成熟可靠、經濟適用、與時俱進、動態優化的綜合管理體係將大力提高工作效率和經濟效益。
2.係統性
管理體係的管理製度、人員配備、現場管理、過程控製四個部分是一個有機整體，管理製度是基礎，人員配備、現場管理、過程控製是落實管理製度的具體內容；技術、管理、作業三大標準完備統一，明確建設項目不同單位、不同層麵管理者、操作者的崗位要求和行為規範全麵覆蓋，相互聯動，係統落實質量、安全、工期、投資、環保和技術創新“七目標一體”要求。
3.統一性
根據相關領域的技術標準、管理標準，項目責任單位應結合實際補充完善並製定相關管理標準、管理製度和實施細則。以建設單位為龍頭，從精細化管理“精、準、細、嚴”的要求出發，建立起全過程、全方位、全覆蓋的管理體係，力求做到凡事有人負責，凡事有人監督，凡事有據可查，凡事有章可循，保證目標明晰、過程可控、考核有據，實現援疆項目建設各項工作規範有序。
4.科學性
由於受援地區地處西北邊陲，經濟社會發展較全國平均水平滯後較多，因此援疆項目管理體係的建立要立足於當地社會經濟基礎和自然人文條件，應用科學的方法，製定出符合當地實際、能保證建設目標順利實現的管理體係。
（四）援疆項目監督體係
從目前的體製看，援疆項目的管理主體較多，具體有發展與改革部門負責項目建議書、可行性研究報告、初步設計審查、概算審批、項目招標投標等；環保部門負責工程項目的環境影響評價；國土資源部門負責項目用地的審批；財政部門負責概、預、結算審查與支付審核；規劃部門負責工程規劃管理；建設部門負責施工許可證核發和質量安全監督；審計部門負責工程項目的審計監督；交通、衛生、教育、工業園區管委會等行政主管部門按照各自的職權負責本行業的管理等。上述單位都是援疆工程管理的外部控製與監督係統，是援疆項目監督管理的主體。為了保證項目管理監督體係的全麵有效，還應加入江西援疆前方指揮部、當地人大政協、紀檢監察等部門。同時成立由各個監督部門組成的領導小組對援疆項目招投標、設計變更等重大事項進行集體決策，防止暗箱操作。江西援疆前方指揮部結合援疆項目特點研究出台《援疆工程項目管理實施辦法》，完善項目管理程序，簡化審批流程，強化事前控製、事中管理和事後評價的綜合監督管理辦法。
涉及民生的項目更要接受社會上的廣泛監督。工程建設信息及時向社會公開，接受民眾的監督。在項目實施的過程中應及時檢查、督促和指導，發現問題要嚴格追究責任，及時糾正。例如針對農牧民安置工程和城鎮保障性住房等援疆工程項目則應全麵推行“三個百分之百”的管理製度。一是“百分之百分戶驗收”。所有新建項目交付前百分之百推行工程質量分戶驗收，由接受房屋使用人親自驗收，以他們的驗收滿意作為項目交付的首要條件。二是“百分之百設立項目標示牌”。所有新建項目必須在顯著位置設立工程質量責任永久性標示牌，注明項目的建設單位、施工單位、設計單位、監理（質量監督）單位等主要項目參建方，讓各參建方接受社會和群眾的共同監督。三是“百分之百進行績效監控”。所有新建項目百分之百進行項目規劃選址、社會經濟效益、合同管理、安全管理、質量管理全過程績效監控，科學評估項目建設的社會意義、經濟效益和建設成效。
（五）援疆項目評價體係
援疆項目評價包括項目建設前的預評價和建成後的後評價。“預評價”是根據項目的預期目標，在技術可行性的基礎上，對擬實施項目的經濟效益的可行性與社會效益的合理性進行分析論證，做出綜合性評價，為項目的科學決策提供可靠的依據。“後評價”需要在項目竣工運營後根據實際數據資料進行再評估來檢驗。這種再評估就是項目後評價。項目後評價是整個項目管理的一種延伸，是項目周期中一個不可缺少的重要環節。項目後評價是用項目的實際成果和效益來分析評價項目的決策、管理和實施，通過經驗教訓的總結，為決策者和投資者服務，為新項目的決策提供較為可靠的依據，並進一步完善項目可行性研究的有關理論和內容。同時，這種評價可為項目的實施反饋信息，以便及時調整建設計劃；也可為建成項目進行診斷，提出完善項目的建議和方案。在項目後評價的基礎上，決策部門還可以對國家、地區或行業的規劃進行分析研究，為調整政策和修訂規劃提供依據。
評價工作包括基於微觀經濟效益的財務評價、基於宏觀經濟效益的國民經濟評價和非經濟性效益的社會評價等相互補充、相互銜接的評價層次。援建項目都是以公益性項目為主，以促就業、惠民生促進當地社會穩定、長治久安為出發點，因此針對援疆項目的評價往往不能以具體的經濟效益為指標，而多是以項目實施後所帶來的社會效益為評價標準。如文化、體育類公共服務設施的援疆項目，其效益評價應立足於如何豐富當地群眾業餘生活，逐漸縮減其接觸極端宗教的概率，促進社會穩定，而不能僅僅以創造多少經濟效益為評價指標；像學校建設類的項目，其效益評價則應結合阿克陶縣的實際，以能為多少邊遠山區學生提供接受優質教育機會，促使他們能安心保國戍邊為出發點；產業轉移類援疆項目的效益評價，不應隻是從落戶產業能為當地創造多少財稅收入來進行評價，其評價指標更應該從能為當地提供多少就業機會來擬定。同樣，其他類型的援疆項目效益評價也應結合當地實際情況，重點從社會效益進行分析，相關的經濟效益隻能做評價的輔助指標。
四、援疆項目建設管理模式的完善與改進
（一）完善援疆項目建設管理模式的總體思路
完善援疆項目管理模式的總體思路：突出受援地責任主體地位，不斷加強援疆項目質量監督管理，提高建設標準，保證工程質量，打造精品工程，把對口援疆工作打造成加強民族團結的工程。項目選擇和建設突出民生為本、就業第一、教育優先、人才引領、惠及當地的主線，做到堅持向基層傾斜、向保障和改善民生傾斜、向貧困地區和貧困群體傾斜。通過完善援受雙方項目建設管理聯席會議製度等項目決策機製，建立援疆項目實施評估製度，探索推行工程類援疆項目代建製，努力構建援疆項目援受雙方團結合作、協同推進的新機製，共同組織實施、共同管理、共同監管好援疆項目，為當地群眾辦實事、辦好事。
（二）完善援疆項目建設管理模式的具體措施
因援疆項目特殊性決定，其項目管理模式既不能照搬政府投資項目管理，也不能硬套企業投資類項目的管理方式。其管理模式需要結合國家政策、當地實情，從決策機製、管理方式、效益評價等方麵出發，不斷改進、完善。
1.完善援疆項目決策機製
項目決策是在項目實施前期確定其使用功能、建設規模、投資目標、進度目標和質量目標的過程，是項目成敗的關鍵。援疆項目的決策過程包括規劃編製、年度實施計劃編製和項目立項及審批等多個過程，建立科學的項目決策機製對保障援疆項目的順利實施、實現其社會經濟價值都有著重要的意義。
（1）援疆項目決策現狀分析。經過幾代援疆人的多年努力，江西援疆項目的管理水平有了較大提高，但從目前援疆項目決策的現狀來看，存在的問題仍然不少：①投資決策科學化、民主化的意識淡薄，長官意誌決策現象仍然比較嚴重，公眾受援地基層單位參與缺乏主動權；②科學化論證不到位、不規範，缺乏對項目的技術、經濟、社會效益做出的綜合論證評估，可行性研究報告成為爭取項目立項的“可批性報告”；③決策主體責任不明，尚未建立完善的責任追究製度來約束決策主體的決策行為；④項目投資難以有效控製，超投資、超規模、超標準的現象普遍存在；⑤項目評估製度、項目聽證製度和公示製度對政府投資項目的決策起到了一定的監督作用，但監督管理稍顯薄弱。
（2）完善援疆項目決策機製的措施。完善援疆項目的措施可以從以下方麵入手：
——科學編製“五年援疆項目規劃”，建立援疆項目儲備製度。“五年援疆項目規劃”要按照受援地城鄉規劃及經濟社會發展需要，根據國家、區域規劃等上位規劃的要求，和當地國民經濟和社會發展中長期規劃的需要來編製，經江西對口支援新疆工作領導小組和受援地政府共同組織專家評估論證，列入援疆項目儲備庫，儲備庫可以較援疆總體投資適當擴大（防止在後期部分項目由於不可預見原因而無法實施或者不必要實施），年度項目實施計劃的建設將從項目儲備庫中進行選擇，從製度上限製援疆項目決策的隨意性和投資的盲目性。
——專家谘詢製度。通過建立專家谘詢製度，準確界定專家在援疆項目決策中的角色，加大力度保障專家的中立性，充實其參與權，保障專家的話語權，形成專家參與權與政府決策權之間的製衡結構，強化決策機構對專家谘詢意見的回應機製。
——項目公示製度。公示製度賦予利害關係人參與表示意見的機會，公眾協商合作，為決策的合法性及公正性提供外在的監督力量。這一製度的建設為均衡公共利益奠定了牢固的基礎。
——項目聽證製度。實行聽證製度是為了對政府投資項目進行社會監督，避免重大投資決策失誤，對涉及公共利益、資源、環境、公眾安全等方麵的項目的各方利益進行協調，發現決策中存在的問題，避免項目後期管理各方產生紛爭，並能保證投資決策的科學可靠。
——項目績效評價製度。績效評價製度是社會對因決策不科學或決策失誤造成的投資失效等問題實行有效監督，目的是促進項目資金合理有效的使用、使項目的預期效果達到公共服務目標、加強對權力的製約。
2.建立援疆項目實施評估製度
（1）項目評估的概念。項目績效是項目管理的概念，它是指項目功能指標實現的情況。就是說，這個項目要實現什麽樣的功能和價值，它包括項目內部要實現的功能定義以及項目外部要實現的功能定義。項目績效評估是側重對其外部要實現的功能定義進行的評價，也就是項目對全社會的貢獻度評價。即從項目實施者對項目的要求和關心的項目目標出發，來考察項目所帶來的最終的社會、生態、經濟等效果，力求實現綜合效益最大化。
（2）援疆項目評價現狀分析。隨著援疆項目評估製度的建立，針對援疆項目的評估機製正在逐步完善，但是依然存在一些問題。
——援疆項目管理上存在的差距。有的援疆項目責任單位的管理組織不夠健全，沒有一個自始至終貫穿項目建設全過程的專業管理組織，“項目上馬建班子，項目完工散攤子”的現象還十分普遍；部分援疆項目對可行性研究不夠重視，實際編製的可行性研究報告往往內容空泛，流於形式；個別項目對基本建設程序不夠重視，部分項目應該實行招投標而未進行招投標，采用議標將項目進行分解建設，在實施過程中不遵守基本建設程序。
——在績效評估方麵存在的差距。從近幾年的援疆項目建設情況來看，部分援疆項目存在重爭取資金、輕項目過程監管，重竣工驗收、輕績效評估的問題，甚至沒有進行績效評估。
——受援地政府對代建製認識程度不高，項目實施過程中的專業化程度不高。
（3）完善援疆項目評估具體措施。援疆項目績效評估機製建立是一個逐步完善的過程。從目前績效評估工作開展情況看，援疆項目的評估還沒有形成一套成熟的體係。因此，針對援疆項目的績效評估，筆者提出如下對策：
①推進項目評估的製度化、規範化。建立健全的管理製度，使項目評估做到有章可循、有據可憑，保障績效評估工作持續開展。一是要建立起以評估結果為基準的獎懲製度，不斷完善項目責任追究製度，對“劣質”項目的責任單位進行經濟處罰；二是加強援疆項目績效評估的統一規劃和指導，把分散的績效評估內容、指標、程序和方法整合起來，逐步形成標準化的、全方位的、全過程的績效評估體係，明確各類項目的評價指標；三是建立規範的項目可行性論證製度和專家谘詢製度，嚴格項目投資的立項、建設、驗收和評估製度。
②設置績效評估專業機構和配備專業評估人員。江西前指和受援辦共同組成項目績效評估專業團隊，科學公正地對各個援疆項目進行評估，對於部分大型援疆項目聘請有關專家或中介機構來開展績效評估工作。受援地發改、審計、住建、國土、環保相互協作，保證建設項目績效評估工作的有效開展，提高績效評估的效率效果。
③設立政府性投資項目績效評估指標。援疆項目主要是關乎民生的公益性項目，其績效評估應該以社會效益為主，經濟效益為輔，項目“前評估”和“後評價”均要進行，同時對環境效益、工程質量等進行綜合考慮。
——項目前期工作決策的評估。在項目決策階段通過預測、論證和評估，從正反兩方麵提出意見和建議，為項目決策者提供項目取舍及實施方案多方麵提供參考；編製好項目可行性研究報告，客觀、準確地將與項目有關的資金、資源、技術、信息、市場、財務、經濟、社會等各方麵的基本數據資料完整地匯集、預測，通過績效評估呈現於項目決策者麵前，使其能夠實事求是地做出科學正確的決策；編製準確的投資預算，深入進行前期論證，使建設項目實現少投入、多產出，取得最佳的經濟效益和社會效益。
——項目實施階段的評估。在項目實施階段，主要對項目狀態和項目進展情況進行衡量與監測，加強對責任主體內部控製製度的全麵評估，包括：一是對建設項目的計劃管理進行評估；二是對建設項目概算編製、審核及控製製度進行評估；三是對建設項目的基本建設程序進行評估；四是對項目建設的安全措施和管理進行評估。通過實施階段的評估，可以及時發現問題，避免投資浪費、工程進度緩慢等現象發生。
——經濟效益評估。經濟效益評估實際操作可根據相關統計數據和財務數據，參照《建設項目經濟評價方法與參數》（第三版）直接計算。
——社會效益評估（以就業率和資源利用率為例）。
a。就業效益指標：可按目前一般采用的單位投資就業人數計算。
即：單位投資就業率=新增總就業人數（包括本項目與相關項目）/項目總投資（包括直接投資與間接投資）
b。資源利用指標：
項目的單位淨產值綜合能耗=項目的年綜合能耗/項目的淨產值
單位投資占用耕地=項目占用耕地麵積（畝）/項目總投資（萬元）
單位產品生產耗水量=項目年生產耗水量/主要產品生產量
——生態效益評估。廢水、廢氣、廢渣、噪聲、放射物是否大於國家規定的最大允許排放量；植被覆蓋率、土壤改良、水土流失等是否達標。
——工程質量評估。
a。質量管理：項目質量管理、項目監理、項目質量檢測。
b。施工質量：工程質量合格率、工程質量優良品率。
④對績效評估質量進行後續跟蹤檢查
關乎民生的主要援疆項目績效評估結果要向社會公告，對收集到的信息進行分析，總結該績效評估項目成功的方麵和存在的不足，提出有所借鑒的經驗和教訓，不斷促進項目績效評估管理，提高績效評估質量。
3.探索推行工程類援疆項目代建製
根據國家發改委起草、國務院原則通過的《投資體製改革的決定》，代建製是指政府通過招標的方式，選擇專業化的項目管理單位（以下簡稱代建單位），負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成後交付使用單位的製度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責，有關行政部門對實行代建製的建設項目的審批程序不變。代建製最早出現在政府投資項目中，特別是公益性項目。針對財政性投資、融資社會事業建設工程項目法人缺位，建設項目管理中“建設、監管、使用”多位一體的缺陷，並導致建設管理水平低下、腐敗嚴重等問題，通過招標和直接委托等方式，將一些基礎設施和社會公益性的政府投資項目委托給一些具有實力和工程管理能力的專業公司實施建設，而業主則不從事具體項目建設管理工作。業主與項目管理公司或工程谘詢公司通過管理服務合同來明確雙方的責、權、利。
目前，江西省對口支援新疆阿克陶縣的建設項目過程中主要采用了“交鑰匙”“交支票”兩種管理模式。兩種管理模式在實施過程中都遇到多種問題，部分問題甚至對項目的順利實施造成嚴重的影響，使援疆資金使用效果大打折扣。
由於“交鑰匙”“交支票”兩種管理模式在援疆項目的實施過程中都存在不少問題，因此在後期的援疆項目實施過程中可以逐步推行項目代建製的管理模式。結合援疆項目公益特點，代建製的項目管理單位應該是由受援地政府牽頭組建，可集中各類工程建設類的專業人才成立“城市投資公司”，由投資公司依托其技術力量和其具備的企業性質，全麵負責全縣主要城鄉建設項目（不局限於援疆項目）管理工作。其優點在於：實現公共工程建設的專業化管理；便於以企業的信譽代表政府對部分資金暫時不到位的項目進行短期融資。
五、結語
援疆項目實施的根本目的是要讓新疆各族人民群眾都享受到祖國發展的成果，更要讓各族人民看到這片古老熱土騰飛的希望。科學的項目管理模式不但能夠保證援疆項目的順利實施，同時也對促進當地經濟發展，實現當地社會穩定、長治久安具有重要的意義。援疆項目的管理不但要依靠完善的製度建設，更要依托援受雙方項目責任部門的責任心和專業技術水平。援疆項目管理模式的完善是一個循序漸進、持續改進的過程，是需要通過實踐來檢驗，不斷優化而逐步形成的。
課題組成員
總領題：黃式賢 郭新宇
組長：蔡勇
常務副組長：熊偉
副組長：朱嘉俊 吳國暉 劉琳 鄭靜華
成員：馬軍民 黃衛國 胡友富 張慶園
稿件主審：蔡勇
稿件審稿：熊偉
組稿校對：黃衛國
（一）研究目的
對口支援新疆社會經濟建設是國家戰略，各類援疆項目的實施必須依托科學的管理模式，以保障其順利實施，充分發揮其社會、經濟效益。通過探討研究各種援疆項目管理模式，針對不同類別援疆項目提出相應的管理模式，讓援疆項目更好地發揮其社會、經濟效益，為實現當地社會穩定、長治久安提供有力支持。
（二）研究意義
新疆發展穩定，事關全國改革發展穩定大局，事關祖國統一、民族團結、國家安全。2010年，黨中央、國務院吹響了19個省市對口支援新疆的嘹亮號角，這是中國發展史上舉全國之力支持一個省區的宏偉工程，集中體現了黨和國家對新疆各族人民的深切關懷。江西省作為全國最早援疆的8個省份之一，自1997年派出第一批援疆幹部到克州工作，目前已先後派出8批共387名援疆幹部人才支援克州、阿克陶縣建設。新一輪對口援疆工作開始以來，江西省以項目建設為抓手，突出“民生為本、產業為重、就業為先、規劃為綱、人才為要”的對口支援主題，“十二五”期間共計安排援助資金10億元，規劃36個項目，目前已有33個項目完工或基本完工。本課題主要著力於對江西援疆項目現有的建設和管理模式進行總結分析，借鑒兄弟省市援疆項目管理經驗和做法，探討進一步改進和完善江西省援疆項目建設管理模式的方法，努力構建決策科學、管理嚴密、監督有效、評價準確且與受援地社會和經濟發展相適應的援疆建設管理模式，以期為江西對口支援新疆工作前方指揮部和受援地政府決策提供借鑒，為本省援疆項目的順利推進、完善項目監督管理程序、充分發揮援疆資金的綜合效益提供支撐，為實現阿克陶縣社會穩定和長治久安做出力所能及的貢獻。
二、援疆項目管理基本情況
（一）江西援疆項目基本情況
“十二五”期間共計安排援助資金10億元，規劃36個項目，包括城鄉住房、社會事業、科技和產業、基礎設施、基層組織、人才培養、技術支持七個方麵。
1.援疆項目的分類
（1）按項目性質分為工程建設項目以及非工程建設（采取智力、技術等方式援疆）項目兩種類型。工程建設項目是指在一定的建設時間內，在規定的資金總額條件下，需要達到預期規模和預定的質量水平的一次性事業。“一定的建設時間”是指工程項目從項目立項開始到施工安裝、竣工建成直至保修期結束這樣一段工程建設時間。“規定的資金總額”是指用於工程項目建設的資金不是無限的，它要求在達到預期規模和質量水平的前提下，要把工程項目的投資控製在計劃規定的限額內。“一次性事業”是指工程項目建設過程具有明顯的單一性，因建設地點、施工生產條件、材料和設備供應狀況等的不同，而表現出彼此的區別和很強的一次性。
（2）按資金使用類別可分為示範建設項目、江西出資交由地方建設項目、實行直接補助資金方式援疆項目三種類型。示範建設項目為重要的公共服務和基礎設施、主要的農牧民集中安置點；江西出資交由地方建設項目為一般性的公共設施、城區非主幹道交通設施；實行直接補助資金方式援疆項目為城鎮保障性住房補助、富民安居和牧民定居建房補助。
（3）按管理權限可分為“交鑰匙”項目和“交支票”項目兩種類型。“交鑰匙”項目是指由江西省全額出資，作為項目建設責任主體，對勘察設計、招標投標、施工驗收等實行全過程管理的項目；“交支票”項目，是指由江西省全額或部分出資，由阿克陶縣組建項目法人並組織實施的項目。
（4）按行業劃分，包括城鄉住房、社會事業、科技和產業、基礎設施、基層組織、人才培養、技術支持七大行業。
城鄉住房：共實施牧民定居、富民安居和城鎮居民保障性住房等3個項目，對3887戶牧民、19070戶農民住房改造新建或擴建予以補助，對5000套城鎮居民保障性住房進行補助，並安排援助資金用於水、電、路、氣等基礎設施建設，綠化、亮化，環衛設施和征地拆遷補助。
社會事業：安排援疆項目14個，覆蓋教育、衛生、民政福利等方麵，包括縣一中、二小、人民醫院、維吾爾醫醫院、婦幼保健醫院、福利供養中心、文化教育科技中心等。
科技和產業：安排援疆項目3個，包括農業科技示範園、江西工業園區、旅遊產業服務中心。
基礎設施：安排援疆項目3個，包括江西一大道、江西二大道、火車站廣場。
基層組織：安排援疆項目3個，包括公、檢、法基礎設施及配套建設以及15個村級、9個社區活動場所建設，基層勞動保障服務平台建設。
人才培訓項目：安排援疆項目4個，包括人才培養以及未就業大學畢業生、勞動力轉移就業及培訓、克州人才發展專項、青年科技英才培訓及基層黨組織建設。
技術支持等其他項目：安排援疆項目6個，包括光明工程、規劃編製（含縣城規劃修編、鄉鎮規劃編製）、縣城基礎設施和城鄉住房保障等“十二五”專項規劃編製、白山湖規劃、“十二五”規劃中期評估。
2.項目建設管理的主要特點
一是規劃項目重視民生。在項目選取上重點突出了民生，與民生相關的項目29個，占規劃項目的80%。二是項目監督管理製度基本健全。出台了江西省對口援疆阿克陶縣建設項目規劃設計審核辦法、江西省對口援疆阿克陶縣建設項目招投標工作程序、江西省對口援疆阿克陶縣建設項目工程質量監管辦法。三是項目管理體製基本到位。製定“日落實、周督促、月通報、季調度、半年小結、年終總結”推進機製，把好立項審批、規劃設計、招投標、質量監管、資金使用、竣工驗收等“六關”。
3.現行管理模式存在的問題
在近年來的江西省對口支援新疆阿克陶縣的建設項目過程中主要采用了“交鑰匙”“交支票”兩種管理模式。其中“交鑰匙”管理模式主要應用在技術複雜的大中型樣板工程建設項目中，“交支票”管理模式則多用於一些技術成熟的援疆項目。實施過程中，在江西前指幾批援疆幹部人才共同努力下，各個援疆項目均順利實施，取得了較好的社會、經濟效益，但是兩種管理模式在實際應用過程中也存在著一些問題。在采用“交鑰匙”管理模式時，由於從項目立項到實施階段主要由江西前指負責，在實施過程中與受援地相關方的溝通協調不夠順暢，諸如征地拆遷等各種地方矛盾處理不夠快捷，項目建設進度往往比計劃滯後。“交支票”管理模式應用過程中，各項目的責任單位都是相關行業的行政主管單位，而各單位的項目管理技術力量參差不齊，有的根本沒有工程項目管理經驗，導致項目從立項到實施過程中諸多環節存在相互脫節，邊設計邊施工、邊施工邊調整項目概算等現象時有發生。
（二）兄弟省市援疆項目管理情況
1.各省市援疆項目建設管理模式
根據中央的決策部署，各援疆省市新一輪援疆戰略都把保障和改善民生放在支援的優先位置，著力幫助新疆各族民眾解決就業、教育、住房等基本民生問題，著力支持新疆特色優勢產業發展。主要有“交鑰匙”“交支票”“交支票+監管”“代建製”四類援疆項目建設管理模式。
2.援疆項目建設管理模式的主要特點
（1）“交鑰匙”項目管理的特點。所謂的“交鑰匙”工程，就是援疆方將工程設計、基本建設、設備安裝等在竣工驗收合格後，把整個工程項目的所有權、管理使用權交給受援方的一種工程。“交鑰匙”項目由援疆單位全額投資負責建設，主要為實施重點民生項目采用，在援疆單位援疆前方指揮部的領導下，各參建單位緊密依靠兩地三方，通力合作、科學管理，確保了工程安全、質量和進度全麵受控，在受援地區起到示範樣板推進作用。
（2）“交支票”項目管理的特點。所謂的“交支票”工程，就是由受援方在援疆工程施工過程中，或項目建設竣工驗收合格後，由援疆方按投資進度或總體規模給予支付相應的資金款項。但“交鑰匙”和“交支票”工程必須由援疆方和受援方事先約定。
（3）“交支票+監管”的模式。援疆方按照援疆投資計劃確定的數額援助資金，項目的組織、實施全部由當地黨委、政府、項目建設單位負責；援疆方援疆前方指揮部負責引導、督促、協調，與當地部門一起抓好項目、資金的監管。
（4）“代建製”的模式。代建製作為由專業化的項目管理公司（或具備資質、可進行項目管理的其他單位）代理業主進行項目管理的製度形式，與工程總承包製、監理製有著嚴格的區別。目的是為提高政府投資項目的建設管理水平和投資效益，規範政府投資建設程序。
三、援疆項目建設管理模式的構建
（一）援疆項目主體的確定
不同類別的援疆項目其責任主體也不盡相同。工程建設類援疆項目的責任主體可以根據其工程性質、技術難度和建設規模來選擇。非工程建設類援疆項目則根據援助類別確定不同的項目主體。
1.工程建設類援疆項目主體的選擇
（1）重要的大型公共設施。重要的大型公共設施，由於項目重要性和建設規模決定其技術難度往往較大，需要依托較為專業的團隊對其從立項到實施再到交付使用進行全過程管理。這就需要以縣級政府牽頭成立或委托有一定技術力量的投資（或代建）公司代為管理，依托他們的技術力量保障項目的順利實施。其中政府作為決策主體，代建方作為實施過程中的責任主體，建設行政主管單位、出資方（全資援建的項目僅指江西前指）和項目建成後的營運單位作為項目監督主體。
（2）列為示範工程的農牧民集中安置點建設項目。列為示範工程的農牧民集中安置點建設項目，其安置房及相關配套工程均達到一定的建設規模，便於集中管理，責任主體可選擇縣政府負責移民安置的行業主管單位，以便於全縣統一協同管理。
（3）一般性公共設施。一般性公共設施由於其建設工藝和技術均較為成熟，管理難度較小，責任主體可由相應行業的行政主管承擔，但建設行政主管部門應加強質量監督工作。
（4）非示範類的農牧民集中安置項目。非示範類的農牧民集中安置項目，由於其建設規模一般，且較為分散，責任主體可選擇相應的鄉鎮政府，由他們負責具體的項目管理。
（5）城鎮保障性住房。城鎮保障性住房的責任主體應為建設行政主管部門。
2.非工程建設類援疆項目主體的選擇
非工程建設類援疆項目主要為各類專項人才培訓、勞動力和未就業大學生就業轉移、產業轉移等，其項目主體主要分為兩類。
（1）受援地相關責任單位為主體。諸如勞動力和未就業大學生就業轉移、產業轉移等以就業產業為主的援疆項目，其項目責任主體應為受援地相關行業主管單位，江西前指主要是起到相關的協調、共同作用，體現為“牽線搭橋”的性質。
（2）援受雙方共同承擔項目主體責任。對於人才培訓類的援疆項目，其項目主體由援受雙方共同組成，受援地負責培訓對象的選擇，江西前指負責相關培訓工作的組織和實施。
（二）援疆項目的決策體係
項目決策是項目實施前的關鍵程序，是項目實施階段順利進行的前提條件。科學的決策體係是保障援疆項目順利實施，充分發揮其社會經濟效益的關鍵。為保障援疆項目的順利實施，必須在前期規劃、年度實施計劃、立項審批等項目實施的前期階段建立科學嚴格的決策體係。
1.前期規劃
援疆項目前期規劃一般都是以相應時期的“五年規劃”為藍本，全麵規劃未來五年實施的援疆項目。因此，援疆項目“五年規劃”是援疆項目前期規劃的關鍵，它的製定需要多方麵的考量，包括國家的新疆工作政策、受援地的實際情況和江西省的支援力度等。目前正是“十三五”援疆項目規劃編製的關鍵時期，根據第二次中央新疆工作座談會及其他有關新疆工作的精神和要求，“十三五”援疆項目規劃必須堅持向基層傾斜，向保障和改善民生傾斜，向困難群體傾斜，以就業、教育、人才援疆為重點，推進受援地產業發展，民生改善，促進各民族交往交流交融，以建設團結和諧、繁榮富裕、文明進步、安居樂業的社會主義新疆為目標。
2.年度實施計劃
援疆項目年度實施計劃一般是在上一年年底擬定，是以當期的“五年規劃”為依據，在考慮當地需求等情況下製訂的。要保證援疆項目的順利實施，在充分考慮上述條件的情況下還必須針對項目相應的配套資金情況進行全麵調研，涉及征地拆遷的項目必須要全麵了解項目規劃用地範圍內的拆遷難度。在製訂援疆項目年度實施計劃的同時，必須要充分考慮多方麵的因素，全力保障當年的援疆項目能順利實施，避免出現“半拉子”工程。
3.立項審批
援疆項目尤其是工程建設類的項目，要科學地做好項目的可行性研究，充分調研項目建設目的、意義和建成後產生的社會經濟效益，充分考慮項目實施過程中所遇到的各種不利條件。另外，科學確定項目建設規模同樣是保障援疆項目順利實施的關鍵因素，根據援疆項目的資金安排，結合當地的社會需求和經濟水平科學合理地確定項目的建設規模，嚴格控製項目設計概算審批程序，加大調整概算的審查力度，杜絕不切實際、過度超前的建設行為，充分利用有限的援疆資金，最大限度地發揮援疆資金的使用價值。
（三）援疆項目實施體係
項目實施體係涉及建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、建設監理單位和政府監督等參建方，同時包含安全、投資、進度、質量、合同、信息和組織協調共七個控製目標的綜合體係。援疆項目實施階段的管理體係也是與之相同的綜合體係，需要參建各方圍繞七個控製目標密切配合，最終實現項目建設的社會經濟價值。援疆項目階段體係堅持“高標準、講科學、不懈怠”，注重抓源頭、抓過程、抓細節，全麵落實“七目標一體”管理要求，依據項目管理理論和係統工程理論，按照先進性、係統性、統一性、科學性的要求，以工程安全質量為前提，以建設單位為核心，以參建單位為主體，以嚴格考核為保障，以機械化、專業化、信息化等現代化手段為支撐，以管理製度為基礎，全麵落實人員配備、現場管理和過程控製，全麵形成建設單位管理、設計單位勘察設計及現場配合、施工單位現場施工管理標準化、監理單位監理工作標準化的建設管理體係，又好又快推進援疆項目的建設。
1.先進性
以現代管理理論和係統工程理論為指導，吸收借鑒國內外大型項目建設管理的先進經驗和管理方法，製定標準符合科學發展觀要求，與社會經濟發展水平、當地建設市場形勢及發展趨勢相適應，成熟可靠、經濟適用、與時俱進、動態優化的綜合管理體係將大力提高工作效率和經濟效益。
2.係統性
管理體係的管理製度、人員配備、現場管理、過程控製四個部分是一個有機整體，管理製度是基礎，人員配備、現場管理、過程控製是落實管理製度的具體內容；技術、管理、作業三大標準完備統一，明確建設項目不同單位、不同層麵管理者、操作者的崗位要求和行為規範全麵覆蓋，相互聯動，係統落實質量、安全、工期、投資、環保和技術創新“七目標一體”要求。
3.統一性
根據相關領域的技術標準、管理標準，項目責任單位應結合實際補充完善並製定相關管理標準、管理製度和實施細則。以建設單位為龍頭，從精細化管理“精、準、細、嚴”的要求出發，建立起全過程、全方位、全覆蓋的管理體係，力求做到凡事有人負責，凡事有人監督，凡事有據可查，凡事有章可循，保證目標明晰、過程可控、考核有據，實現援疆項目建設各項工作規範有序。
4.科學性
由於受援地區地處西北邊陲，經濟社會發展較全國平均水平滯後較多，因此援疆項目管理體係的建立要立足於當地社會經濟基礎和自然人文條件，應用科學的方法，製定出符合當地實際、能保證建設目標順利實現的管理體係。
（四）援疆項目監督體係
從目前的體製看，援疆項目的管理主體較多，具體有發展與改革部門負責項目建議書、可行性研究報告、初步設計審查、概算審批、項目招標投標等；環保部門負責工程項目的環境影響評價；國土資源部門負責項目用地的審批；財政部門負責概、預、結算審查與支付審核；規劃部門負責工程規劃管理；建設部門負責施工許可證核發和質量安全監督；審計部門負責工程項目的審計監督；交通、衛生、教育、工業園區管委會等行政主管部門按照各自的職權負責本行業的管理等。上述單位都是援疆工程管理的外部控製與監督係統，是援疆項目監督管理的主體。為了保證項目管理監督體係的全麵有效，還應加入江西援疆前方指揮部、當地人大政協、紀檢監察等部門。同時成立由各個監督部門組成的領導小組對援疆項目招投標、設計變更等重大事項進行集體決策，防止暗箱操作。江西援疆前方指揮部結合援疆項目特點研究出台《援疆工程項目管理實施辦法》，完善項目管理程序，簡化審批流程，強化事前控製、事中管理和事後評價的綜合監督管理辦法。
涉及民生的項目更要接受社會上的廣泛監督。工程建設信息及時向社會公開，接受民眾的監督。在項目實施的過程中應及時檢查、督促和指導，發現問題要嚴格追究責任，及時糾正。例如針對農牧民安置工程和城鎮保障性住房等援疆工程項目則應全麵推行“三個百分之百”的管理製度。一是“百分之百分戶驗收”。所有新建項目交付前百分之百推行工程質量分戶驗收，由接受房屋使用人親自驗收，以他們的驗收滿意作為項目交付的首要條件。二是“百分之百設立項目標示牌”。所有新建項目必須在顯著位置設立工程質量責任永久性標示牌，注明項目的建設單位、施工單位、設計單位、監理（質量監督）單位等主要項目參建方，讓各參建方接受社會和群眾的共同監督。三是“百分之百進行績效監控”。所有新建項目百分之百進行項目規劃選址、社會經濟效益、合同管理、安全管理、質量管理全過程績效監控，科學評估項目建設的社會意義、經濟效益和建設成效。
（五）援疆項目評價體係
援疆項目評價包括項目建設前的預評價和建成後的後評價。“預評價”是根據項目的預期目標，在技術可行性的基礎上，對擬實施項目的經濟效益的可行性與社會效益的合理性進行分析論證，做出綜合性評價，為項目的科學決策提供可靠的依據。“後評價”需要在項目竣工運營後根據實際數據資料進行再評估來檢驗。這種再評估就是項目後評價。項目後評價是整個項目管理的一種延伸，是項目周期中一個不可缺少的重要環節。項目後評價是用項目的實際成果和效益來分析評價項目的決策、管理和實施，通過經驗教訓的總結，為決策者和投資者服務，為新項目的決策提供較為可靠的依據，並進一步完善項目可行性研究的有關理論和內容。同時，這種評價可為項目的實施反饋信息，以便及時調整建設計劃；也可為建成項目進行診斷，提出完善項目的建議和方案。在項目後評價的基礎上，決策部門還可以對國家、地區或行業的規劃進行分析研究，為調整政策和修訂規劃提供依據。
評價工作包括基於微觀經濟效益的財務評價、基於宏觀經濟效益的國民經濟評價和非經濟性效益的社會評價等相互補充、相互銜接的評價層次。援建項目都是以公益性項目為主，以促就業、惠民生促進當地社會穩定、長治久安為出發點，因此針對援疆項目的評價往往不能以具體的經濟效益為指標，而多是以項目實施後所帶來的社會效益為評價標準。如文化、體育類公共服務設施的援疆項目，其效益評價應立足於如何豐富當地群眾業餘生活，逐漸縮減其接觸極端宗教的概率，促進社會穩定，而不能僅僅以創造多少經濟效益為評價指標；像學校建設類的項目，其效益評價則應結合阿克陶縣的實際，以能為多少邊遠山區學生提供接受優質教育機會，促使他們能安心保國戍邊為出發點；產業轉移類援疆項目的效益評價，不應隻是從落戶產業能為當地創造多少財稅收入來進行評價，其評價指標更應該從能為當地提供多少就業機會來擬定。同樣，其他類型的援疆項目效益評價也應結合當地實際情況，重點從社會效益進行分析，相關的經濟效益隻能做評價的輔助指標。
四、援疆項目建設管理模式的完善與改進
（一）完善援疆項目建設管理模式的總體思路
完善援疆項目管理模式的總體思路：突出受援地責任主體地位，不斷加強援疆項目質量監督管理，提高建設標準，保證工程質量，打造精品工程，把對口援疆工作打造成加強民族團結的工程。項目選擇和建設突出民生為本、就業第一、教育優先、人才引領、惠及當地的主線，做到堅持向基層傾斜、向保障和改善民生傾斜、向貧困地區和貧困群體傾斜。通過完善援受雙方項目建設管理聯席會議製度等項目決策機製，建立援疆項目實施評估製度，探索推行工程類援疆項目代建製，努力構建援疆項目援受雙方團結合作、協同推進的新機製，共同組織實施、共同管理、共同監管好援疆項目，為當地群眾辦實事、辦好事。
（二）完善援疆項目建設管理模式的具體措施
因援疆項目特殊性決定，其項目管理模式既不能照搬政府投資項目管理，也不能硬套企業投資類項目的管理方式。其管理模式需要結合國家政策、當地實情，從決策機製、管理方式、效益評價等方麵出發，不斷改進、完善。
1.完善援疆項目決策機製
項目決策是在項目實施前期確定其使用功能、建設規模、投資目標、進度目標和質量目標的過程，是項目成敗的關鍵。援疆項目的決策過程包括規劃編製、年度實施計劃編製和項目立項及審批等多個過程，建立科學的項目決策機製對保障援疆項目的順利實施、實現其社會經濟價值都有著重要的意義。
（1）援疆項目決策現狀分析。經過幾代援疆人的多年努力，江西援疆項目的管理水平有了較大提高，但從目前援疆項目決策的現狀來看，存在的問題仍然不少：①投資決策科學化、民主化的意識淡薄，長官意誌決策現象仍然比較嚴重，公眾受援地基層單位參與缺乏主動權；②科學化論證不到位、不規範，缺乏對項目的技術、經濟、社會效益做出的綜合論證評估，可行性研究報告成為爭取項目立項的“可批性報告”；③決策主體責任不明，尚未建立完善的責任追究製度來約束決策主體的決策行為；④項目投資難以有效控製，超投資、超規模、超標準的現象普遍存在；⑤項目評估製度、項目聽證製度和公示製度對政府投資項目的決策起到了一定的監督作用，但監督管理稍顯薄弱。
（2）完善援疆項目決策機製的措施。完善援疆項目的措施可以從以下方麵入手：
——科學編製“五年援疆項目規劃”，建立援疆項目儲備製度。“五年援疆項目規劃”要按照受援地城鄉規劃及經濟社會發展需要，根據國家、區域規劃等上位規劃的要求，和當地國民經濟和社會發展中長期規劃的需要來編製，經江西對口支援新疆工作領導小組和受援地政府共同組織專家評估論證，列入援疆項目儲備庫，儲備庫可以較援疆總體投資適當擴大（防止在後期部分項目由於不可預見原因而無法實施或者不必要實施），年度項目實施計劃的建設將從項目儲備庫中進行選擇，從製度上限製援疆項目決策的隨意性和投資的盲目性。
——專家谘詢製度。通過建立專家谘詢製度，準確界定專家在援疆項目決策中的角色，加大力度保障專家的中立性，充實其參與權，保障專家的話語權，形成專家參與權與政府決策權之間的製衡結構，強化決策機構對專家谘詢意見的回應機製。
——項目公示製度。公示製度賦予利害關係人參與表示意見的機會，公眾協商合作，為決策的合法性及公正性提供外在的監督力量。這一製度的建設為均衡公共利益奠定了牢固的基礎。
——項目聽證製度。實行聽證製度是為了對政府投資項目進行社會監督，避免重大投資決策失誤，對涉及公共利益、資源、環境、公眾安全等方麵的項目的各方利益進行協調，發現決策中存在的問題，避免項目後期管理各方產生紛爭，並能保證投資決策的科學可靠。
——項目績效評價製度。績效評價製度是社會對因決策不科學或決策失誤造成的投資失效等問題實行有效監督，目的是促進項目資金合理有效的使用、使項目的預期效果達到公共服務目標、加強對權力的製約。
2.建立援疆項目實施評估製度
（1）項目評估的概念。項目績效是項目管理的概念，它是指項目功能指標實現的情況。就是說，這個項目要實現什麽樣的功能和價值，它包括項目內部要實現的功能定義以及項目外部要實現的功能定義。項目績效評估是側重對其外部要實現的功能定義進行的評價，也就是項目對全社會的貢獻度評價。即從項目實施者對項目的要求和關心的項目目標出發，來考察項目所帶來的最終的社會、生態、經濟等效果，力求實現綜合效益最大化。
（2）援疆項目評價現狀分析。隨著援疆項目評估製度的建立，針對援疆項目的評估機製正在逐步完善，但是依然存在一些問題。
——援疆項目管理上存在的差距。有的援疆項目責任單位的管理組織不夠健全，沒有一個自始至終貫穿項目建設全過程的專業管理組織，“項目上馬建班子，項目完工散攤子”的現象還十分普遍；部分援疆項目對可行性研究不夠重視，實際編製的可行性研究報告往往內容空泛，流於形式；個別項目對基本建設程序不夠重視，部分項目應該實行招投標而未進行招投標，采用議標將項目進行分解建設，在實施過程中不遵守基本建設程序。
——在績效評估方麵存在的差距。從近幾年的援疆項目建設情況來看，部分援疆項目存在重爭取資金、輕項目過程監管，重竣工驗收、輕績效評估的問題，甚至沒有進行績效評估。
——受援地政府對代建製認識程度不高，項目實施過程中的專業化程度不高。
（3）完善援疆項目評估具體措施。援疆項目績效評估機製建立是一個逐步完善的過程。從目前績效評估工作開展情況看，援疆項目的評估還沒有形成一套成熟的體係。因此，針對援疆項目的績效評估，筆者提出如下對策：
①推進項目評估的製度化、規範化。建立健全的管理製度，使項目評估做到有章可循、有據可憑，保障績效評估工作持續開展。一是要建立起以評估結果為基準的獎懲製度，不斷完善項目責任追究製度，對“劣質”項目的責任單位進行經濟處罰；二是加強援疆項目績效評估的統一規劃和指導，把分散的績效評估內容、指標、程序和方法整合起來，逐步形成標準化的、全方位的、全過程的績效評估體係，明確各類項目的評價指標；三是建立規範的項目可行性論證製度和專家谘詢製度，嚴格項目投資的立項、建設、驗收和評估製度。
②設置績效評估專業機構和配備專業評估人員。江西前指和受援辦共同組成項目績效評估專業團隊，科學公正地對各個援疆項目進行評估，對於部分大型援疆項目聘請有關專家或中介機構來開展績效評估工作。受援地發改、審計、住建、國土、環保相互協作，保證建設項目績效評估工作的有效開展，提高績效評估的效率效果。
③設立政府性投資項目績效評估指標。援疆項目主要是關乎民生的公益性項目，其績效評估應該以社會效益為主，經濟效益為輔，項目“前評估”和“後評價”均要進行，同時對環境效益、工程質量等進行綜合考慮。
——項目前期工作決策的評估。在項目決策階段通過預測、論證和評估，從正反兩方麵提出意見和建議，為項目決策者提供項目取舍及實施方案多方麵提供參考；編製好項目可行性研究報告，客觀、準確地將與項目有關的資金、資源、技術、信息、市場、財務、經濟、社會等各方麵的基本數據資料完整地匯集、預測，通過績效評估呈現於項目決策者麵前，使其能夠實事求是地做出科學正確的決策；編製準確的投資預算，深入進行前期論證，使建設項目實現少投入、多產出，取得最佳的經濟效益和社會效益。
——項目實施階段的評估。在項目實施階段，主要對項目狀態和項目進展情況進行衡量與監測，加強對責任主體內部控製製度的全麵評估，包括：一是對建設項目的計劃管理進行評估；二是對建設項目概算編製、審核及控製製度進行評估；三是對建設項目的基本建設程序進行評估；四是對項目建設的安全措施和管理進行評估。通過實施階段的評估，可以及時發現問題，避免投資浪費、工程進度緩慢等現象發生。
——經濟效益評估。經濟效益評估實際操作可根據相關統計數據和財務數據，參照《建設項目經濟評價方法與參數》（第三版）直接計算。
——社會效益評估（以就業率和資源利用率為例）。
a。就業效益指標：可按目前一般采用的單位投資就業人數計算。
即：單位投資就業率=新增總就業人數（包括本項目與相關項目）/項目總投資（包括直接投資與間接投資）
b。資源利用指標：
項目的單位淨產值綜合能耗=項目的年綜合能耗/項目的淨產值
單位投資占用耕地=項目占用耕地麵積（畝）/項目總投資（萬元）
單位產品生產耗水量=項目年生產耗水量/主要產品生產量
——生態效益評估。廢水、廢氣、廢渣、噪聲、放射物是否大於國家規定的最大允許排放量；植被覆蓋率、土壤改良、水土流失等是否達標。
——工程質量評估。
a。質量管理：項目質量管理、項目監理、項目質量檢測。
b。施工質量：工程質量合格率、工程質量優良品率。
④對績效評估質量進行後續跟蹤檢查
關乎民生的主要援疆項目績效評估結果要向社會公告，對收集到的信息進行分析，總結該績效評估項目成功的方麵和存在的不足，提出有所借鑒的經驗和教訓，不斷促進項目績效評估管理，提高績效評估質量。
3.探索推行工程類援疆項目代建製
根據國家發改委起草、國務院原則通過的《投資體製改革的決定》，代建製是指政府通過招標的方式，選擇專業化的項目管理單位（以下簡稱代建單位），負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成後交付使用單位的製度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責，有關行政部門對實行代建製的建設項目的審批程序不變。代建製最早出現在政府投資項目中，特別是公益性項目。針對財政性投資、融資社會事業建設工程項目法人缺位，建設項目管理中“建設、監管、使用”多位一體的缺陷，並導致建設管理水平低下、腐敗嚴重等問題，通過招標和直接委托等方式，將一些基礎設施和社會公益性的政府投資項目委托給一些具有實力和工程管理能力的專業公司實施建設，而業主則不從事具體項目建設管理工作。業主與項目管理公司或工程谘詢公司通過管理服務合同來明確雙方的責、權、利。
目前，江西省對口支援新疆阿克陶縣的建設項目過程中主要采用了“交鑰匙”“交支票”兩種管理模式。兩種管理模式在實施過程中都遇到多種問題，部分問題甚至對項目的順利實施造成嚴重的影響，使援疆資金使用效果大打折扣。
由於“交鑰匙”“交支票”兩種管理模式在援疆項目的實施過程中都存在不少問題，因此在後期的援疆項目實施過程中可以逐步推行項目代建製的管理模式。結合援疆項目公益特點，代建製的項目管理單位應該是由受援地政府牽頭組建，可集中各類工程建設類的專業人才成立“城市投資公司”，由投資公司依托其技術力量和其具備的企業性質，全麵負責全縣主要城鄉建設項目（不局限於援疆項目）管理工作。其優點在於：實現公共工程建設的專業化管理；便於以企業的信譽代表政府對部分資金暫時不到位的項目進行短期融資。
五、結語
援疆項目實施的根本目的是要讓新疆各族人民群眾都享受到祖國發展的成果，更要讓各族人民看到這片古老熱土騰飛的希望。科學的項目管理模式不但能夠保證援疆項目的順利實施，同時也對促進當地經濟發展，實現當地社會穩定、長治久安具有重要的意義。援疆項目的管理不但要依靠完善的製度建設，更要依托援受雙方項目責任部門的責任心和專業技術水平。援疆項目管理模式的完善是一個循序漸進、持續改進的過程，是需要通過實踐來檢驗，不斷優化而逐步形成的。
課題組成員
總領題：黃式賢 郭新宇
組長：蔡勇
常務副組長：熊偉
副組長：朱嘉俊 吳國暉 劉琳 鄭靜華
成員：馬軍民 黃衛國 胡友富 張慶園
稿件主審：蔡勇
稿件審稿：熊偉
組稿校對：黃衛國
