《大明風雲》係列之3——明基奠立

第二節 廢除地方行中書省實行“三司分立製衡”

　　幸好當時的華雲龍已經重病在身，還沒等到回南京就一命嗚呼，也免了秋後大算賬。不過對於當時的洪武皇帝來說，華雲龍雖死，但他的心裏一點也不輕鬆。想想很懸，華雲龍敢住到脫脫府第，想做中書省丞相？想做第二個朱元璋？我朱元璋不也是由中書省派出機構行中書省的丞相起家的？想到這些，朱皇帝心裏的氣沒得說。對大臣的肆意胡為，對元朝沿襲下來的製度的不滿，就以自己偏執型的個性來講，應該早就出手了，但朱元璋考慮再三，一忍再忍。直到洪武九年，大明帝國內外局勢已比較平穩，他開始著手削弱地方權力，加強中央集權的政治製度改革，以防止地方勢力與臣下權力坐大，這即是後人熟知的洪武年間地方行政機構和製度改革。這一改革，主要有兩個層麵：

　　第一個層麵：將故元的地方省級“集權”機製改為地方省級“三權分立”製縱覽中國曆代政治製度之發展演變，細心的人們就會發現，中國曆代王朝發展有這樣一道“風景”：那就是總體來說，後一王朝往往比前一王朝更趨強化中央集權，越到中國傳統社會後期，中央集權的強化就越厲害（極個別特例除外）。

　　明朝開國，百廢待舉，製度初立，政治體製上大體沿襲了元朝舊製，有的甚至連名稱都基本上沿用。但問題是元朝是一個少數民族建立起來的大一統帝國，這是一個經濟文化落後的民族對經濟文化發達的民族的征服後出現的尷尬又無奈的結果，而蒙元帝國恰恰是漢化——實際上是先進文明化做得很不成功的。元朝統治近百年，到末代皇帝元順帝時，大多蒙古貴族連漢語都不會說，更不要說是吸收以漢民族為主體的傳統文化精華，他們充其量隻學了點漢文化的皮毛。所以元朝政治體製的一個重要特點即是沿襲了部分蒙古族原始部落貴族製的政治要素。

　　蒙元時代將唐宋中央行政製度中“三省分立”的丞相製變成了實際上一省製——中書省。中書省盡管設立了左右丞相、平章政事、左右丞、參知政事等許多官職，盡管這些職官的地位不等、職權不同，但其中的右丞相的地位與職權卻特別大，毫不誇張地說近似於“二皇帝”，分享皇帝的權力。

　　同樣，元朝地方行政機構的設置也頗為獨特。元朝除了中書省直接管轄的地區——“腹裏”外，全國其他地方都設立了行中書省。行中書省，顧名思義就是在某地行使中央中書省的權力，是中央中書省的派出機構。既然這樣，地方行中書省的機構與官員設置也與中央的中書省相對應，地方行省中均設有左右丞相、平章政事、左右丞、參知政事，掌管一方軍政、民政、財政大權，史載“行中書省，凡十一，秩從一品。掌國庶務，統郡縣，鎮邊鄙，與都省為表裏……凡錢糧、兵甲、屯種、漕運、軍國重事，無不領之”。

　　可以這麽說，元朝政治體製中，地方的權力極大。尤其是作為行省一把手的丞相總攬一個省的軍政刑名等大權，權力集中，很容易造成地方上一把手一手遮天，腐敗橫行；同樣，這種製度也容易造成地方坐大，對抗中央，中央號令不行。所以元順帝後期麵對大規模農民起義時，中央朝廷就不能號令地方一致行動，最終使得農民起義之火成燎原之勢。元朝為什麽亡得很快，與地方“一把手”製度的設置不無關係。假如元順帝不亡國，元朝的這種地方行中書省製很容易演化為嚴重的地方割據。

　　由此可以說，朱元璋對行省製與丞相製的深惡痛絕，並不完全是由他的個性猜忌與獨斷所導致的。更重要的是，行省製和權力甚大的丞相製與中國傳統皇權帝製有著內在的衝突。所以，洪武初年沿用元朝的地方行政體製本身就有很大的問題。這對於有著“非凡經曆”和極強權力欲的朱元璋來說自然是最不能容忍了。

　　洪武九年（1376年）五月，朱元璋下令，改地方行中書省為承宣布政使司，“設布政使一人，正二品；左右參政各一人，從二品；改左右司為經曆司，設經曆一人，從六品；都事檢校各一人，從七品；照磨管勾各一人，從八品；理問所正理問，正六品；副理問，從七品，提控案牘省注。”

　　布政使名稱的來曆，《明史》說得很明白：“布政使掌一省之政，朝廷有德澤、禁令，（通過布政使）承流宣播，以下於有司”，即意為“秉承皇帝聖意、宣揚皇帝美德而布政於天下”。當時全國各地布政司管轄範圍的劃分，大致仍沿襲了元朝各行省所轄地區，除南京直轄外，共設12個布政使司，它們是北平、山西、陝西、河南、山東、浙江、江西、福建、廣西、四川、廣東、湖廣。洪武十五年，增置了雲南布政司，這樣就變成13個布政使司。永樂十一年又增置貴州布政使司。由此而言大明帝國應該有14個布政使司，但明朝曆史上壓根兒就沒有過14個布政使司的說法，明朝永樂時期定製就是13個布政使司，那麽還有1個布政使司“跑”到哪兒去了？

　　要解答這個問題我們就要首先講講南京與北京的建置。南京建置是在洪武元年，是將今天江蘇的蘇南、蘇北和上海、安徽皖南、淮北等地區單獨劃了出來，共計是15府和3州，它們分別是徐州、淮安府、揚州府、鎮江府、應天府、常州府、蘇州府、鬆江府、鳳陽府、滁州、和州、太平府、廬州府、廣德府、寧國府、池州府、安慶府、徽州府等。因為這些地區在朱元璋看來特別重要，一則安徽淮北和皖南是朱元璋的“龍興之地”；二則江南地區是全國首屈一指的糧倉，素有“蘇湖熟，天下足”之說，所以朱元璋將它們劃為大明天子直轄的南京範圍。再進一步說下去，明都具體所在地即今天南京及其附近的江寧、上元兩縣，朱元璋給它定名為應天府，意思為“上應天命”。那時的南京是京畿地區，當然不與其他地方布政司同列，它要高於其他地方的布政司。因此從洪武到建文年間，明朝地方維持13個布政使司的建置。永樂十一年增置貴州布政使司，但後來永樂帝遷都北京，正式確立與穩定南北兩京製，這樣一來，原本的北平布政司從省級布政司中“提升”出來，但又增進了一個貴州布政使司，剛好維持了原本的13布政使司建置。自此以後整個明代地方省級布政司一直維持這樣的建置格局。

　　同時，在布政司之外，朱元璋還在地方上設立了其他兩司，它們共同形成了地方權力的“三司分立”。“三司”就是指地方上最高的三個並行權力機構，它們的長官就是人們俗稱的封疆大吏。“三司”具體是指：承宣布政使司，設左右布政使各一人，正二品，掌管一省的民政和財政；提刑按察使司，以提刑按察使（簡稱按察使）為長官，“掌一省刑名按劾之事，糾官邪，戢奸暴，平獄訟，雪冤抑，以振揚風紀，而澄清其吏治”，即負責一省的刑獄訴訟與監察；都指揮使司，以都指揮使為長官，“掌一方之軍政，各率其衛所以隸於五府，而聽於兵部”，即主管一省的軍事。都指揮使司除了設立前麵說到的13個布政司地區外，明朝還在邊疆少數民族地區廣為推廣。

　　這樣一來，原本由一個衙門——行中書省長官總攬的大權現在被朱元璋分拆到了三個平起平坐衙門的三四個長官手中，它們各司其職，互不統屬，互相牽製，又各自直屬中央朝廷。一旦遇到重大事情，必須在布、按、都三司長官會議上討論，上報給中央有關的部院。這樣地方官的權力大為削弱，中央集權得到了加強。

　　明代

　　行省

　　“三司”承宣布政使司——民政、財政

　　（左右布政使各1人，相當於省長）

　　提刑按察司——刑獄、訴訟與監察

　　（按察使1人，相當於省高院、檢察院和公安廳一把手）

　　都指揮使司——軍事

　　（都指揮使1人，相當於省軍區司令）

　　提舉學政（明英宗時增設）——教育、科舉

　　明代第二級地方政權機構是府，府的長官叫知府。還有一種與府地位相同的機構，叫直隸州，名稱的意思是直屬布政使司的州，其長官叫知州。

　　明代第三級地方政權機構也就是中央政權直接管轄到的地方最底層的一級權力機構就是縣，其長官叫知縣；還有一種與縣地位相同的一般州（也叫屬州），其長官也叫知州。

　　府、州、縣因為管轄的範圍相對比較小，朱元璋沒有必要擔心它們有多大危險，所以一般來說地方上的行政、司法與錢穀等都由地方長官一把抓。明代這兩級地方行政機構基本上沒有什麽“創製”，大致沿襲了中國數千年的政治傳統機構罷了。

　　第二個層麵：將元朝的地方四級行政製精簡為三級行政製從精簡行政層級這個層麵來說，朱元璋的改革其實也沒有多大的新意。中國曆史上早已有過許多這樣的先例。大凡在王朝中後期，中央政權對地方的管轄力和滲透力日益減弱。為了加強中央集權，許多王朝中後期往往增設地方行政級製以加強對地方的管理。例如漢朝後期就在原來的郡縣兩級製的基礎上再加上“一頂帽子”州這一最高的地方行政機構，但實際行政效率反而變得更差了；因為王朝中後期往往是政治腐敗，上梁不正下梁歪，行政效率低下不是靠增設行政機構來解決的。這是中國曆代王朝發展中的“通病”，而且這個“病”一般都病得不輕，無法靠自我反腐、自己治療來解決的，必須通過農民大起義或政治大動蕩之類的大手術來徹底進行“清淤解毒”，使社會更新——新王朝的建立。這可視為中國曆代王朝通常出現的第二道“風景”。

　　中國曆代王朝發展的第三道“風景”，那就是新王朝立國穩定後，總是借鑒前一朝的成敗之教訓，對原先直接沿用的前朝行政體製進行針對性的簡化或改革。當然這樣做的中心宗旨是為了加強君主專製主義中央集權。元朝的地方行政實行行省、路、州和縣四級製。朱元璋時將“路”這一級行政機製廢除了，簡化成地方省、府（州）和縣三級地方行政建製，傳達與執行政令更加便捷了，行政效率相對提高了。從此明清帝國地方行政一直維係三級建製的基本格局，直至現在已經有600多年了，我們今天依然實現的是地方三級行政級製（現在的地方行政級製比較複雜，按憲法規定是三級省、縣、鄉，實際上是四級，省、市、縣、鄉）。由此可見朱元璋行政體製改革對後世的深刻影響。

　　元代與明代地方行政級製對比

　　元代地方行政四級製明代地方行政三級製

　　行中書省（簡稱行省）布政使司（俗稱行省）左右布政使

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　　路∣︱

　　∣府、直隸州知府、知州

　　府（州）∣︱

　　∣縣、散州知縣

　　縣