欠發達地區高等教育科學發展戰略研究

3.2 印度欠發達地區高等教育發展戰略

　　印度位於亞洲南部，是世界四大文明古國之一。整個印度的經濟發展是從西南向東北呈遞減趨勢，東北地區整體發展水平落後於其他地區。有學者指出造成印度地區差別的主要原因有三個方麵：一是英國殖民統治的後果；二是政府資金投放和政策傾斜的結果；三是地理區位的影響[53]。

　　印度東北地區位於南亞和東南亞的連接點，其戰略位置十分重要。該地區包括阿薩姆、那加蘭、梅加拉亞、特裏普拉、米佐拉姆、曼尼普爾6個邦以及所謂的“阿魯納查爾邦”（藏南地區）。按印度官方統計數據，該地區總麵積為255037平方公裏，占印度總麵積的8%；人口為3741萬，占印度總人口的3%。該地區也是印度部族的主要聚居地區，大約有200個表列部族[54]。東北地區整體發展水平落後於其他地區。1947年之前，大阿薩姆邦（東北地區的統稱）人均收入還能高於全國平均水平；到了1971年，阿薩姆邦人均收入隻有544盧比，低於印度平均水平（627盧比）；1986年，印度人均收入798盧比，阿薩姆邦人均收入605盧比。1971—1986年，印度年均收入增長率為1.7%，阿薩姆邦年均收入增長率隻有0.8%[55]。1989年，印度國內淨產值人均3875盧比，阿薩姆邦人均2772盧比，在列入統計的17個邦中位列第14位[55]。1991年，阿薩姆邦人均生產總值4230盧比，在列入統計的17個邦中位列第12位[56]。印度東北地區的社會發展指標也低於印度其他地區。據統計，1991年，阿薩姆邦7歲以上男性識字率為61.9%，在列入統計的17個邦中位列第11位；嬰兒死亡率為76%，在列入統計的17個邦中位列第13位[57]。據印度計劃委員會統計，印度南部月均工資在514～700美元之間，而廣大北部地區則不到這個數字的1/6[58]。進入21世紀以來，隨著印度經濟、社會的快速發展，東北地區的經濟、社會狀況與其他地區的差距不是在縮小而是在擴大，發展問題更為突出。因此，“土著部族認為中央政府隻是為了掠奪當地資源，並沒有真正幫助他們發展經濟。在國家發展中得不到實惠的境遇使土著部族尤其是年輕人很容易在分離組織的煽動下步入歧途”。[59]

　　3.2.1 印度東北部高等教育發展的現狀與問題

　　印度現代高等教育是英國殖民統治的產物。盡管印度古代就出現了高等教育機構，但具有近代意義的大學的建立則發起於19世紀英國殖民統治時期[60]。1813年，英國議會通過新的《憲章法案》（Charter Acts）繼續授權東印度公司負責管理殖民地的教育事務[61]。隨後，英國伯爵馬考利（Macauley）受殖民政府委托，開始起草有關印度高等教育發展的報告，即著名的《馬考利備忘錄》（Macauley Minute，1835）。該報告指出：“鑒於政府沒有足夠的資金在印度本土實施大眾式教育，（殖民政府）應該建立隻能麵向少數精英階層的高等教育機構。”[62]1854年，東印度公司逐漸接受了馬考利的建議，以《伍德教育急件》（Wood’s Education Despatch）政策文本的形式批準在印度本地建立大學，指出：“建立大學的時刻已經來臨，它們可以促進正規的自由教育的發展，它們必須按照倫敦大學的模式建立”。[63]《伍德教育急件》促進了高等教育的發展[64]。19世紀中葉印度現代高等教育開始形成並緩慢發展。有文獻記載，從1881年到1901年，印度已經建立了9所大學和247所學院（包括私立院校），在校生人數近3萬多人，至1947年印度獲得獨立時，印度僅17所大學[65]。從1854年《伍德教育急件》建議在印度創辦大學，到1947年印度獲得獨立，將近100年的時間裏，印度高等教育有了一定的發展（教育機構數量與在校大學生數量的增長情況見）。印度從異國控製的桎梏中解放出來後，為了改變落後麵貌，把發展高等教育置於重要地位，使高等教育規模迅速擴大，不僅表現在入學率、在校生數，畢業生數、而且學校數也逐年近乎成倍增長（在過去近兩個世紀，尤其自1947年印度獨立以來的60多年裏，印度高等教育體係從無到有、從小到大，已經成長為“高等院校數量世界第一（約2萬多所）和在校生人數世界第三（1120多萬人）”的龐大的高等教育係統[66]。目前印度的高等教育體係主要由四種教育類型機構、高等教育自治研究機構組成。其中四種教育機構包括附屬性大學、大學級學院、國家重點學院和學院。

　　——附屬性大學這些大學的成立必須得到中央議會或邦議會的批準。中央議會批準的大學為中央大學，目前共有18所。邦議會批準的大學為邦屬大學，經費由邦政府撥款，“大學撥款委員會”給予個別的支持[67]。這類大學成立初期不進行任何教育活動，隻為附設的學院進行考試和頒發學位證書。現在也從事部分教學工作，主要是研究生教育。

　　——大學級學院具有較高的教育水平和科研水平的學院，稱為大學級學院。這類學校和大學的區別在於：大學級學院不能設附屬學院，無權授予名譽學位以及經費來源的渠道。

　　——國家重點學院這類學院是指國家專門設立的醫學院、工業技術學院和管理學院，這類學院有很強的獨立性，全部經費由中央撥款。

　　——學院主要指附屬學院，一般由邦政府、私人、社會團體和慈善機構創辦。邦政府成立的學院經費由邦政府提供，其他學院經費來自社會各個方麵。中央政府也通過“大學撥款委員會”為學院提供部分資金。

　　印度高等教育在急劇擴展中還麵臨著高等教育發展脫離經濟發展實際、地區發展不平衡等問題，如城市與農村之間、發達地區與不發達地區之間教育的差距顯著，特別是東北部山區，高等教育相當落後，教育機會存在嚴重不公平。

　　”[68]由於印度東北部地區初等教育十分落後，所以其高等教育先天不足，體弱多病。

　　由於受傳統教育觀念和英國教育觀念的影響，印度東北部地區高等教育的專業結構嚴重失衡。東北部地區一直將古典學科和人文學科作為重點發展對象，對理工科不重視，應用技術學科很難發展。由於對高等教育發展沒有很好的宏觀調控，專業設置極為盲目，80%的大學生分布於普通文理科和商科專業，而作為一個農業大國，農林專業學科的比例一直低於1%。1995—1996年農業/獸醫學專業僅6萬人，占被統計專業人數814萬人的0.74%；2000—2001年農業/獸醫學專業僅7萬人，占被統計專業人數1063萬人的0.66%，而進入文學領域學習的學生竟達到388萬人，占總人數的36.5%。教育行政管理部門和學校設置專業進行招生時沒有進行社會需求的調研和預測，更缺乏理論和實踐的結合，導致人才的培養和社會的需求嚴重脫節，造成大量的就業困難。目前，印度的高等教育製度仍側重於非職業性的大學教育，造成了嚴重的失業知識分子問題。這些知識分子之所以失業，部分原因是因為他們既沒有正確的工作態度又缺乏必要的實際工作技能。印度在大學的課程設置上，受傳統教育觀念和英國教育觀念的影響，重點一直放在古典學科和人文學科上，對理、工科不重視，應用技術學科很難發展，高等教育和科學研究不與社會、生產實際相結合，閉門造車，輕視應用。還有，即使在科學研究中取得了成果，如何推廣、運用也存在著諸多障礙和問題。印度學者奈克曾坦率地指出，印度教育發展的“不幸事實是，擴充是如此巨大，以致現在中學和大學畢業生供應的遠遠超過了人力需求和就業機會。受過教育的失業者與年俱增”[69]。

　　所學專業學生人數（百萬）1995—1996年2000—2001年2003—2004年增長率（%）科學1.912.627.9自然科學1.261.691.6工程學0.400.5910.1醫學0.200.2710.1農業/獸醫學0.060.077.9文學3.183.886.2商學1.131.51-7.3資料來源：（1）University Grants Commission， University Development in India， basic facts＆figures（1995-96 to 2000-01）；（2）NCAER， National Science Survey-2004.

　　（3）印度東北部地區高等教育經費緊張，教育質量低下。印度東北部地區高等教育經費主要來源於政府（包括中央和邦政府）的財政撥款，其次是學費，再就是為數不多的機構及私人捐款。印度東北部地區高等教育經費十分短缺，與其他發達地區相比，經費投入的力度非常有限。東北部地區除了阿薩姆的高等教育經費達到1萬億盧比之外，其他邦普遍在2000億盧比左右，而較發達的安得拉邦為3萬多億盧比，馬哈拉施特拉高達5萬多億盧比。隨著高等教育規模的不斷擴大，教育經費雖不斷增加，但在財政預算中所占比重卻呈下降趨勢。由於印度東北部地區高等教育經費普遍不足，導致高等院校每個學生的平均費用極少，學校的基礎設施很差，有些學院甚至擠在一幢破舊的樓內進行教學。作為學校基本建設之一的圖書館的情況就更糟了，圖書資料匱乏，使學生難以擴展知識麵，教師難以補充和更新知識。實驗室儀器數量少且設備陳舊，使教師無法開設必要的實驗課，學生則無法通過實驗了解所學的基礎知識。教學設施的不足再加上師資隊伍不足與素質不高，致使印度東北部地區高等教育質量普遍偏低，學生素質難以滿足社會的需求，從而出現大量的畢業生失業。

　　地區總預算（億盧比）東北部地區阿薩姆 Assam10536.31曼尼普爾 Manipur2004.50特裏普拉 Tripura2391.57那加蘭 Nāgāland2060.51梅加拉亞 Meghālaya1674.48米佐拉姆 Mizorām1588.00阿魯那恰爾邦*Arunāchal Pradesh1667.64發達地區安得拉邦Andhra Pradesh34915.30馬哈拉施特拉Maharashtra52279.85北方邦Uttar Pradesh46617.14資料來源：SELECTED EDUCATIONAL STATISTICS-2005-06.

　　3.2.2 印度東北部地區高等教育發展的舉措

　　印度高等教育大發展受到了西方教育思想的較大影響，特別是美國教育學家舒爾茨的人力資本理論的影響[69]。舒爾茨指出：“在印度受過高等教育的人的收入分別是受過中等教育、初等教育及文盲的3.2倍、5.2倍和11.9倍。”[70]這種收入上的巨大差距激發了人們對高等教育的需求和渴望。政府為適應這種強烈需求就加大對高教的投入，使其加速發展。

　　（1）積極推動東北部地區高等教育的發展。

　　高等教育地區差別，不僅阻礙著印度經濟發展，而且影響中央和各邦的關係，危及國家安全和穩定，引起嚴重的社會問題。因此獨立後印度政府非常重視地區差距和城鄉差別問題。在第九和第十個五年計劃期間，印度政府主要通過大學撥款委員會的財政撥款，一方麵給予落後地區高校特殊發展資助（Special Development Grants），用以改善這些高校的基礎設施，使其能夠達到實現平等和準入的最低標準，也用於進行學術改革以迎接高等教育全球化的挑戰；另一方麵，對高等教育未覆蓋到的地區，特別是落後的東北部山區，撥款建立新的學院，並提供特殊發展資助，這些資助除了用於改善和擴大現有的基礎設施以外，還用於引進教師和設計新課程，目的是使這些新建學院能夠達到一定的教學與研究標準。僅2005—2006學年，大學撥款委員會就為位於落後地區的17所大學和404所學院提供了特殊發展資助，並新建了4所大學和263所學院[71]。此外，《十一五規劃》還將重申2005年印度議會根據《曼達爾（Mandal）委員會報告》通過的《第93次憲法修正案》的有關規定，繼續堅持“保留教育政策”，決定在中央院校和私立高等教育機構中單獨為“落後階級”和其他弱勢人群增加27%的保留名額，從而使“落後階級”即表列種姓（SCS）、部落種姓（STS）和其他落後階級（BCS）的名額總體比例達到49.5%[72]。

　　（2）促進高等教育與社會協調發展。

　　①實施職業指向項目（Career-Oriented Programme）。該項目從1994—1995年度開始實施，目的是通過在高校內開設相關課程確保高校畢業生能夠利用自己所學到的知識進入社會中工作或者創業，同時減緩碩士課程的壓力。這些職業指向的課程與傳統的職業課程平行開設。根據該計劃的基本原則，高等教育機構實施的職業指向課程應該是跨學科的。在具體實施過程中，首先選定一些高等教育機構，給予這些機構5年一次的“種子錢”（seed money）。學科不同，“種子錢”的金額也不同，人文和經濟學科流是50萬盧比，科學學科流是70萬盧比。大學撥款委員會對接受資助的高等教育機構所設課程有一定要求。其中，對附屬學院的最低要求是在每一學科流中選擇開設3門課程。而大學和國家重點學院可以自由確定以自身需要為基礎的跨學科職業指向課程。

　　②實施學術人員學院項目（Academic Staff Colleges）。這些學院主要是為所有新聘教師提供特別設計的教學方法、教育學和教育技術方麵的定向適應課程，教學時間為144個小時，每天6小時；每周6天，為期4周；為所有在職教師提供至少每5年一次的進修課程，教學時間為108小時，每天6小時，每周6天，為期3周。除了教學需要的專業課程外，學術人員學院還為教師提供包括在教學和科研中計算機的使用等新技術普及課程[71]。發展學術人員學院的目的是使教師能夠首先跟上相關學科的最新發展，理解知識與社會、經濟等之間的關係，最終能夠在學校教學管理中發揮教師應有的作用。該項目的實施也是提高高等教育質量的措施之一。

　　③實施“促進資源流動”計劃。大學撥款委員會發起了該計劃，其目標為：通過社會參與高等教育，鼓勵大學資源流動；鼓勵和加強社會資源向高校的流入；鼓勵大學實施有償谘詢服務，這種谘詢服務不僅針對工商界，也針對政府和其他社會團體；鼓勵大學加強與社會發展的聯係。中央大學、準大學以及大學中心是主要的實施機構。

　　（3）成立質量鑒定委員會。

　　印度政府自20世紀80年代以來就一直關注高等教育的質量問題。進入20世紀80年代，印度政府受國際高等教育改革趨勢的影響，開始總結和評估高等教育發展和改革政策，並認識到大學教師水平和職業發展是影響大學教育質量的關鍵因素。負責國家高等教育教師事務的專門委員會於1985年提交了一份題為《教育的挑戰：一個政策框架》的正式報告。報告分析了印度大學教育，尤其是在本科和研究生教育上存在的問題，並在此基礎上提出了改革的初步設想[72]。印度提出要完成對現存的大學的改造任務，尤其是本科附屬學院的重構。新建本科學院將具有明顯的社區學院的性質，並具有更多的辦學自主性。要努力減小不同院校之間的質量差距，提高高等教育整體水平[73]。

　　鑒於高等教育質量的普遍下降以及缺乏專門的質量評價機構，1986年《國家教育政策》提出要正式成立一個鑒定委員會以進行強製的定期評價。為此，印度大學撥款委員會於1987年宣布成立“質量鑒定與評估委員會”，專門負責檢查和鑒定高等教育的質量。該委員會將自己製定評估標準和方法並對高等院校及其課程計劃進行分析和評價。1987年經議會通過的《全國技術教育委員會法》則要求成立一個負責高等專業技術類院校質量的“全國質量鑒定委員會”，以便根據製定的規則和標準定期對專業技術院校及相關的教育計劃進行評價和提出建議。而印度政府也根據上述文件要求於90年代成立了“私立高等學校認可委員會”，以加強對私立學院的審查和認可工作。1994年大學撥款委員會又倡導建立了國家認證委員會，對高等教育機構和課程進行評定，幫助大學實現其目標，鼓勵自評，改進教學和科研並進行其他改革。

　　（4）多渠道籌措辦學經費。

　　高等教育經費緊缺是印度東北部乃至整個印度麵臨的一大問題，也是近年來印度學術界關注的熱點。《第四個五年規劃》（1969—1974）、《第五個五年規劃》（1974—1979）和《第六個五年規劃》（1979—1984）繼續強調高等教育數量和規模協調發展的必要性，主張增加教育經費投入，發展和改進研究生教育和科學研究[74]。

　　隨著1991年新經濟政策的貫徹執行，印度高等教育的私有化趨勢已不可避免。為此，專家們建議：①提高高等教育的收費標準，達到培養成本的完全回收或部分回收。②在提高學費標準的同時，采用有效的獎學金製度。③實行學生貸款製度。④擴大和增加高等教育經費的社會來源。⑤放鬆對私立學院的控製，尤其是放鬆對它們在收費方麵的限製，從而使它們成為真正的自我資助學校。

　　為了應對新的變化，1993年，印度政府成立了由安巴尼（Mukeah Ambani）和伯拉（Kumarmangalam Birla）領導的特殊問題小組，專門負責製定有關私人投資高等教育的政策框架。1995年，該工作組向政府提交了第一份報告，即著名的《莫卡希·安巴尼—伯拉（Birla）報告》，強烈呼籲政府大力支持私立高等院校的發展[75]。根據這份報告的建議，政府向國會提交了《私立大學法案（草案）》（A Private University（Bill）Act），提出在科技、管理和其他實用商學領域設立“新型私立大學”的政策建議[76]。但是草案並未獲得通過。2000年，工作小組對報告進行修改，重新明確“政府的責任、外資直接引入、財政撥款和建立海外市場”等問題。盡管新的報告提案仍然沒有完成立法程序，但在實際中已經發揮了指導作用。

　　綜上所述，印度政府深刻認識到了東北部高等教育發展中麵臨的問題，並且通過製定一係列相關措施來促進高等教育更快更好的發展，以解決教育公平問題。但是，回顧已經過去的十年，不難發現，這些措施的實施中存在實施的效率低下和資源利用率低的問題。如雖然印度政府不斷強調要解決教育不均衡現象，但是大學撥款委員會在進行撥款的時候，仍然存在一定程度的地區和機構傾斜。相關數據顯示，一年間印度工程院校的數量從1600所增長到2250所，僅泰米爾邦就有340所工程院校[77]。這種新的不均衡使得地區間教育公平難以實現。此外，由於東北部地區高校發展先天不足，綜合實力不濟，往往很難獲得一些競爭性撥款和科研資助等類型的資金補助，這無疑又強化了新的不均衡發展。

　　3.2.3 對我們的幾點啟示

　　（1）欠發達地區高等教育的規模要適應其區域經濟建設發展的需要。欠發達地區高等教育應該適度超前，但不能超越其區域的經濟、政治和科技發展需要。印度欠發達地區高等教育的畸形發展給社會經濟建設帶來嚴重後果：造成國家財力和人力資源的極大浪費，造成大量畢業生失業，大量高級專門人才外流。我國欠發達地區高等教育的發展應吸取印度高等教育發展的經驗教訓，根據人力資本的相關理論，在規模上應堅持“適度大發展”的原則。它不僅包含了高等教育要適應我國當前的經濟發展水平和速度，還包含了與經濟結構的調整、市場資源優化配置的協調。

　　（2）欠發達地區高等教育學科、專業結構的設置與調整隻有與其區域經濟結構相協調，才能實現良性互動發展。1999年以來，我國高校大力擴大招生規模，加大人才培養力度，極大地滿足了人民群眾對高等教育的需求，但由於經費所限和求學者避難就易的願望，擴招的學科專業主要是一些人文社會科學類的專業，科技、工科類專業很少，這就造成了現在一方麵大學生就業難，而另一方麵許多技術工作崗位缺人的狀況。深入社會調查，根據市場需求調整學科專業設置，拓寬專業口徑，實行通才教育，讓培養的學生能更好地適應市場的發展。

　　（3）優化欠發達地區高等教育結構，實現高等教育目標多元化。層次結構方麵，在擴大本科階段和研究生階段招生數量的同時，應特別注重發展二年製、三年製短期高等教育，並形成短期高等教育畢業生既可以就業也可以升學的靈活體製。專業結構方麵，加大高等職業技術教育的比重，加大為第三產業培養人才的分量，為我國產業結構的調整發揮應有的促進作用。

　　我國高等教育長期擔負著培養國家各方麵高級專門人才的任務，而隨著高等教育大眾化目標的實現，通才（或稱“通識”）教育已成為必然選擇。在高等教育的第一階段實行通才教育，既可以為以後階段的專才教育打下廣博知識的基礎，也可以使部分即將就業的學生具有寬廣的知識麵，易於進行專業或職業的轉換。

　　（4）創新籌資手段，形成多渠道融資的格局。印度欠發達地區高等教育經費的嚴重不足，不僅製約了其規模的繼續擴展，而且影響其教育質量的提高。而隨著高等教育規模的擴大，教育經費不足同樣成為影響我國欠發達地區高等教育發展的一大難題。要推動高等教育的持續健康發展，就必須改革高等教育投資體製，不斷拓寬高等教育經費的來源渠道。為此，除了繼續加大政府財政投入，增加個人家庭成本分擔的比重，鼓勵企業創辦和參與管理高校外，還要大膽運用創新的籌資手段。首先，可以改進政府對高校基本建設的投入，采用“撥款和貸款相結合”的方法吸引銀行資本，加快高校基礎設施建設步伐。其次，改進融資渠道，積極吸納社會資金，加快高校後勤社會化的進程。第三，試行通過資本市場進行教育融資，使社會上各種閑散資金投向教育產業。第四，大力扶持和規範高校技術創新的企業化行為，等等。

　　本章小結

　　通過對美國對西部地區高等教育實現快速崛起的經驗考察認為，美國對西部地區主要通過製定法規、興建農工商學院、創辦職業教育、大力發展師範教育和以研究型大學為核心、發展高科技產業等舉措，實現了高等教育與區域經濟發展的需要緊密結合，並實現良性互動發展，從而滿足了社會經濟發展的多樣化需求。

　　通過對印度東北地區高等教育發展的戰略舉措的考察認為，印度欠發達地區高等教育的畸形發展給社會經濟建設帶來嚴重後果：造成國家財力和人力資源的極大浪費，造成大量畢業生失業，大量高級專門人才外流；印度欠發達地區高等教育經費的嚴重不足，不僅製約了其規模的繼續擴展，而且影響其教育質量的提高。印度東北地區高等教育脫離經濟發展實際的舉措的教訓值得我們認真吸取。

　　§§第4章 欠發達地區高等教育科學發展的戰略環境分析