人防情愫

第二十二章 當前防空地下室建設管理中存在的問題及對策

　　結合城市民用建築修建防空地下室，是新時期人防工程建設的重要組成部分，是保持人防工程總量快速增長、改善工程布局的主要渠道，是動員和組織社會力量進行人防工程建設的有效方式，是戰時保障城市居民就近就地掩蔽、減少傷亡損失的重要途徑。因此防空地下室建設管理已成為當前人防工程建設管理中的一項重要工作，務必引起我們足夠的重視。

　　通過對工作實踐的梳理，當前防空地下室建設管理中存在的問題，概括起來有以下六個“不到位”。

　　宣傳引導不到位。由於久居和平年代，同時由於人防宣傳工作缺乏一定的深度、廣度和力度，覆蓋麵、針對性和影響力存在一定的差距，社會各界國防和人防意識淡薄，對防空地下室建設認識不夠，認為“修建防空地下室就是收錢、是負擔、是包袱”，防空地下室建設缺乏相應的社會氛圍。

　　方針落實不到位。

　　有的地方沒有突出“以建為主”的指導方針，沒有正確處理好“建”和“收”的關係，存在著“重收輕建”、“多收少建”、“以收代建”的現象，在一定程度上阻礙了防空地下室的修建，影響了城市防護能力的提高。

　　審批機製不到位。

　　有的地方在結合民用建築修建防空地下室審批程序方麵研究不透，存在“缺位”現象，人防部門沒有真正參與到應建防空地下室民用建築項目的報建聯審中去，未建立一套科學、規範、高效的防空地下室建設審批機製。

　　“窗口”建設不到位。

　　有的地方行政審批服務中心“人防窗口”力量較弱、效率較低，工作主動性、積極性不夠，沒有充分發揮“窗口”的作用，沒有很好地推動防空地下室建設工作的開展。

　　依法行政不到位。

　　有的地方在執行國家、省關於修建防空地下室的法律法規政策上出現偏差、打了折扣，有的地方還一定程度存在著減免防空地下室應建麵積或防空地下室易地建設費的現象，同時由於人防部門執法力度不夠等原因，存在著“跑、冒、滴、漏”的情況，防空地下室建設在依法行政方麵麵臨著一定的挑戰。

　　建設質量不到位。

　　有的地方由於建設單位有意降低造價、設計單位對人防規範不熟、人防部門審圖力量不夠等原因，導致防空地下室設計文件不符合國家有關規範標準。有的工程建設單位搞“兩張皮”，報建一套圖紙，實際施工一套圖紙，而由於人防部門質量管理力度不夠，導致建設的防空地下室質量不符合國家規定，達不到相應的防護標準。

　　針對上述問題，我們應有的放矢，“對症下藥”，采取相應對策予以解決，推動我省防空地下室建設實現新的發展。

　　一、加大宣傳引導力度，做好對領導、有關職能部門、建設單位、社會群眾、新聞媒體等的宣傳工作

　　在當今國防人防意識淡薄、人防社會地位不高的今天，宣傳工作顯得非常必要和重要。在宣傳工作中，做好對領導的宣傳工作是關鍵。要做好對當地黨、政、軍領導的宣傳工作，利用各種機會和途徑上門匯報、請進視察，結合台海形勢進行有針對性的宣傳，讓領導充分認識到人防工作的緊迫性和重要性，認識到防空地下室建設管理是法律法規賦予人防部門的職責。這其中做好對政府分管人防領導的宣傳工作又顯得十分重要，隻有讓政府分管領導關心人防、重視人防、支持人防，才能做好各方協調工作，為防空地下室建設管理工作的順利開展提供有力保障。

　　在做好對領導宣傳工作的同時，要區別不同宣傳對象，采取不同方式，有的放矢，做好對有關職能部門、建設單位、社會群眾、新聞媒體等的宣傳工作。要讓有關職能部門認識到其在防空地下室建設中的職責，以共同把關，整體推進；要讓建設單位認識到防空地下室建設是法律法規所賦予的義務，必須按規定修建防空地下室或者繳納易地建設費；要讓社會群眾認識到防空地下室建設是“取之於民，用之於民”，是保命工程建設；要讓新聞媒體認識到防空地下室建設是國家的一項重要方針政策，以做到報紙上有文、電視上有影、廣播中有聲，從而為防空地下室建設營造良好的氛圍。

　　二、

　　把“以建為主”的指導方針放在首要位置，正確處理好“建”與“收”的關係，努力完成“十五”防空地下室建設計劃

　　《中華人民共和國人民防空法》第二十二條規定：“城市新建民用建築，按照國家有關規定修建戰時可用於防空的地下室”。自2003年開始，省發改委下達的全省年度國民經濟和社會發展計劃已把防空地下室建設計劃納入其中。2004年8月17日黃智權省長在視察省人防工作時明確指出：“十五”人防建設計劃必須完成。

　　因此，要充分認識到防空地下室建設的重要意義，把結合民用建築修建防空地下室工作提高到代表最廣大人民群眾根本利益的高度來認識，以對人民負責、對社會負責、對曆史負責、對子孫後代負責的態度，以隻爭朝夕、時不我待的精神加快進度，把防空地下室建設管理工作抓實、抓細、抓好，抓出成效，確保“十五”防空地下室建設計劃的完成；要正確處理好“建”與“收”的關係，堅持“以建為主、應建盡建，易地建設、從嚴控製，以收促建、應收足收”，把“建”放在首要位置，對防空地下室易地建設一定要按照規定的條件嚴格審批把關，嚴格控製“以收代建”，真正做到“該建必建，應建全建”；要把結合民用建築修建防空地下室工作納入目標管理，把防空地下室數量增長作為日常工作考核的一項重要指標來考慮，對工作做得好的要給予一定的激勵，對工作做得差的要進行批評，並幫助分析問題，找出解決措施，努力達到隨著城市化進程的加快，防空地下室建設的數量、質量、布局都能與之協調發展，以提高城市整體防護能力。

　　三、全麵梳理總結，加強溝通協調，建立一套科學、高效、有力的防空地下室建設審批機製

　　防空地下室不是一個獨立的項目，而是與地麵建築作為一個整體來進行報建，因此如果沒有當地計劃、規劃、建設等部門的大力支持和配合，沒有一套科學、高效、有力的審批機製做保障，而過多地依靠人防辦自身單兵作戰、事後執法，防空地下室建設管理將會陷入非常被動的境地，將是“無水之源，無本之木”，有時即使磨破嘴、跑斷腿，也往往事與願違、事倍功半。因此，一方麵要對當地民用建築項目的報建程序進行全麵、細致的了解和掌握，另一方麵要對防空地下室建設需要審批的內容進行認真、深入的梳理和提煉，尋求二者有機的結合點，摸索出一套操作性較強、運行效率較高的防空地下室建設審批的工作程序、方法和措施。在此基礎上加強與當地計劃、規劃、建設等部門的聯係、溝通和協調，尋求他們的理解、配合和支持，使得防空地下室建設管理有機融入民用建築項目的立項審批、規劃審批、施工許可、竣工驗收備案中去，做到工作到位，既不缺位，也不越位，以達到環環相扣、協同作戰、唇齒相依、事半功倍的效果，把防空地下室建設納入科學化、規範化、製度化的管理軌道。

　　四、加強當地行政審批服務中心“人防窗口”建設，為防空地下室建設提供強有力的工作平台

　　目前各地人防辦大多已進入當地行政審批服務中心，設置了“人防窗口”，這是防空地下室建設的重要工作平台、前沿陣地、有效助推器，關係人防部門的形象、聲譽和地位，關係防空地下室建設工作的成效，對此應有充分、深刻、清醒的認識。要按照“政治堅定、業務精湛、紀律嚴明、作風過硬、廉政高效”的標準加強“人防窗口”建設，內強素質，外樹形象，為防空地下室建設提供強有力的基礎和保障。“人防窗口”要強化責任意識、法律意識、服務意識、協調意識和廉潔意識：要把修建防空地下室、提高城市防護能力這項重大責任時刻放在心上，工作中做到兢兢業業、一絲不苟；要依法行政，學好法、用好法，按法律辦事、按政策辦事、按製度辦事，做到公開、公平、公正；要為建設單位提供良好的谘詢服務和技術指導，力求服務優質、指導有力、辦事高效；要加強與其他相關窗口的溝通協調，互通信息，協同把關，總體推進；要預防在前，防微杜漸，杜絕不良現象的發生。

　　五、加強依法行政，強化行政執法，推動防空地下室建設步入法製化的軌道

　　黃智權省長2004年8月17日在視察省人防工作時指出：“要落實政策。《中華人民共和國人民防空法》、《江西省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》中對人防建設有明確規定，必須依法落實。各級政府無權減免防空地下室應建麵積和應繳易地建設費，誰減免就追究誰的責任，要確保這筆錢用於人防工程建設”。淩成興副省長2004年3月19日在全省人防工作會議上指出：“堅持依法行政，著力形成齊抓共管的工作格局。不要把違法減免結建工程麵積或減免易地建設費作為優惠政策，這樣就會把優惠給了房地產商人，把包袱留給了政府，把危險留給了群眾。”

　　因此，要嚴格執行和貫徹落實國家、省關於防空地下室建設的有關政策，對與國家、省政策不相符合的文件，要積極地進行清理和修正，以達到政令暢通和統一；要加強依法行政，嚴格按法律法規辦事，不發“抄告單”，不打“招呼”、不批“條子”，堅決杜絕減免“人民的保命工程”和“人民的保命錢”；要認真學習研究《中華人民共和國人民防空法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《行政複議法》、《江西省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》等有關法律法規，掌握強大的法律武器，並按照“實體與程序並重”的原則規範和完善行政執法責任製、行政執法法律文書，加快防空地下室建設法製化進程；要加大防空地下室建設中的行政執法力度，堅持“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，對防空地下室建設中的違法行為，要加大行政處罰力度，以維護法律法規的嚴肅性和公平性，提高防空地下室建設中人防執法的影響力、威懾力。

　　六、加強防空地下室建設質量管理，確保工程建設質量

　　要深入學習人防工程建設管理有關規定，對其中涉及防空地下室建設的章節、段落、條款要逐條逐句地學習和研究，領會其精神，研究貫徹落實的措施；要熟悉、掌握《人民防空地下室設計規範》等標準規範，並注意結合實際，學以致用，在工作中加強宣傳指導，為提高防空地下室建設質量打下良好的基礎；要認真貫徹《建設工程質量管理條例》（國務院第279號令），建立健全防空地下室建設質量責任製，明確防空地下室建設單位、設計單位、施工單位及監理單位等有關各方的責任，並抓好落實。

　　具體工作中要把好三關。首先要把好設計審查關。防空地下室的設計，必須由具有相應資質等級的單位承擔，人防部門依據《人民防空地下室設計規範》等對設計文件進行審查，審查不合格的，規劃行政主管部門不發給建設工程規劃許可證；其次要把好質量監督關。對防空地下室施工，人防部門要委托具有資格的工程質量監督機構，按照《人民防空工程質量檢驗評定標準》等對防空地下室進行嚴格的質量監督，嚴把防空地下室建設質量關，確保防空地下室質量符合國家的有關標準；再者要把好竣工驗收備案關。要加強防空地下室竣工驗收備案工作，建設單位在向建設行政主管部門備案時，應當出具人防部門的認可文件，無人防部門的認可文件，建設行政主管部門不予備案，房產管理部門不頒發房產證，使防空地下室建一個、成一個，真正起到有效保護人民群眾生命財產安全的作用。

　　\[注\]2004年下半年，為推進全省防空地下室建設大力開展，完成“十五”人防建設任務，省人防辦對一些設區市進行了一次防空地下室建設調研。在調研的過程中我發現了一些存在的問題，回來後做了一些思考，寫下了這篇文章，刊登於《中國人民防空》2005年第2期。